1 T.C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANABİLİMDALI
KAMU YÖNETİMİ BİLİM DALI
TÜRKİYEDE MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİ
YÜKSEK LİSANS TEZİ
DANIŞMAN
YARD. DOÇ. DR. GÜLİSE GÖKÇE
HAZIRLAYAN DUYGU ŞENGÜL ÖZDEMİR
2 İÇİNDEKİLER İÇİNDEKİLER... ……... I KISALTMALAR... ……. IV ÇİZELGELER DİZİNİ……… V GİRİŞ...………… 1 BİRİNCİ BÖLÜM MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİ: KAVRAMSAL VE TARİHSEL BOYUT 1.1. MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİ KAVRAMI ve KAPSAMI...3
1.2. MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİNİN TARİHSEL SÜRECİ...6
1.2.1. Cumhuriyet Döneminden Önce...8
1.2.2.Cumhuriyet Dönemi……….…...11
1.3. MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİNİN KURULMA SEBEPLERİ... ……...19
İKİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE’DE MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİNİN YAPISI, İŞLEYİŞİ, GÖREVLERİ, YETKİLERİ ve SORUMLULUKLARI 2.1. MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİNİN YAPISI ve İŞLEYİŞİ...34
2.1.1. Birliklerin Kuruluşu...35
2.1.2. Birliklerin Amaçları...44
2.1.3. Birliklerin Hukuksal Dayanağı...47
2.1.4. Birliklerin Teşkilat Yapısı ve Teşkilatın Görevleri...53
2.1.5. Birliklerin Organları...56
2.1.5.1. Birlik Meclisi...56
a) Meclisin Görev ve Yetkileri...59
b) Meclis Başkanlık Divanı...61
c) Meclis Toplantısı...62
3
2.1.5.2. Birlik Encümeni...65
a) Encümenin Kuruluşu... 66
b) Encümenin Görev ve Yetkileri... 67
2.1.5.3 Birlik Genel Sekreteri ve Birlik Başkanı... 68
2.1.6 Birliklerin Denetimi... 71
2.2. MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİNİN GÖREVLERİ, YETKİLERİ ve SORUMLULUKLARI ile ÇALIŞMA USUL VE ESASLARI……….. 76
2.3. MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİ İLE İLGİLİ DİĞER KONULAR... 79
2.3.1. Birliğe Katılma ve Birlikten Ayrılma...79
2.3.2. Birliklerin Yurt Dışı İlişkileri ve Diğer Kuruluşlarla İlişkiler...80
2.3.3. Birliğin Tasfiyesi...82
2.3.4. Birlik Personeli ve Birlik Üyelerinin Sorumluluğu...82
2.3.5. Birlik Tüzüğü ve Tüzük Değişikliği...84
2.3.6. Yönetmelik Yapılması...87
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE’DE MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİNİN EKONOMİK DURUMU 3.1. MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİNİN GELİR ve GİDERLERİ...88
3.1.1. Üyelerin Kuruluş Faaliyet Giderlerine Katılım Payları... ……. 91
3.1.2. Birlik Bütçesi...93
3.2. MAHALLİ İDARELER FON YÖNETMELİĞİNDEN MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİNE YARDIM YAPILMASI... 95
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE’DE MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİNİN ÇEŞİTLERİ VE ÖZELLİKLERİ 4.1. 5355 SAYILI MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİ KANUNUNA GÖRE BİRLİK TÜRLERİ... 96
4
4.1.2. Turizm, Altyapı, Hizmet Birlikleri... …….98
4.1.3. Köylere Hizmet Götürme Birlikleri... …….99
4.1.4. Sulama Birlikleri... …….100
4.1.5. Ülke Düzeyinde Kurulan Birlikler... …….101
4.1.6. Diğer Birlikler... …….102
BEŞİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE’DE MAHALLİ İDARE BİRLİLERİNDEN BEKLENENLER, SORUNLAR ve ÇÖZÜM ÖNERİLERİ 5.1. MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİNİN BEKLENTİLERİ UYGULAMA SÜRECİ…...103
5.2. MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİNİN SORUNLARI ve ÇÖZÜM ÖNERİLERİ...107
SONUÇ...118
5
KISALTMALAR
DTP : Devlet Planlama Teşkilatı BYKP : Beş Yıllık Kalkınma Planı TANSA : Tanzim Satış Mağazaları TÜDEM : Tüketimi Düzenleme Merkezi
TODAİE : Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü DSİ : Devlet Su İşleri
IULA : Uluslar arası Yerel Yönetimler Birliği ATO : Arap Kentler Örgütü
IULA-EMME : Uluslar arası Yerel Yönetimler Birliği Doğu Akdeniz ve Orta Doğu Bölge
Teşkilatı
MEHTAP : Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırman Projesi ÜBYB : Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı
TBMM: Türkiye Büyük Millet Meclisi BM : Birleşmiş Milletler SBF : Siyasal Bilgiler Fakültesi
6
ÇİZELGELER DİZİNİ
Çizelge Çizelge Adı Sayfa No
1 Köy Envanter Etüdlerine Göre 12 Köy Yasasına Dayalı Olarak
Kurulan Hizmet Birlikleri
2 2004 Yılında İçişleri Bakanlığı Kayıtlarına 35 Göre Birlikler
3 5355 Sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunun 97 Öngördüğü Birlik Çeşitleri ve Sayıları
7 GİRİŞ
Mahalli idareler kendi başlarına gerçekleştirmekte zorlandıkları işleri, bir araya gelerek, aralarında işbirliği yaparak gerçekleştirmeye çalışmaktadırlar. Dünyada ve Türkiye’de mahalli idareler arasındaki işbirliği örnekleri giderek artmaktadır. Küreselleşme bu işbirliğini hem kolaylaştırmakta hem de yaygınlaştırmaktadır. Çünkü küreselleşme aynı zamanda bilgi ve teknoloji alış verişini de kolaylaştırmaktadır.
Mahalli idareler yerel gereksinimleri karşılamada asıl sorumlu olan birimlerdir. Bu nedenle mahalli idare birlikleri yerel gereksinimleri karşılamada “ikincil” öneme sahiptir.
İçişleri Bakanlığı, birliklerin kurulmasında mahalli idarelere yardımcı olmak için tek tip tüzük hazırlamıştır. Tüzüğün birlik kuracak olan mahalli idare birimlerinin karar organlarınca “oy birliği” ile kabul edilmiş olması gerekir.
Türkiye’de mahalli idare birliklerinin sayısı gün geçtikçe artmaktadır. Bu artışın nedenleri arasında yerel hizmet anlayışında değişim, ekonomik nedenler, teknolojik gelişmeler, mali kaynak, personel, araç- gereç gibi nedenler, kırsal kesim kamu örgütlenmesinin yetersizliği, il özel idarelerinin yetersizliği, çevre sorunlarının sınır tanımaması, bilgi ve tecrübe alış verişi, mahalli idareler arası işbirliği alanlarının genişlemesi vb. nedenler yer almaktadırlar.
Bu çalışmada mahalli idare birliklerinin hukuksal, mali ve örgütsel yapısı incelenerek mahalli idare birliklerinin günümüz toplumunun kalkınma çabalarına çözüm getirip getiremeyeceği tartışılmaktadır.
Mahalli idare birliklerinin yerel yönetimler açısından önemli bir konumda bulunması ve mevcut sorunların çözümünde alterntif olarak değerlendirilmesi nedeniyle çalışma bu kurumları derinlemesine analiz etmeyi ve uygulamada karşılaşılan sorunları ortaya koymayı amaçlamaktadır. Çalışma beş ana bölüme ayrılmış bu bölümlerden birincisinde mahalli idare birliklerinin ortaya çıkışı ve tarihsel gelişimi incelenmektedir. Birliklerin kurulma sebepleri ve hizmet alanı açıklanmaktadır. İkinci bölümde ise mahalli idare birlikleri’nin yapısı, görevleri, yetkileri ve sorumlulukları incelenmekte, birliğe katılma, birlikten ayrılma, yurt dışı ilişkiler, diğer kuruluşlarla ilişkiler, birliğin tasfiyesi, birlik üyelerinin sorumluluğu, birlik tüzüğü ve yönetmelik yapılması konuları incelenmektedir. Birliklerin yapısı konusunu birliklerin kuruluşu, amaçları, hukuksal
8 dayanağı, teşkilat yapısı, birliklerin organları, birlik meclisi, birlik meclisinin görevleri, meclis toplantısı, birlik encümeni, encümenin görevleri ve birlik başkanı, birliklerin denetimi konuları oluşturmaktadır. Üçüncü bölümde ise Türkiye’de mahalli idare birliklerinin ekonomik durumu, birliklerin gelir ve giderleri ile mahalli idareler fon yönetmeliği konuları ele alınmaktadır.
Dördüncü bölümde birliklerin çeşitleri ve özellikleri başlığı altında 5355 sayılı konuna göre birlik türleri ele alınmaktadır. Zorunlu birlikler, turizm-altyapı, hizmet birlikleri, sulama birlikleri, ülke düzeyinde kurulan birlikler ve diğer birlikler ele alınmaktadır. Beşinci ve son bölümde ise mahalli idare birliklerinden beklenenler ile mahalli idare birliklerinin sorunları ve bu sorunlara çözüm önerileri yer almaktadır.
9 BİRİNCİ BÖLÜM
MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİ: KAVRAMSAL VE TARİHSEL BOYUT Birinci bölümde mahalli idare birliklerinin kapsamı, ortaya çıkışı ve kuruluş sebepleri irdelenmiştir. Mahalli idare birliklerinin hizmet alanının ne olduğu konusu ele alınmıştır. Bu bölümde dört ana başlık bulunmaktadır.
1.1. MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİ KAVRAMI ve KAPSAMI
Bu başlık altında mahalli idare birliklerinin ne olduğuna, tanımına ve alanına ilişkin bilgiler verilirken aynı zamanda yerel yönetimlerin anlamına ve alanına da yer verilmiştir. Mahalli idare birliklerinin kapsamını belirleyen kanun olan 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu 2005 yılında yürürlüğe girmeden önce birliklerin kapsamını Belediye Kanunu’nda yer alan çeşitli hükümler belirlemekteydi. Fakat 5355 sayılı kanun yürürlüğe girince birliklerin kapsamına ilişkin hükümlere de bu kanuna göre yer verileceğinden öncelikle burada kanunun bu konuyla ilgili bazı maddeleri açıklanarak konu ele alınmaktadır. Bu kanunun birinci maddesinde kanunun amacına ilişkin bilgiler verilmektedir. Birinci madde de kanunun amacının birliklerin hukuki statüsünü, kuruluşunu, organlarını, yönetimini, görev, yetki ve sorumluluklarını ve çalışma esaslarını düzenlemek olduğu belirtilmektedir. Kanunun ikinci maddesinde ise bu kanunun sadece mahalli idare birliklerini kapsadığı belirtilmektedir. Kanunun üçüncü maddesinde ise bazı tanımlamalara yer verilmiştir. Konunun daha iyi anlaşılabilmesi için kamu yönetimi ve yerel yönetim kavramlarının da tanımlarıyla konunun geçmişe yönelik boyutu ele alınmaktadır. “Kamu yönetimi disiplinin nesnesi kısacası devlet yönetimi olarak tanımlanabilir. Devlet kavramı bir siyasi oluşumu, kurumlaşmış ve toplumca meşru sayılan iktidar ilişkilerini ifade etmektedir. Devlet kavramının anlamı içinde toplumun yönetenler ve yönetilenler biçiminde kategorize edilmesi de bulunmaktadır. İşte bir disiplin olarak kamu yönetimi değinilen yönetim olgusu ile ilgili bilgi ve becerileri inceleyen düşünsel süreç olarak tanımlanabilmektedir.”1
1 Gencay Şaylan, “ Kamu Yönetimi Disiplininde Bunalım ve Yeni Açılımlar Üzerine
10 “Yerel yönetimler, yerel halka kamusal mal üretme ve tüketme özgürlüğü sunar. Bu özgürlüğün yanında, yerel yönetimlerden beklenen, yerel hizmetlerde etkinliğin sağlanmasıdır. Ancak, Tekeli’ ye göre bu iki neden, yalnızca yerel yönetimlerin varlık nedeni olarak görülmemelidir. Bunun yanında üçüncü ve önemli bir amaç da demokrasidir. Bu amacın gerçekleşmesi de halkın katılımıyla olasıdır. Bu ölçüt, yerel yönetimler için başarı ölçütü ya da yeterlilik ölçütü olarak görülmelidir.”2
“Mahalli müşterek ihtiyaçlara ilişkin her türlü görev, yetki ve sorumluluklar ile hizmetler mahalli idareler tarafından yerine getirilir.
Mahalli idareler görev, yetki ve sorumluluk alanlarına giren hizmetleri, idarenin bütünlüğüne, kalkınma planının ilke ve hedeflerine, kanunlarla belirlenen esas ve usullere, kendi stratejilerine, amaç ve hedeflerine, performans ölçütlerine uygun olarak yürütür.”3
Yerel yönetim birlikleri ise il özel idaresi, belediye ve köylerin yasalarla kendilerine verilmiş zorunlu veya isteğe bağlı görevleri yerine getirebilmek için bir ya da birden fazla konuda olanaklarını, isteğe bağlı olarak ayrı bir kamu tüzel kişiliği içerisinde süreli veya süresiz örgütlenmelerden oluşur. Bu birliklerde önemli olan birlik kurma iradesinin isteğe bağlı olması ve bu iradeye bağlı olarak oluşan kuruluşun yeni bir kamu tüzel kişiliğine sahip olmasıdır. Yerel yönetim birlikleri yerel gereksinimlerin karşılanması genel amacın gerçekleştirilmesine yönelik olarak Anayasada belirtilen yerel yönetim kuruluşlarına destek kuruluşlarıdır. Bu birlikleri yerel yönetimlere karşı bir seçenek olarak ele almak mümkün de olabilir. Ancak genel kabul gören yaklaşım bu kuruluşların bir destek kuruluşu olarak algılanmasına yöneliktir.
“Yerel yönetim, yerel topluluk üyelerinin ortak ihtiyaçlarını karşılamak, ekonomik, sosyal ve kültürel zenginliğine ve refahına ilişkin yerel hizmetleri görmek üzere kurulan; bu hizmetleri, genel yetki ile, kendi sorumluluğu altında ve yerel topluluğun yararı doğrultusunda yerine getiren; hiçbir ayrım gözetmeden insanı yerel demokrasinin temeli kabul eden; işleyişinde açıklığı, şeffaflığı insan haklarını, çoğulcu ve katılımcı demokrasi ilkelerini yaşama geçiren yetkilerin yerel topluluğa en yakın
2 M. Akif Çukurçayır, “Siyasal Katılma ve Yerel Demokrasi”, Küreselleşme Sürecinde Yurttaş
– Yönetim – Siyaset, Çizgi Kitabevi, 2.Baskı, Konya, 2002, s.91.
3 Ömer Dinçer, Bilal Eryılmaz, “Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma 2, Kamu Yönetimi
11 yönetim birimince kullanıldığı, kamu tüzel kişiliğine sahip, özerk ve demokratik bir yönetimdir.4”
Yerel yönetim birliklerinin kapsamı, yönetsel birimler, alan, ortak yerel gereksinimler olarak ele alınabilir. Yönetsel birimler; birliklerin kuruluşuna esas teşkil eden 1580 sayılı kanuna göre yerel yönetim birliklerini oluşturan yönetsel birimler il özel idaresi, belediye ve köylerdir. Alan; birliklerin kurulduğu alan 1930’ları takip eden yıllarda çok dar ve birbirine yakın yerel yönetim birimlerinin coğrafi alanlarını kapsamakta ise de günümüzde birliklerin fiziksel çevrelerinin hizmet alanı ve coğrafi koşullar göz önünde bulundurarak daha geniş bir mekanı kapsadığı görülmektedir.
“İl özel yönetimi, belediye ve köyü kapsayan, birden fazla yerel yönetimin yürütmekle görevli oldukları hizmetlerin bazılarını birlikte görmek üzere kendi aralarında kurdukları kamu tüzel kişiliğine sahip birimler yerel yönetim birliğini oluşturmaktadır.”5
Ortak yerel gereksinimler; ortak yerel gereksinim kavramı Anayasamızda md 127’de karşımızda çıkmaktadır. Ortak yerel gereksinimin ayrıcı özelliği, yerel halkın oluşturduğu yasal örgütlerle karşılanabilir olmasıdır. Ortak gereksinimlerin tespiti ülkeden ülkeye değişebilmektedir. Bazı ülkelerde hangi hizmetlerin yerel yönetimlerce yerine getirileceği birer birer sayılmakta, bazı ülkelerde ise yerel yönetimlere görevler yasalar ile verilmekle birlikte, yasalarda yer almayan ve yasaklayıcı bir hüküm bulunmayan yerel nitelikte ve halkın yararına görülen görevler de yerel yönetimlerce yürütülmektedir. Ülkemizde uygulanan karma sisteme göre bazı görevler yasalarda belirtilmiş, bazı görevlere de yasa maddelerinde ve mevzuatta genellik ilkesine göre yer verildiği görülmüştür. Bahse konu yerel gereksinimlerin yerel yönetim birlikleri açısından da önemli olduğu görülmektedir.
“Tarihin gösterdiği gerçek, yerel kurumlaşmanın bir örgütsel – yönetimsel sorun olmaktan önce toplusal ve siyasal bir sorun olduğudur. Bu içerik, devrimci durum dönemlerinde, büyük toplumsal altüst oluş zamanlarında ve devrimler ertesinde bütün çıplaklığıyla gözler önüne serilmektedir. Toplumsal dengelerin kurulduğu ve görece
4 Naim Kapucu, “Yeni Yönetim Yaklaşımları ve Yerel Yönetimler”, “Yerel ve Kentsel
Politikalar”, Ed: M. Akif Çukurçayır – Ayşe Tekel, Çizgi Kitabevi, Konya, 2003,s.299
12 yerleşmiş bir istikrarın geçerli olduğu dönemlerde ise içerik geriye çekilmekte ve konu örgütel, teknik bir sorun görüntüsü kazanmaktadır.6”
“Yerel yönetim kuruluşları olanakları yeterli olmadığı için yerine getirdikleri görevleri yapabilmek için aralarında işbirliği yapabilirler ve birlikte hareket edebilirler. Yerel yönetimler arası işbirliği için biri “anlaşma yolu” ile ortak hareket etmek, diğeri “yerel yönetim birliği” kurmak gibi birbirinden farklı iki olanak vardır.
Anayasa’nın 127. maddesinde yerel yönetimlerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla, kendi aralarında Bakanlar Kurulu’nun izniyle birlik kurabileceklerini öngörmektedir. Anayasa yerel yönetim birliklerinin görevlerinin, yetkilerinin, maliye ve kolluk işlerinin ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilişkilerinin yasa ile düzenleneceğini belirtmektedir. Yerel yönetim birliklerinin kuruluşu ve işleyişi belediye kanununca düzenlenmiştir. Kanuna göre yerel yönetim birlikleri aynı tür yerel yönetimler arasında kurulabileceği gibi farklı türdeki yerel yönetimler de bir araya gelip birlik kurabilirler. Bir başka deyişle, yerel yönetim birliği sadece belediyelerden ya da sadece il özel idarelerinden oluşabileceği gibi,, belediyeler, il özel idareleri ve köyler gibi birbirinden farklı yerel yönetimler bir araya gelip birlik kurabilirler. Yerel yönetim birlikleri tüzel kişiliği olan kamu kuruluşlarıdır. Bir başka deyişle, yerel yönetim birlikleri yerel yönetimler gibi özerk kuruluşlardır.7”
1.2. MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİNİN TARİHSEL SÜRECİ
Birliklerin tarihsel süreci ele alınırken konu Cumhuriyet Döneminden Önce ve Cumhuriyet Dönemi olarak ikiye ayrılıp ele alınmaktadır. Tarihsel süreç denince akla Osmanlı Devleti dönemindeki durumdan bahsedilerek günümüze kadar gelen gelişim ve değişimler gelmektedir. Bilindiği gibi Osmanlı Devleti döneminde bugünkü anlamda yerel yönetim kuruluşları bulunmamaktaydı. Bu nedenle de mahalli idare birliklerininde bugünkü anlamda o dönemde var olmadığı bilinmektedir. “Yerel yönetim kuruluşları, ülkenin yönetim sisteminin bütünlüğü içinde yer alırlar. Kuruluş ilkeleri, görev ve yetkileri, gelir sistemi yasama organı tarafından belirlenir. Yerel yönetim kurumunun temelinde, yerel demokrasi değerleri vardır. Bu değerler, yerel toplulukların kendilerini
6 Birgül Ayman Güler, “ Yerel Yönetimler”, İmge Kitabevi, 3.Baskı, Ankara, 2006, s.154 7 Aykut Polatoğlu, “Kamu Yönetimi”, Genel İlkeler ve Türkiye Uygulaması, Metu Press
13 en çok ve yakından ilgilendiren konularda özgürce ve demokratik yol ve yöntemlerde yönetmelerini öngörmektedir. Bu değerler yanında, yerel yönetim kuruluşları, üstlendikleri kurumsal hizmetlerin yürütülüşünde, merkezi yönetime göre etkinlik ve verimliliği daha üst düzeyde gerçekleştirebilen kuruluşlar olarak da değerlendirilmektedir.
Yerel yönetim birlikleri, yerel yönetim birimlerinin çeşitli yasalarla kendilerine verilmiş, tek başlarına üstesinden gelemedikleri görev ve etkinlikleri yerine getirmek amacıyla bir araya gelmeleri sonucu oluşmaktadır.8”
“Bilimsel ve toplumsal alanda yaşanan gelişmeler, merkeziyetçi yönetim düşüncesini bir çok konuda yetersiz bırakmış; kamu yönetim yapılarını, gerek yerel ve gerekse ulusal düzlemde ortaya çıkan yeni ihtiyaçlara yanıt veremez bir duruma getirmiştir. Bütün dünyada geçerli olan merkeziyetçi uygulamalar yerini, sivil toplum kuruluşlarının, yerel yönetimlerin ve özel sektör kuruluşlarının daha fazla önem kazandığı yerinden yönetimci uygulamalara bırakmıştır. Yaşanan bu hızlı dönüşüm, yerel hizmetlere yönelik talebi de büyük ölçüde artırmıştır. Yerel yönetimler kendi hizmet yüklerinde meydana gelen artışları karşılamak için alternatif yollara yönelmişlerdir.9”
“Osmanlı Devleti içinde bugünkü anlamda bir yerel yönetimden bahsetmek mümkün değildir. Devletin idare şekillenmesi ve monarşik yapılanması da buna müsaade etmemektedir.
Devletin en tepesinde Padişah ve onun altında Veziriazam, Şeyhülislam, Kazaskeri ve Kadılar vardır. Bunlar bir bütün olarak askeri, hukuki, ekonomik vb. tüm alanların idaresini ellerinde bulundurmakta ve tek merkezden yürütülen yönetim erkini oluşturmaktadırlar. Eyaletlere, bölgelere ve daha alt birimlere kadar küçülerek, ama aynı kurumu temsil edecek bir biçimde kendini örgütlemiştir. Buna göre en alttaki idari birimlere bağlı yaşan yerel halkın bugünkü tanımıyla altyapı sorunlarını kurum ise
8
Eyüp Zengin, “Yerel Yönetim Birliklerinin Örgütlenmesi: Bir Model Önerisi”, Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, Cilt: 50, No: 1 – 2, Ankara, 1995, s.45
9 Recep Bozlağan, “Yerel Hizmetlerde Özelleştirme Yöntemleri”, “Avrupa Birliği ile
Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel “Yönetimler”, Alfa Yayınları, 1. Baskı, İstanbul, 2002, s. 203
14 şehreminlik olarak adlandırılmıştır. Şehreminlik yerleşim, yol ve köprü yapımı, kuyuların açılması gibi görevlerin yerine getirilmesinden sorumludur.10”
“Yerel hizmet, yerel yönetimlerin, sivil toplum örgütlerinin ve özel sektör kuruluşlarının belirli bir bölgedeki yerel ortak ihtiyaçları karşılamak ve kamu yararını sağlamak için sundukları ve ilgili yerel yönetim biriminin gözetim ve denetimi altında bulunan sürekli ve düzenli faaliyetler olarak tanımlanabilir.
Tanımdan da anlaşılacağı üzere, yerel hizmetler bizzat yerel yönetimler eliyle yürütülebileceği gibi, söz konusu hizmetlerin niteliklerinden ve mevzuattan kaynaklanan bir durumlardan dolayı, iktisadi teşebbüsler, özel sektör kuruluşları veya sivil toplum örgütleri eliyle de yürütülebilir.
Aslolan yerel ortak ihtiyaçların belirli bir standart ve fiyat düzeyine uygun olarak etkin, verimli ve zamanında karşılanmasıdır. Bu hizmetlerin kimler tarafından sunulduğu daha az önemlidir. Kaldı ki, yerel hizmetlerden yararlananlar da, hizmetin kim tarafından yürütüldüğünden çok, hizmetin niteliğiyle ilgilenmektedir. Hizmetle ilgili sorumluluk yerel yönetimde kaldığı ve yerel yönetimler hizmetin yürütülmesi konusunda gerekli denetim ve gözetimleri yaptığı sürece, hizmetlerin özel sektör kuruluşları ya da gönüllü girişimler tarafından yürütülmesinin, kamu yararı açısından önemli bir sorun meydana getirmeyeceği düşünülebilir. Yerel yönetimler, sahip oldukları düzenleme (regülasyon) yetkisi ile hizmete her zaman müdahale etme ve kamu yararını koruyabilme durumundadır.11”
Mahalli idare birliklerinin ortaya çıkışını incelerken iki başlık altında konu ele alınabilir.Tarihi süreç içerisinde “Cumhuriyet Döneminden önce” ve “Cumhuriyet Dönemi”olarak konu irdelenecektir.
1.2.1.Cumhuriyet Döneminden Önce
Tarihsel sürecin anlatımında ilk olarak Cumhuriyet döneminden önceki durum ele alınmaktadır. Osmanlı Devleti dönemi de diyebileceğimiz bu dönemde yerel yönetimler bugünkü şekilde var olmadığından birlikler de şimdiki şekliyle var olmaktan yoksundu. Fakat birliklerin bir amaçsal benzeride denilebilecek bazı kurumlar bu
10 Sarya Baran,” Demokrasi Mücadelesinde Yerel Yönetimler”, Aram Yayıncılık, İstanbul,
2003, s.259
15 dönemde var olmuştur. Fakat “araştırma sırasında, bugünkü birlik oluşumunun somut örneklerine rastlayamadık, kuşkusuz bu sonuç, Cumhuriyet’ten önceki dönemlerde yerel halkın ortak ve yerel gereksimelerinin bulunmadığı anlamına gelmez. İnsanlar ve insanların oluşturdukları topluluklar olduğu sürece, nicelik ve nitelikleri farklı olsa bile, butür gereksinmeler de olacaktı. Nitekim, gerek Selçuklular, gerek Osmanlılar devrinde yerel halkın ortak gereksinmelerini şarşılayan ve zamanın koşulları ölçüsünde ilginç kurumlar görülmektedir. Vakıflar, ahilik ve divanlar bunun tipik örnekleridir.Yerel yönetimlerin bugünkü örgütsel gelişkinlik düzeyine ulaşamamış olsalar bile, bu üç kuruma kısaca göz atmayı, yerel yönetimimizin tarihsel gelişimine ikincil bir kaynak olarak ışık tutacaklarından, yararlı görmekteyiz.12”
Vakıflar, “kökeni İslam dinine ve insanların düşkünlere, yoksullara, hastalara, toplumsal hizmet amaçlı kurumlara ve savunma hizmetlerine yardım etme isteğine dayanmamaktadır. Gelişmesi ve güçlü örgütler halinde yaygınlaşması Selçuklular ve Osmanlılar devrine rastlar. Gerçekten bu iki devletin egemen olduğu zamanlarda kurulan vakıfların pek çoğu,savunma hizmetlerine olduğu kadar,yurdun bayındır hale getirilmesi ve toplumsal bünyenin korunması amaçlarının gerçekleşmesini hedef almış bir ölçüde de yerel gereksimelere cevap vermiştir.
“Ahilik, 13 üncü yüzyıldan 20 nci yüzyıla kadar süregelen ve Anadolu’daki esnaf ve sanatkar birliklerine verilen addır. Çalışma yöntemleri, din ve ahlak kurallarından kaynaklanır. Toplumun orta sınıfına seslenir.
Ahiliğin konumuzu ilgilendiren yanı,yerel düzeyde yapımcı ve üretici ile tüketici arasındaki ilişkileri düzenliyen ve denetliyen sağlıklı, tutarlı ve sürekli bir disiplin getirmiş olmasıdır. Bir bakıma, bugün 1580 sayılı Belediye Kanunu’na öngördüğü beldenin ve belde halkının düzenini,sağlığını ve huzurunu sağlamayı ve korumayı amaçlıyan esenlik görevleri, zamanında ahilik örgütlerince üstlenmiştir. Bir görüş olarak denmektedir ki;
Bu kuruluşun temelleri, başlangıcında okadar sağlam atılmış, kuralları zamanın ve toplumun gereklerine o kadar uydurulmuştur ki, bu kurallar sonradan, şehir ve
12 Mustafa Gönül, “Yerel Yönetim Birlikleri”, Türkiye ve Orta Doğu Amme
16 kasabaların belediye hizmetleri ve bu hizmetlerin kontolleri için örnek alınmış, narh nizamnameleri ya da kanunnameleri şeklinde resmileştirilmiştir…13”
“Osmanlı Devleti’nin monarşik yapısına rağmen imparatorluk toprakları üzerinde yerelin temsili sorunları gündemdeydi ve değişik biçimlerde çözümler uygulanmaktaydı. Osmanlı (bunu Türk ve Türkmen diye anlamak gerekir) toplumunun yerleşim yerleri dışında önemli nüfus yoğunluğuna sahip şehirler yoktu. Bursa ve Edirne o zamanki şehirlerarasında sayılabilirler. Yerleşik yaşam kültürünün gelişkin olmaması ve fetihçi bir topluluk olmaları nedeniyle yerleşim ve buna dayalı yaşam sorunları da fazla değildir. İstanbul’un fethinden sonra şehir yönetimi ve yaşamı Osmanlı Devleti’nin gündemine girmiştir buda ilk elden devraldıkları kurumsal yapıyı sürdürme şeklinde geliştirmişlerdir.
Fethedilen topraklarda ise Osmanlı Devleti’nin yaklaşımı adem-i merkeziyetçi olmuş, kendinden menkul bir yerleşim ve yönetim tarzını dayatmamıştır.
II. Mahmut döneminde, yeniçeriliğin kaldırılmasını izleyen yıllarda yerel yönetimler modeli örnek olarak alınıp uygulanmak istenmiştir. 1876’da çıkarılan belediye kanunlarına göre de faaliyetleri düzenlemeye çalışmıştır. Faaliyetlerde öne çıkan yönler ise, şehrin düzeni, güzelliği, temizliği vb. olmuştur. Ülkenin içinde bulunduğu durumun sayısal çözülmeye doğru gidişi; nasıl genel idari yapılanmada öngörülen ve ilan edilen müşruiyetin uygulanmasında sorunlar yaratmışsa, yerel yönetimlerin işlevsel kılınmasında da etkili olmuştur. Bu konudaki girişimler, çıkartılan yasanın belge haline gelmesinden öte bir anlam ifade etmemiştir. Bu durum Cumhuriyet’in kuruluşuna kadar da önemli oranda varlığını korumuştur.14”
“Bugünkü yerel yönetim birimlerinin ortaya çıkış tarihlerinden önce, yerel ve ortak çıkış tarihlerinden önce yerel ve ortak gereksinmelerin zorlamasıyla ortaya çıkan divanlar, çok sınırlı ölçüler içinde kalsalar bile, günümüz birliklerine benzeyen yerel yönetim kuruluşlarıdır. Yeterli belirleyici kaynak ve kanıtların henüz elde bulunmaması ve bugün için alaca karanlıktaki görünümleri, onların, yerel yönetim tarihimizde üstlendikleri işlevleri yadısamaya ya da küçümsemeye haklı bir neden olarak gösterilmelidir. Kaldı ki, divan sözcüğünün kökeninde tekil değil, çoğul bir anlam
13
a.g.k, s.35
14
17 vardır ve meclis, topluluk, kurul -bu arada büyük bir olasılıkla birlik- karşılığında kullanılmaktadır.15”
1.2.2. Cumhuriyet Dönemi
Cumhuriyet dönemine gelindiğinde köklü değişiklikler ve yenilikler yaşanmaya başlandığından tarihsel süreç anlatılırken Cumhuriyet döneminden bahsetmemek mümkün değildir. Bu dönemden önce mahalli idare birlikleri bugünkü anlamıyla var olmadığından Cumhuriyet dönemini incelemek ve bugünkü anlamda birliklerin var oluşunun başlangıcını bu dönemde ortaya çıkarmak gerekmektedir. “Cumhuriyet’in ilanı yeni bir bakış açısının yönetim erkini ele geçirmesi anlamına gelmekle beraber ilk dönemlerde Osmanlı Devleti’nden devralınan alt yapıyla kendini devam ettirmeye çalışması kaçınılmaz olmuştur. Temel aldığı yerel yönetim modeli uluslaşmada olduğu gibi Fransız modeliydi. Devletin üniter yapılanması buna uygun düşüyordu. Bu çerçevede yerel yönetimler merkezi -yönetsel- yapının alt kurumları olarak ele alınıyordu.16”
“Planlı dönemde Anayasal bir buyruk olarak uygulanmya başlanan planlı kakınma girişimleri, merkezi yönetimi olduğu kadar yerel yönetimi de kapsamıştır. Ülkenin tüm kaynaklarının, olanakları ölçüsünde kalkınma çabalarının buyruğuna verilmesi, temel ilkelerden biri olmuştur. Böylece yerel yönetim de, kendi kaynakları ve araçlarıyla planlı kalkınmadaki yerini almaya yönelmiştir. Özellikle köy kalkınmasına eşanlamada kullanılan toplum kalkınması yöntemiyle yerel halkın katkısının sağlanmasına çalışılmıştır. Bunun için de etkin bir araç olarak birliklerden de yararlanma yoluna gidilmişdir.
“Planlı dönemden önce 34 olan hizmet birlikleri sayısı 487 ‘ye ulaşmıştır. “Mustafa Arıkan’ın 1972’de yayınlanan ve İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü kaynaklarına dayalı bir incelemesine göre ise, 12 si özel idare, 21 i belediye ve 478 i de köy birliği olmak üzere, çeşitli amaçlı, toplam birlik sayısı 511 i bulmuştur . Köyişleri Bakanlığı, 1963’ten 1967 yılına kadar sürdürdüğü ve sonuçlarını 67 ile göre kitap halinde ayrı ayrı yayınladığı Köy Envanter Etütleri çalışmalarında hizmet
15
Gönül, a.g.k, s.39
16
18 birliklerine de yer vermiştir. 67 il üzerinden 45 sayılı çizelgeyi eyerlendirdiğimizde, Ağrı, Bitlis, Elazığ, Malatıya, Mardin, Muş, Siirt ve Urfa illerinde birlik bulunmadığını, geriye kalan 58 ilde ise, konuları ilgili çizelgede gösterilmiş 3222 birliğin kurulmuş olduğunu görüyoruz.17”
Çizelge: 1
“Köy Envanter Etütlerine Göre Köy Yasasına Dayalı Olarak Kurulan Hizmet Birlikleri
18” İl Sayısı 58 Su B. 356 Yıl B. 840 Telefon B. 1413 Fidanlık B. 73 Elektrik B. 255 Damızlık B. 111 Köy Kalkındırma B. 95 Köy Güzelleştirme B. 23 Pancar Birliği 11 Köy Mallarını Koruma B. 4 Yardımlaşma B. 1 Çiftçiler Birliği 4 Cami Yaptırma Derneği 19 Hayırseverler Derneği 9
Turizm Derneği 1
İstihsalve Yatırım Derneği 1
TOPLAM 3216
17 Gönül, a.g.k. s.40 18 Gönül, a.g.k. s.42
19 Gerek planlı dönemden önce ve gerekse planlı dönemde birliklerin kuruluşunda, amaçlarına uygun hizmet üretmelerinde büyük ölçüde Vali ve Kaymakamların önemli bir faktör olduğu gözle görülür bir gerçektir.
“Yerel yönetim birimlerinin kendilerine verilen görevlerini yerine getirirken dayanışma istekleri ve buna yönelik düzenlemeler Cumhuriyet dönemi içinde gerçekleştirilmiştir. Birliklerin yasal çerçeveler içinde tanımlanması 442, 1580 ve 5442 sayılı Kanunlar yanında birlikleri dolaylı olarak ilgilendiren bazı ek yasa maddeleri ile olmuştur.
Planlı dönemden önce (1923-1963 yıları arası) 442 sayılı Köy Kanunu’nun 47 ve 48. Maddeleri, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunun 56. maddesi ve özelikle bu gün birliklerin dayanağı olan 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun 133-148. maddeleri ile birliklerin yasal zemini oluşmuştur. Yerel yönetimler, 1930 yılından bu yana birlikler kurarak çalışma yetkisine sahiptirler. Bu tarihte yapılan düzenlemeler, günümüzde geçerliği olmayan “umumi müfettişlik” ile bağlantılı bir değişiklik dışında, bugüne kadar hiç değişmeden gelmiştir.” Planlı dönem öncesi olarak adlandırabileceğimiz 1923-1963 yılları arasında, genellikle köyler arasında kurulan ve köylere yönelik yol, içme suyu vb. alanlarda faaliyet gösteren hizmet birliği sayısı 34 tür.19”
Bu birlikler dışında az sayıda sulama ve elektrik birliği kurulduğu, kurulan tüm birliklerin yerel gereksinimlerin karşılanmasında çok faydalı fonksiyonları üstelenmediği görülmüştür. Kırsal kesimdeki halkın bilincine yeterince malolmayan birliklerin kısa ömürlü oldukları söylenebilir.
“1960 sonrasında yerel yönetim birlikleri ilk kez anayasal düzeyde kabul görmüş ve 1982 Anayasası’nın 127. md. düzenlenmiştir. Planlı dönemde ülke düzeyinde planlı kalkınma çabalarının genel kabul gördüğü, yerel yönetimlerin de kendi kaynakları ve araçları ile planlı kalkınma çabaları içinde olduğu anlaşılmıştır. Köy kalkınması yöntemiyle yerel halkın katkısının sağlanmasına çalışılmış, bunun yolunun da birlikler olduğu kabul edilmiştir. Bu dönemde belirtilen nedenlerle birlik sayısında patlama yaşanmıştır. 1930-1981 arasında geçen yarım yüzyıllık sürede toplam 240 birlik kurulmuştur. Buna karşın 1982-1995 arasında kalan on beş yılda kurulan birlik sayısı
19
Cevat Geray, “Planlı Dönemde Köye Yönelik Çalışmalar (Sorunlar, Yaklaşımlar, Örgütlenmeler)”, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayınları, Ankara, 1974, s. 408
20 666 olmuştur. 1995 yılı itibariyle, ülkedeki birliklerin dörtte üçü son yirmi yıl içinde doğmuştur. Yerel yönetim birliği kurumlaşması, son yıllarda hız ve önem kazanmış bulunmaktadır.
1961 Anayasası’nın 116. maddesinde “mahalli idarelerin kendi aralarında birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir.” hükmü yer almıştır. Sözü edilen yasa çıkarılmamış, ancak 1964 yılında Köyişleri Bakanlığı’nın faaliyete geçmesi ile köy yolları, köy içme ve sulama suları gibi konularda yerel halkın katkısının sağlanması gereksinmesi duyularak, mülki idare amirlerinin önderliğinde köylere hizmet götürme birlikleri kurulmaya başlanmıştır.20”
“Yetmişli yıllar, ülkemizde yerel yönetimlerin, özellikle belediylerin güncel hale geldiği, önemsendiği yıllardır. Gelişmeler 1978 yılında Yerel Yönetim Bakanlığı’nın kurulması sonucunu doğurmuştur. Kuruluşu ile kapanışı arasındaki kısa süre içinde yerel yönetim bakanlığı, çok amaçlı ve kapsamlı belediye birlikleri kurulmasını desteklemiş; bu dönemde sayıca dikkat çekmese de katılımcılarının çokluğu ve üstlendikleri görevlerin çeşitliliği ile dikkate değer olan belediye birlikleri kurulmuştur. 1970’li yılların sonlarında, bölgesel ve çok amaçlı belediye birliklerinin kurulmasını, üst birlikler kurulması ve “Türkiye Belediyeler Birliği” kuruluşu çalışmaları izlemiştir. Ancak çabalar 1980 darbesi ile son bulmuştur.
1982 Anayasası’nda, 1961 Anayasası’nda yer alan hükme benzer bir hüküm yer almış, ancak 1961 Anayasası’nda birliklerin Balkanlar Kurulu izni öngörülmüştür.
1982-1988 yılları arasında az sayıda birlik kurulurken, 1989 yılından sonra birlik kuruluşunda artış görülmüştür, 1992 yılında 122, 1994 yılında 110 birlik kurulması dikkate değerdir. 1984 yılında Mahalli İdareler Fon Yönetmeliği’nde yapılan değişiklikle, yerel yönetim birliklerinin de bu fondan yararlanmalarına olanak tanınmıştır. 21”
Cumhuriyet döneminde Türkiye’de beş yıllık kalkınma planları yapılmaya başlanmıştır. Bu beş yıllık planlamalar daha çok kağıt üzerinde kalsalarda teorik olarak doğru planlamalardır. Fakat bu planlar, uygulamada teorideki kadar başarılı olmamışlardır. İlk üç planda birliklere ilişkin herhangibir düzenlemeye rastlanmamıştır.
20 Atilla Toros, “Yerel Yönetim Birlikleri”, Kahramanmaraş Sütçü İmam Üniversitesi, Sosyal
Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Kahramanmaraş, 2004. s. 46
21 Dördüncü planda Belediyelerin tek tek çözemedikleri hizmet sorunlarını birleşerek çözebilmeleri için birlik kurmanın özendirilmesi öngörülmüştür.
“[Klasik] Çoğulculuk yaklaşımının özünde özellikle toplumdaki farklı kesimlerin çıkar grupları etrafında örgütlenerek kendi talepleri çeşitli araçlarla siyasa oluşturuculara iletmek ve onları etkileyerek bu taleplerin gerçekleşmesini sağlamak düşüncesi yatmaktadır. Dolayısıyla, en son aşamada siyasa oluşturma sürecinde tam yetki ve belirleyici olan unsur geleneksel toplumsal işbirliği içerisinde egemen siyasal otorite ve onun denetimindeki bürokratik yapılanmadır. Çıkar grupları kendi taleplerini (belki de kendileriyle çelişen taleplere sahip) diğer çıkar grupları ile (serbest piyasa anlayışı içinde) rekabet ortamına dayalı bir “baskı”’ya dönüştürerek siyasal otoriteyi yönlendirmeye çalışmaktadırlar. Bu da doğal olarak taraflar arasında siyasa oluşturma süreci bakımından ‘hiyerarşik” bir yapılanmayı ortaya çıkarmaktadır.22”
Beşinci kalkınma planında birlik kurulmasının teşvik edileceğine ilişkin hükümler vardır. Altıncı planda yine aynı şekilde birlik kurulmasının teşvik edileceği tekrarlanmıştır. Yedinci planda il ve ilçe yerel yönetim birliklerinin kurulması konusu ele alınmıştır. Sekizinci planda önceki planlara nazaran birliklere ilişkin en geniş düzenlemeye yer verilerek birliklerin idari ve mali yapılarının güçlendirilmesi konusu gündeme getirilmiştir. Görüldüğü gibi son planlara doğru gelindikçe birlikler konusunun daha fazla ele alındığı görülmektedir. Ancak planların içeriği güzel olsa da ayakları yere basmayan düzenlemelere yer verildiği günümüzdeki duruma bakılınca anlaşılmaktadır.
Bu arada, Türkiye’deki mahalli idarelerin geçmişi ile ilgili olarak üzerinde durulması gereken bir husus daha vardır. Şöyle ki: Osmanlı İmparatorluğu dönemindeki durum Cumhuriyet’ten sonra acaba ne ölçüde değişmiştir?1923’ten sonra hemen batıdaki anlamıyla etkin ve özerk mahalli idareler kurulabilmiş midir? Gerçi 1924 tarihli ve 442 sayılı Köy Kanunu ile 1930 tarihli ve 1580 sayılı Belediye Kanunları bu alanda atılmış çok önemli adımlardır. Çünkü, tüzel kişiliğe sahip köy ve belediye idareleri bu kanunlarla kurulmuştur. Ancak, mahalli idareler yine de uzun süre toplum yönünden önem taşıyan ve dikkati çeken kuruluşlar haline gelememişlerdir. Hele İl Özel
22 Hasan Engin Şener, “Kamu Yönetiminde Katılım ve Çoğulculuk”, Amme İdaresi Dergisi,
22 İdarelerinin çoğu kez varlığı dahi farkedilmemiş, mahiyeti hakkında sadece sınırlı sayıdaki ilgililer bilgi sahibi oluşlardır.23”
“Mahalli idarelere karşı oluşan bu kayıtsızlık ve önemsemezlik 1960’a gelindiğinde de devam ediyordu. Nitekim; çağdaş, özgürlükçü ve ilerici olduğu sık sık vurgulanan 1961 Anayasası’nın mahalli idarelere ilişkin 116.maddesinin gerekçesinde yer alan ifade bu görüşümüzü doğrular niteliktedir. Gerekçedeki açıklama aynen şöyledir.” 1876 Anayasasından beri yerleşmiş olan ve sosyolojik bir varlık kazanmış bulunan mahalli ünitelerimizde herhangi bir değişiklik yapmaya sebep görülmemiştir.
24”
“Bu değişikliğin çeşitli sebepleri vardır. İlki köyden kente göçenlerin sebep olduğu ölçüsüz ve dev boyutlardaki kentleşmedir. Bu gibi yerlerdeki belediye hizmetleri geleneksel düzen ve mevcut mali kaynaklarla yerine getirilmeyince toplumda huzursuzluk başlamış belediyeleri birden önem kazanır hale getirmiştir. Çöplerin toplanması ve evlere su verilmemesi bu konunun en çarpıcı örnekleridir.25”
“Ülkemizde yerel yönetimlerin yüz yıllık bir geçmişi olmasına karşın, yerel yönetim birlikleri Cumhuriyet’ten sonra kurulmaya başlamıştır. İlk örneklerinin köy telefon birlikleri olarak ortaya çıktığı sanılan yerel yönetim birlikleri, zamanla yerel konularda çeşitlenmiş ve sayıları artmıştır. Ürettikleri yerel hizmetler bakımından il, belediye ve köy yönetimleri için, yer yer ve zaman zaman ilgi toplayan destek bir örgüt olarak görülmüşlerdir. Ne var ki, bunların kuruluşu ve bir süre başarı çizgisinde varlıklarını sürdürebilmeleri, çoğu kez yerel halkın öz girişimlerinden çok, vali ve özelikle kaymakamların kişisel yetenekleri, istekleri, çabaları ve o yerdeki hizmet süreleriyle sınırlı kalmıştır. Oysa, birlik oluşturulmasından beklenen yararlar arasında, yerel yönetimlerin tek başlarına verimli ve etkin biçimde sağlayamadıkları hizmetleri ve tesisleri daha düşük bir maliyetle sağlayabilmek, bunları nitelik ve nicelik bakımından artırmak gibi erekler bulunduğu kadar, yerel halkın demokratik alışkanlıklarının geliştirilmesi, yönetime katılma istek ve eğilimlerinin güçlendirilmesi, kendi sorunlarına ussal ve etkin çözümler bulabilecekleri bir düzeye ulaştırılması gibi amaçlar da vardır. İkinci amacın, birincisi kadar ya da ikisinin birlikte denge halinde geliştiği, kuşkusuz rahatlıkla söylenemez. Bir başka söyleyişle, demokratik gelişme gereği, hizmet üretme
23 Halil Nadaroğlu, “Mahalli İdareler”, Beta Yayınları, 6. Baskı, İstanbul, 1998, s. 167 24 a.g.k., s. 167
23 amaçlarının oldukça gerisinde kalmıştır. Bu durumun ise, birliklerin kendilerinden beklenen işlevleri yeterince yerine getirmemelerinde önemli bir neden ve talihsizlik olduğu söylenebilir.26”
“Tarihi gelişimi içerisinde incelendiğinde, mahalli boyutu aşan ve ortak sorunların özelikle vakıf, ahilik sistemi ve divan uygulaması ile çözüme kavuşturulmasının amaçlandığı bilinmektedir. Cumhuriyet döneminde de yerel yönetimlerin kendilerine verilen görevleri, ortak tesisler ve yönetimlerle yürütmek üzere birlikler kurdukları görülmektedir. Yerinden yönetim birimlerine (iller arası birlikler, belediyeler arası birlikler, köyler arası birlikler) ya da konularına göre (ekonomik işletme amaçlı birlikler, sosyal amaçlı birlikler) çeşitli gaye ve konulara matuf kurulmuş hizmet birlikleri bulunmaktadır.27”
“Birlikler hangi amaç ve konuya matuf kurulursa kurulsun hemen hepsinin ortak bir tarifi bulunmaktadır. Bu hizmet birlikleri, kamu yönetimi alanında yerel nitelikteki hizmetleri yapmayı üstlenmiş il özel idareleri, belediyeler ile köylerin, kanunlarla kendilerine verilmiş görevlerine dayalı olarak bazı ortak ve yerel ihtiyaçları karşılamak üzere oluşturdukları kamu tüzel kişileridir. İşte bu anlamda, yerinden yönetim birimine göre iler arasında kurulmuş birlikler içerisinde hizmet alanı en geniş ve etkin olan Vilayetler Hizmet Birliği’dir. Vilayet hizmet birliği, 1580 sayılı kanunun 133 ve 148 nci maddeleri uyarınca 24 ocak 1985 tarihinde, il özel idarelerinin birleşmesi ile kurulmuştur. İl özel idarelerinin imkan ve faaliyetlerinin birleştirmek suretiyle bu idarelere mevzuatla verilmiş olan görevleri yapmak ve yapılmasına yardımcı olmak amacı ile kurulan birliğin merkezi Ankara’da dır.28”
“Ancak bir yerel yönetim birimi, işlevlerini istenilen düzeyde yapmayacak kadar küçük maddi imkanlardan yoksun ve dolayısıyla merkezi yönetime bağımlı durumda ise, onun hukuksal yetkilerini artırmak bir yarar sağlamayacaktır. Bu bağlamda günümüzde çoğu yerel yönetimlerin, optimal büyüklük sınırının altında kaldığı ve yerel bilimleri büyütmenin kaçınılmaz hale geldiği ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle yerel yönetimlerde işlevsel etkinliğe önem verenler yönetim birimlerinin bir araya gelmelerini gerekli görmektedirler. Yerel yönetim birimlerinin bir araya gelmeleri ise, ya
26
Gönül, a.g.k., s. 186
27
Alaaddin Yüksel, “Yerel Yönetimler Birlikleri ve Vilayetler Hizmet Birliği”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 5, Sayı 1, Ankara, 1996, s. 40
24 birleşmeler şeklinde yada iş birliği yapma şeklinde ortaya çıkmaktadır. Birleşme işbirliğinin ardından gelen bir adım olmaktadır. Birleşmeye duyulan gereksinme, daha çok, yerel yönetimlerin sorunlarının işbirliği yönetmenleri ile çözülmesine imkan kalmaması durumunda doğmaktadır. Ancak yerel birimlerin, birleşerek sayısının azalması ve büyümesi sonucu doğacak güçlü yerel birimlere karşı duyulan muhalefet ve dolayısıyla yerel politikacıların buna şiddetle karşı çıkması birleşme yerine yerel birimler arasında işbirliği yapılmasının tercih edilmesine neden olmaktadır. İşbirliği ise yerel yönetimlerin “Birlik” kurmaları biçiminde ortaya çıkmaktadır.”29
“Yerel nitelikteki ortaklaşa gereksinimlerin karşılanmasında bazen il özel idarelerinin, belediyelerin ve köylerin işbirliği yapmaları, hizmetin daha etkin ve verimli yürütülmesine olanak tanır. Yerel yönetimlerin gerek duymaları durumunda nasıl işbirliği yapacağı yasalarımızla düzenlenmiştir. Köyler, belediyeler ve özel idareler yasaların gösterdiği esas ve usullerin dışına çıkarak işbirliği yapamaz. İşbirliği, bu kuruluşların, anlaşarak, yeni bir tüzel kişilik oluşturmadan, kamu hizmetlerini yürütmesi şeklinde olabilir. Bu şekilde işbirliğine ilişkin hükümler köy kanununda, il özel idaresi kanununda yer almıştır.”30
“Merkezi denetiminin azaltılması, desantralizasyon, kaynak artışının sağlanması, yerel temsil ve katılımının özendirilmesi gibi önlemler, yerel yönetimlerin süreç içerisinde “demokratik ve etkin yönetim birimleri” olarak işlev görmelerini sağlayacak önemli mekanizmalar oluşturmakta ve yerel yönetimlerle ilgili yeni bir model geliştirilmesini zorunlu kılmaktadır.”31
“İşbirliği, ülkeler arasında ekonomik bütünleşme ve entegrasyon gibi oluşumları; mahalli idareler arasında ise, anlaşma ve birlik kurma gibi ortak çalışma ve karşılıklı bilgi alışverişinde bulunmayı gündeme getirmiştir. Dünyanın pek çok ülkesinde olduğu gibi ülkemizde de yönetimler arasında işbirliği giderek önem kazanmaktadır. Bu yolla, hem ortak ihtiyaçların çözümünde güç birliği yapılmakta, hem de hizmetin gerektirdiği optimallikte hizmet birimleri oluşturulmaktadır. Özellikle coğrafi bakımdan birbirine çok yakın olan mahalli idare birimleri itfaiye, su, kanalizasyon, arıtma, katı atık toplama
29
Rafet Çevikbaş, “Türkiye’de Yerel Yönetim Birlikleri ve Sulama Birliği Örneği”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi Cilt 10, Sayı 3, Ankara, 2001, s. 86
30 DPT, “Yerel Yönetimler Özel İhtisas Komisyonu Raporu”, Ankara, 2001, s. 94 31 Eyüp Zengin, “Yerel yönetim Birlikleri”, Mimoza Yayınları, Konya, 1999, s. 63
25 ve imhası, asfalt şantiyesi gibi hizmetleri aralarında kuracakları birlikler vasıtasıyla yürütmektedirler.
Mahalli idarelerin ihtiyaç duymaları durumunda nasıl işbirliği yapacağı yasalarımızda düzenlenmiştir. Köyler, belediyeler ve il özel idareleri yasaların gösterdiği esas ve usullerin dışına çıkarak işbirliği yapamaz. İşbirliği, bu kuruluşların anlaşarak yeni bir tüzel kişilik oluşturmadan kamu hizmetlerini yürütmesi şeklinde olabilir. Bu şekilde işbirliğine ilişkin hükümler köy kanununda ve il özel idaresi kanununda yer almıştır.”32
1.3. MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİNİN KURULMA SEBEPLERİ
Yerel yönetim birlikleri gereksinimleri sonucu oluşmuştur. Yerel yönetim birliklerinin oluşmasında çoğu kez merkezden yönetim ya da onun taşra kuruluşundaki yetkililer etkili olmuştur. Mahalli idare birliklerinin kurulmasına sebep olan birden çok faktör vardır.
Bu faktörler ekonomik nedenler, yerel hizmet anlayışında değişim, mevzuat etkeni, kırsal kesim kamu örgütlenmesinin eksiklikleri, il özel idarelerinin yetersizliği, köy yönetimlerinin ytersizliği, çağın getirdiği yenilik ve değişimler vs. şeklinde sıralanabilirler. Ayrıca küreselleşme ve yeni dünya düzeni de birliklerin kurulmasının nedenlerindendir.
“Hemen tüm ülkelerde çok uzun geçmişe sahip yerel yönetim birlikleri, bazen farklı örgütlenmelerinin oluşması ve hizmet alanının çokça değişiklik göstermesi, ikincil düzeyde bu yönetimlerin bir araya gelerek ortak çalışmalar yapmaları gerekliliğini, hatta zorunluluğunu ortaya koymuştur. Metropol idarelerin kurulması için, mahalli ihtiyaçlar ilgileri acele önlem almağa zorlamıştır. Mevcut yasalara göre kendi kendilerine çareler bulma yoluna gitmişlerdir. Örneğin, 1969 yılında İzmir çevresinde bulunan belediyeler ve köyler bazı hizmetleri ortak olarak yürütme zorunluluğunu duydukları için İzmir Belediyesi ile fiili bir birlik kurma yoluna gitmişlerdir. 1981
32 Ahmet Ulusoy, Tekin Akdemir, “Mahalli İdareler”, Seçkin Yayınları, 1. Baskı, Ankara, 2001,
26 yılında Milli Güvenlik Konseyi’nin kabul ettiği 2561 sayılı Kanun sorunlara daha köklü bir çözüm getirme olanaklarını sağlama amacını gütmüştür.”33
“İletişim (haberleşme), ulaştırma alanlarındaki çok hızlı gelişmeler, bölgeler arası farkları ve yoksunlukları (mahrumiyetleri) giderek ortadan kaldırmakta, insanların her yerde aynı standartta hizmet istemlerine yol açmaktadır. Öte yandan özdeksel (maddi) refahın artmasıyla insanlar, hiç değilse büyük bir kesimi itibariyle, temel gereksinimlerin yanında, sosyal güvenlik, kültür ve eğlence gibi daha yüksek düzeydeki gereksinimlere yönelmişlerdir. Hızlı kentleşmenin neden olduğu bu değişmeler sonunda, bir yandan aile, öte yandan geleneksel ilişkiler ve kurumlar etki altında kalmıştır. Daha açık bir anlatımla, aile küçülmekte ve mahiyeti değişmekte, komşuluk bağları gevşemekte, çeşitli meslek kuruluşları ortadan kalkmakta, bunun sonucu olarak da, çocuk bakımı ve eğitimi, konut ve genel sağlık, trafik, sosyal güvenlik, toplu eğlence ve diğer sorunlar ortaya çıkmaktadır. Devlet yönetimi ve genel olarak siyaset alanındaki değişmeler, özellikle devletin amaçlarında, görevlerinde ve dolayısıyla çalıştırdığı personel sayısındaki artışlarda olmuştur. Maddi ve manevi refahın daha geniş vatandaş topluluklarına yaygınlaştırılması, devletin yöneldiği başlıca amaç haline gelmiştir. Bunu, devletin başlıca amacının ve sorumluluğunun hızlı ve dengeli bir kalkınma sağlamak olduğu biçiminde de ifade edebiliriz.
İşte bu nedenle devlet, merkezi yönetim yanında, yerel yönetimlere ve bunların çalışmalarına yardımcı olmak, onlara yol göstermek ve dolayısıyla onları gözetim ve denetim altında tutmakla yükümlüdür.”34
“Devlet hizmet sunmayı sürdürdüğü sürece, yalnızca hangi hizmetleri sunduğu değil, bunun yanında sunduğu hizmetlerin verimliliği ve özel kesimin sunduğu hizmetler ile karşılığında bu hizmetlerin kalitesi de önem kazanmaktadır.”35
“En geniş kapsamlı yönetim, ortak amaçları gerçekleştirmek için işbirliği yapan insan kümelerinin eylemleri olarak tanımlanabilir.”36
“Türkiye’de yerel hizmetlere ilişkin örgütsel, yapının çağın gereklerine uygun bir niteliğe kavuşturulabilmesi için, her şeyden önce merkeziyetçi değil, demokratik
33 Nuri Tortop, “Mahalli İdareler”, Yargı yayınları, 6. Baskı, 1999, s. 172 34 Gönül, a.g.k., s. 120
35 Herman Hill, “Yönetimi Yeniden Düşünmek”, Çev. Ayşegül Mengi, Ankara Üniversitesi
SBF Dergisi, Cilt: 52, No1-4, Ankara, 1998, s.492
36 Nahit Saçlıoğlu, “Çağdaş İdare(Yönetim) ve İdare Reform”, Ankara Üniversitesi SBF
27 yerel yönetim anlayışına ağırlık verilerek, yeniden düzenlemesi gerekmektedir. Yerel toplulukların yerel hizmetlere ilişkin temel kararların alınmasına, kaynakların bulunmasına, bu kaynakların hizmetlere ayrılmasına hem örgütsel hem de işlevsel açılardan katılarak yetki sahibi olmalarına ve sistemi sürekli denetin altına tutmalarına olanak verecek bir yapının oluşturulması gerekmektedir. Bugün Türk kamu yönetiminin ayrılmaz bir parçası olan yerel yönetimler, vatandaşlara en yakın olan yönetim basamağıdır. Yöre halkının doğrudan katıldığı yönetim kademesini oluşturan yerel yönetimlerin yöre düzeyinde, ulusal plan ver programıyla saptanan hedef, ilke ve politikalar doğrultusunda ve onlarla çatışmayan plan ve program yapmaları teşvik edilmeli ve bu konuda gerekli önlemler alınmalıdır. Toplumsal bağlılık ve sorumluluğu en iyi biçimde gerçekleştirecek kuruluşlar olan yerel yönetimlerin güçlenmesi, kamusal politikaların daha etkili uygulanmasına olarak sağlayacaktır. Yerel yönetimlerin yapı, görev, yetki ve kaynak açılarından güçlenmesine yönelik kamusal politikaların daha etkili uygulanmasına olanak sağlayacaktır. Yerel yönetimlerin yapı, görev, yetki ve kaynak açılarından güçlendirilmesine yönelik kurumsal politikaların güçlendirilerek sürdürülmesi gerekli görülmektedir. “37
“Yerel yönetim birimleri kendi aralarında, merkez yönetimin onayına gerek kalmadan birlik kurabilmelidirler.”38
“Birlikleri doğuran gereksinme etmenlerinin en önemlisi olarak parasal etmeni göstermenin daha isabetli olacağı kanısındayız. Gerçekten il, belediye ve köylerin bazı ortak ve yerel gereksinmeleri karşılayamamaları akçalı kaynak yetersizliğine dayanmaktadır. Bunun için de bu yönetimler, yetersiz de olsa var olan akçalı olanaklarından ayırabildikleri bir payla birlikleri oluşturabilmekte ve böylece kendilerinkine oranla daha güçlü bir kaynağa kavuşabilmektedirler. Ayrıca, birliğin hizmet ve işletmelerinden sağlanan gelirlerin, gereksinmelerin karşılanmasında sürekliliği ve tutarlılığı da gerçekleştireceği düşünülebilir.
Birlikleri oluşturan bazı konular, özel bir bilgi ve uzmanlık dalında yetiştirilmiş personel çalıştırılmasını gerektirebilir. Yürürlükteki barem yasalarının bu uzman ve teknik personele, çekici bir aylık ya da ücret ödenmesini olanaksızlaştırması düşünülebilir. Yerel yönetimler gibi, il ve belediyelerin kurdukları birlikler de 657 sayılı
37 Mustafa Tamer, “İl Özel İdaresi”, Tamer Matbaacılık, 3.Baskı, Ankara, 2003, s.201 38
28 yasaya tabi olduklarından, iş büsbütün zorlaşabilir. Ancak, köyler arasında kurulan birlikler sözü edilen yasanın dışında kaldıkları için, istedikleri aylık ve ücretleri ödeyerek personel gereksinmelerini karşılayabilirler. Bu olanak ta, birliklerin doğuşunda bir etmen olabilir.”39
“ Yerel yönetimlerin yerleşme nedenlerinin tartışılması, özellikle siyasal açıdan önemlidir. Ancak, yerel yönetimler, yalnızca siyasal nedenlerle var olmamışlardır, yönetsel ve toplumsal bir çok neden yerel yönetimlerin ortaya çıkışında etkili olmuştur. Kamu hizmetlerinin yalnızca merkezi yönetimin tekelinde olmamasının nedenleri tarihsel, geleneksel ve demokratik gelişmelerle yakından ilgilidir. Yerel yönetimlerin bir yönetim biçimi olarak gelenekselleştirmesi, ekonomik ve siyasal nedenlerden kaynaklanmıştır.”40
“Türkiye’de yönetimde yapılandırmayı gerektiren nedenler ve bu bağlamda yapılan çalışmaları Tanzimat’a kadar götürebiliriz. Türk yönetim tarihi içerisindeki ilk batılı yönetim kurumları Tanzimat’la birlikte görülmüştür. Ancak, Cumhuriyet’le birlikte anayasal ve yasal temelleri olan bürokratik yapıları oluşturmaya başlamış, 1950’lerle birlikte bugün de yoğun olarak devam eden yeniden yapılanma çalışmalarına ağırlık verilmiştir. Bu yeniden yapılanma çalışmaları bir yandan toplumsal, ekonomik ve politik yağımızda ortaya çıkan değişmeler ve iç dinamiklerin sonucu iken diğer yandan da küresel ölçekli gelişmelerin gerektirdiği bir zorunluluk olmuştur. Bunun yanında Türkiye’de yönetimde düzenleme çabalarının önemli bir özelliği de konunun merkezi ve yerel yönetim kurumları eksenine oluşturulmuş olmasıdır. Ülkemizde gerek yerel yönetim konusundaki eksiklik gerek kurumların oluşturulma ve ortaya çıkış biçimi ve gerekse demokrasiye ilişkin eksiklikler, yönetimle ilgili sorunlarda ve düzenleme çalışmalarında yerel yönetimleri öne çıkaran bir seyrin ortaya çıkmasını sağlamıştır.”41
“Teknolojik ve ekonomik gelişmelerin etkisi ile klasik niteliği değişmeye başlayan mahalli idareler, refahı artan bireylerin daha üstün standartlı hizmetleri görme istekleriyle karşılaşmaktadırlar. Mahalli idareler, artan hizmet talebini karşılamk için gelir artırıcı çabalar sarfettikleri gibi hizmet talebini karşılamaya yönelik yeni kurum ve
39 Gönül, a.g.k., s. 128 40 Çukurçayır, a.g.k. , s.90
41 Mustafa Ökmen, Serhat Baştan, Abdullah Yılmaz, “Kamu Yönetiminde Yeni Yaklaşımlar ve
Bir Yönetişim Faktörü Olarak Yerel Yönetimler”, “Kamu Yönetimi”, Ed: Abdullah Yılmaz, Mustafa Ökmen, Ankara, 2004, s.53
29 oluşmalarda kurmaktadırlar. Tarımda, birim alandan daha çok verim almak için sulama kanalları, bol ve temiz içme suyu şebekeleri sürekli ve bol elektrik, bitkisel ve hayvansal ürünlerin saklanması, mezbahalar ve soğuk hava depolarının yaygınlaştırılması gibi konular ekonomik etmenlerin ortaya çıkardığı yerel gereksinmeleridir. Yerel yönetimler bu tüm gereksinmeleri birlik kurarak karşılama yolunu seçmektedir. Bu tür hizmetler birlik kurarak daha kolay bir şekilde karşılanabileceği gibi, hizmet üretim maliyetlerini de düşürebilir.”42
“Ulaşım ve haberleşme alanındaki gelişmeler, belirli bir yöredeki insanların çevresinde olup bitenleri bilmesine, geçmişte aşılması güç olarak bilinilen sınırların artık önemini yitirmesine yol açmıştır. Çevresinde yaşanan gelişmeleri görme ve kendi olanaklarıyla karşılaştırma imkanına sahip olan bireyler farklı yerlerdeki imkanların kendi yörelerinde de olmasını arzular olmuşlardır. Daha çok duygusal dürtülerle ortaya çıkan bu etmen, yöre halkını daha iyi ve daha üstün standartlı hizmetleri istemeye itebilmektedir. Bu nedenle yoğunlaşan istekleri karşılamak amacıyla, mahalli idareler birlik kurma yoluna gidebilmektedir.”43
“Yerel yönetim birliklerinin ortaya çıkış nedenlerini asıl olarak; yerel yönetim birimleri olan il, belediye ve köylerimizin yapısal olarak cılızlıklarında aramak yanlış değildir. Ancak bu cılızlığın yarattığı olumsuzlukları yıllardır yaşayan ülkemiz çözümü birde birlikler yoluyla aramaya başlamıştır. Yerel yönetimlerin gelirlerindeki eksiklik, merkezi yönetime bağlılık ve doğal örgütlenmeden ileri gelen ve özellikle altyapıda düğümlenen sorunlar birlikler yoluyla çözülmeye çalışılmaktadır. Merkezi yönetime ağırlık veren cılız yerel yönetim modeli hızlı kentleşme ile çehresi ve sorunları değişen Türkiye’nin isteklerine yanıt veremez duruma gelmiştir. İşte günümüzde yerel yinetim birlikleri bir ölçüde bu sorunlara çözüm getirebilmesi amacıyla başvurulan yollardan biri olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu özelliğiyle de yerel yönetim birlikleri bir üst kuruluş değil, fakat yeni bir yöntemdir.
Yerel yönetimlerin birçok konuda yetersizlikleri kadar parasal açılardan da cılız oldukları, kendilerine yeterli gelirlerinin bulunmadığı, kural koymadıkları bir ortamda kuşkusuz yerel yönetimlerin kendi aralarında oluşturdukları kuruluşlarında büyük ölçüde farklı kuruluşlar olmayacakları açıktır. Bir başka deyişle, yerel yönetim birlikleri
42 Ulusoy, Akdemir, a.g.k., s. 212 43 Ulusoy, Akdemir, a.g.k., s. 213
30 belirli konularda daha etkili olma şanslarını korumakla birlikte daha geniş yetkilerle donatılmış kuruluşlar değillerdir. Yerel yönetim birliklerinin yeni işlevleri olmayacağı gibi yeni ve diğer yerel yönetim birimlerinden farklı yetkileri de yoktur.”44
“Birden çok belediyeyi ilgilendiren, ancak yine de metropol, alt – bölge ve bölge ölçeğinde etkin olarak, mahallinde çözülmesi gereken, çevre sorunları, ulaşım, temel alt-yapı eğitim, kültür, tarihi ve doğal değerlerin korunması gibi konularda, belediyeler arası işbirliği ve koordinasyon kaçınılmaz hale gelmiştir. Belediye birlikleri; yerel kaynakların harekete geçirilmesi, kalkınma planlarının, bölge, alt-bölge ve metropol ölçeğinde etkin olarak uygulanması için önemli bir rol oynayabilirler.
Hangi açıdan bakılırsa bakılsan, kıt kaynakları daha akılcı olarak değerlendirmek, ülke kalkınmasında daha çok katkıda bulunmak, daha planlı ve programlı çalışmak için, bölge, alt-bölge düzeyinde temel karar organları belediyelerin kendi temsilcilerinden oluşan belediye birlikleri yoluyla işbirliği ve koordinasyon zorunludur.”45
“Son yıllarda teknik ve ekonomik alanda toplumsal yapıda. Devlet yönetimi anlayışında oldukça hızlı, baş döndürücü gelişmeler meydana gelmiş klasik yerel yönetim anlayışı bu değişmeler karşısında yetersiz kalmıştır. Kitle iletişim araçları ile bilgileri ve görgüleri artan insanların gereksinmeleri nitelik ve nicelik bakımından dğeişmiştir. Bu etkiler yerel halk üzerinde de görülmüş ve istem potansiyeli artmıştır. Varolanla yetinmek yerine, daha çok ve daha üst düzeydeki hizmetler istenir olmuştur. Çeşitli etken ve olanaksızlıklarla yerel yönetimlerce karşılanmayan ya da karşılanmaları geciken bu gereksinmelerin yoğunlaşan baskısı, yerel halkı, birliklerin işlevlerinden yararlanmaya yöneltmektedir. Çoğalan ve mahiyetleri değişen yerel gereksinmelerin zamanın karşılanabilmesi zorunluluğu, yerel görevlerde de, daha doğrusu görevleri yerine getirme yönetiminde de bazı farklılıklar doğurmaktadır. İl, belediye ya da köy yönetimlerince yürütülmesi gereken bazı hizmetler, yürürlükteki mevzuatın kısıtlayıcı önermelerinden sıyrılmak, daha güçlü bir ekipmana kavuşmak, parasal kaynak yetersizliği engelini aşmak ve hizmet için gerekli personeli daha kolay çalıştırma
44 Zengin, a.g.k., s. 199 45 DPT, a.g.k., s. 108
31 olanağını bulmak için yerel yönetimlerin görevleri arasından çıkarak birlik görevlerine katılmaktadır.”46
“İl özel idarelerine ilişkin mevzuatın yetersizliği merkezi yönetim anlayışının güçlenmesi, kaynak, yetki, araç-gereç ve personel yetersizliği yerel yönetimlerin genel sorunları gibi bir takım nedenler bu yönetimlerin yeterince gelişememesi, etkin verimli ve hızlı hizmet üretmesine neden olmuştur. Bahse konu nedenlerle il özel idareleri gerek örgütsel düzeyde ve gerekse işlevsel açıdan yetersiz kalmışlardır. Hizmet ile ilgili meydana gelen boşlukların doldurulması için birlikler kurularak çözüm üretilmeye çalışılmıştır. İl özel yönetimi dışında ilçelerde tüzel kişiliğe sahip ilçe özel idarelerinin bulunmayışı da yerel yönetim birliklerinin oluşmasında etkili olmuştur.”47
“Son yıllarda sayıları dramatik artan ilçeler bu niteliklerini kaybetmişlerdir. İlçe yerel yönetimlerinin kurulması, yerel yönetimlerin Anayasada il özel idareleri, belediyeler ve köyler şeklinde tehdidi sayılması karşısında, Anayasada değişiklik yapılmaksızın mümkün görülmemektedir. Optimum idari ölçeği birleşmeler yoluyla sağlanması da sosyal, siyai ve kültürel şartlar göz önünde alındığında-en azından-kısa vadede mümkün değildir. O halde Türkiye’de optimum ölçeği gerçekleştirmemenin muhtemel ve mümkün tek yolu yerel yönetim birlikleridir. Ülkemizde kurulan yerel yönetim birliklerinin başarılı örnekleri, merkezi baskıyı aşma, yerel ölçekte kaynak ve hizmet üretmeye yönelik olmasındandır. Eğer ilçe özel idareleri mevcut olsa, genel hizmet birliklerinin büyük çoğunluğu işlevini yitirecektir. Kalkınma birimi olarak görülen ilçenin finansman ihtiyacı birlikler tarafından karşılanmıştır. Görülüyor ki ilçe özel idarelerinin bulunmayışı yerel yönetim birliklerinin doğmasına yol açmıştır.”48
“Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesinde (MEHTAP) ifade edildiği gibi il özel idarelerinin artık işlevlerini yitirdiği, küçülen il sınırlarının bölgesel kalkınma ihtiyaçlarını karşılanmayacağını, köye yönelik kalkınma çabalarının bu haliyle yürütülmesinin mümkün olmadığı görülmüştür.”49
Son 35 yıldır yerel yönetimlerle ilgili olarak dile getirilen sorunlar, hazırlanan reform projeleri de bir türlü yaşama geçirilememiş ve il özel idareleri de tüm iyi niyetli çabalara rağmen gerek örgütsel düzeyde, gerekse işlevsel açıdan yetersiz kalmışlardır. 46 Zengin, a.g.k., s. 59 47 Toros, a.g.k., s. 52 48 Toros, a.g.k., s. 53
49 Cevat Geray, “Kırsal Kalkınma Yöneltileri, İlçe Yerel Yönetimi ve İlçe Köy Birlikleri
32 Bu yönetimlerin yapmaları gereken hizmetlerin, çoğuna merkezi yönetim de el atmayınca, birlik kurulları kurularak bazı konulara çözüm getirilmesi amaçlanmıştır. Türk yerel yönetim sistemi içerisinde en çok tartışılan konulardan birisi de ilçe özel yönetimlerinin kurulmasıdır.
Gerek demokratikleşmenin, gerekse kalkınma ve gelişmenin olmazsa olmaz koşullarından birisi, halkın yönetime katılması yönetimin yerleşmesi ve şeffaflaşmasıdır. Oysa bizim sistemimiz de herşey adeta halkın yönetime katılmaması ve merkezi yönetimin inanılmaz ölçüdeki gücünü paylaşmaması üzerine planlamaktadır. Durum karikatürize bir anlatımla böyle iken, bu açmazdan kurtulmanın yolları da aranmaya başlayacaktır. Aslında öteden deri taşra yönetim yapımızda olsun, yerel yönetimleri ilgilendiren konularda olsun hiç sağlıklı birgeliş gözlenememektedir. Bu konulardaki tüm iyi niyetli coşkulu çabalar, merkez bürokrasisi ve merkezde bulunan politikacılar tarafından benimsenmemekte, yaşama geçirilmemektedir. Bunun sonucu da yerel yönetimler ve taşradaki merkez örgütlenmesi, başkent yönetiminin yoğun baskısı altında inlemekte adeta iş yapamaz, kişiliksiz ve fonksiyon icra edemez bir duruma getirilmektedir. Tüm bu genel sorunlara burada değinmemizin nedeni, son zamanlarda kurulan ve başarılı örnekler teşkil eden yerel yönetim birliklerinin, merkezi baslıyı aşma, yerel ölçekte kaynak ve hizmet üretmeye yönelik olmasındandır. Eyer ilçe özel yönetimleri mevcut olsa, genel hizmet birliklerinin büyük çoğunluğu işlevini yetirecek ve bugün onların faai olduğu hizmet alanları bu yönetim görevleri içerisinde yer alacaktır.
Cumhuriyet yönetiminin ilk etapda çıkardığı ve günün koşullarına göre mükemmel bir teknik ve içerikle hazırlanmış olan köy kanunu oldukça yaralı hizmetlerin gerçekleştirilmesine katkı yapmış olmakla birlikte, çok partili döneme geçildikten ve özellikle 1950 yılından sonraki yeni liberal ekonomi ve yönetim anlayışına koşut olarak bu konuda gerekli değişiklikler yapılmamıştır. Oysa geçen zaman içerisinde, köy yönetimlerinin yapmaya zorunlu olduğu görev ve hizmetler, her hangi bir yasal dayanak olmakla birlikte, merkezi yönetim tarafından üstenilmiştir. Bu durumun zamanla gelen bir poltika olarak gündeme gelişdiği ve kırsal kesimdeki insanların hemen her şeyi merkezi yönetimden ve merkeze gönderdiği poltikacıdan bekler hale geldiği gözlenmiştir .
