ĠġLETME ANABĠLĠM DALI
YÖNETĠM VE ORGANĠZASYON BĠLĠM DALI
YÖNETĠġĠM YAKLAġIMI VE BELEDĠYELER:
YÖNETĠġĠM GÖSTERGELERĠ AÇISINDAN MALATYA
BELEDĠYELERĠ ARAġTIRMASI
Abdullah Abid ÖZTOPRAK
DOKTORA TEZĠ
DanıĢman
Prof. Dr. M. Akif ÇUKURÇAYIR
Adı Soyadı Abdullah Abid ÖZTOPRAK
Numarası 074127001011
Anabilim / Bilim Dalı İşletme
Program türü Yüksek lisans Doktora
Tezin Adı Yönetişim Yaklaşımı ve Belediyeler: Yönetişim Göstergeleri Açısından Malatya Belediyeleri Araştırması
Bu tezin proje safhasından sonuçlanmasına kadarki bütün süreçlerde bilimsel etiğe ve akademik kurallara özenle riayet edildiğini, tez içindeki bütün bilgilerin etik davranıĢ ve akademik kurallar çerçevesinde elde edilerek sunulduğunu, ayrıca tez yazım kurallarına uygun olarak hazırlanan bu çalıĢmada baĢkalarının eserlerinden yararlanılması durumunda bilimsel kurallara uygun olarak atıf yapıldığını bildiririm.
DOKTORA TEZĠ KABUL FORMU
Abdullah Abid ÖZTOPRAK tarafından hazırlanan ―YönetiĢim YaklaĢımı ve Belediyeler: YönetiĢim Göstergeleri Açısından Malatya Belediyeleri AraĢtırması‖ baĢlıklı bu çalıĢma 23 Kasım 2011 tarihinde yapılan savunma sınavı sonucunda oybirliği ile baĢarılı bulunarak, jürimiz tarafından doktora tezi olarak kabul edilmiĢtir.
Prof. Dr. M. Akif ÇUKURÇAYIR BaĢkan
Prof.. Dr. Adnan ÇELĠK Üye
Prof. Dr. Hüseyin ÖZGÜR Üye
Doç. Dr. H. Serdar ÖGE Üye
ÖNSÖZ
Dört yılı aĢkın bir sürede tamamlanan doktora çalıĢmasının bir ürünü olan bu tezin hazırlanmasında yapıcı, yönlendirici ve içten katkılarını hiçbir zaman unutamayacağım tez danıĢmanım Sayın Prof. Dr. M. Akif ÇUKURÇAYIR‘a Ģükranlarımı sunarım. Onun rehberliği, desteği ve emeği sayesinde bu tez hazırlanmıĢ ve tamamlanmıĢtır.
Tez savunma jürisinde yer alarak bu çalıĢmanın son halini almasında, yönlendirmeleri ve tavsiyeleriyle büyük katkıları olan Sayın Prof. Dr. Adnan ÇELĠK, Sayın Prof. Dr. Hüseyin ÖZGÜR, Sayın Doç. Dr. H. Serdar ÖGE ve Sayın Yrd. Doç. Dr. H. Tuğba EROĞLU‘na teĢekkür ederim. Ayrıca, doktora çalıĢmasının ders aĢamasında öğrencileri olma Ģansını elde ettiğim Sayın Prof. Dr. M. ġerif ġĠMġEK, Sayın Prof. Dr. Tahir AKGEMCĠ, Sayın Prof. Dr. Adem ÖĞÜT ve Sayın Prof. Dr. Orhan ÇOBAN Hocalarıma üzerimdeki emeklerinden dolayı minnettarım.
Son olarak, bu çalıĢmanın hazırlanmasında gösterdikleri sabır ve verdikleri destek nedeniyle aileme de teĢekkürlerimi sunarım.
Öğr
enc
inin
Adı Soyadı Abdullah Abid ÖZTOPRAK Numarası 074127001011
Ana Bilim /
Bilim Dalı İşletme Anabilim Dalı Yönetim ve Organizasyon Bilim Dalı
Programı Tezli Yüksek Lisans Doktora Tez DanıĢmanı Prof. Dr. M. Akif ÇUKURÇAYIR
Tezin Adı Yönetişim Yaklaşımı ve Belediyeler: Yönetişim Göstergeleri Açısından Malatya Belediyeleri Araştırması
ÖZET
Ġnsan hakları, demokratikleĢme ve etkinlik üçlü sarkacını dengede tutarak; yönetsel süreçlerin ve yapıların küresel, ulusal, bölgesel ve yerel boyutlarda Ģekillenmesinde ve incelenmesinde bütüncül bir perspektif sunan yönetiĢim yaklaĢımı, kent yönetimlerinin darboğazlardan kurtulmasında, çeĢitli uluslararası kurum ve akademisyenlerce önemli bir çıkıĢ yolu olarak kabul edilmekte ve geliĢtirilmektedir. Bu bağlamda, BirleĢmiĢ Milletler (BM) HABĠTAT Programı, 1999 yılında baĢlatılan ‗Kent YönetiĢimi için Küresel Kampanya‘ çalıĢması ile birbirini destekleyen ve karĢılıklı bağımlılık gösteren evrensel yönetiĢim normlarını, belediyelerin incelenmesinde ve evrilmesinde bir kaldıraç olarak kullanmaya çalıĢmıĢ ve belediyelerin yönetiĢim normlarına göre analiz edilmesini sağlayan ‗Kentsel YönetiĢim Endeksi‘ adıyla bir endeks geliĢtirmiĢtir. YaĢanan uluslararası geliĢmelere paralel olarak, Türkiye‘de de belediyeler, yönetiĢim yaklaĢımı esas alınarak yerel yönetimler reformu sürecinde önemli değiĢimler geçirmektedir.
Bu çerçevede bu çalıĢma, öncelikle yönetiĢim yaklaĢımını kuramsal olarak birçok açıdan irdelemiĢ ve Türkiye‘deki belediyelerde bu anlayıĢ doğrultusunda gerçekleĢtirilen düzenlemeleri, uygulamaları ve yaĢanan sorunları analiz etmiĢtir.
Ayrıca bu çalıĢmada, farklı ülkelerdeki yenilikçi yerel yönetiĢim uygulamaları ve yasal düzenlemeler de incelenmiĢtir. Alan araĢtırmasında ise BM tarafından geliĢtirilen endeks, belediyeleri yönetiĢim perspektifinden çok yönlü olarak incelemek üzere Türkiye‘deki belediyeler için uyarlanmıĢ ve Malatya ilinde nüfusları 879 ile 16.979 arasında değiĢen 50 ilçe ve belde belediyesi üzerinde uygulanmıĢtır. AraĢtırma sonucunda, çalıĢmanın kuramsal bölümlerindeki tartıĢmalar ve analizler ıĢığında geliĢtirilen varsayımlara paralel olarak örneklemdeki belediyelerin genelinde yönetiĢim anlayıĢı ile geliĢtirilen uygulamalara rastlanmamıĢtır. Öte yandan araĢtırmada, yönetiĢim yaklaĢımı ile ilgili yasal düzenlemelere belediyelerin büyük bir bölümünde önemli ölçüde riayet edilmediği görülmüĢtür. Son olarak çalıĢmada, Türkiye‘deki belediyelerin yönetiĢim yaklaĢımı açısından geliĢtirilebilmesi amacıyla çeĢitli öneriler sunulmuĢtur.
Anahtar Kelimeler: YönetiĢim, Belediye, Yerel Yönetim, Malatya, Katılımcılık, ġeffaflık, EĢitlik, Etkinlik, Hesap Verebilirlik
Öğr
enc
inin
Adı Soyadı Abdullah Abid ÖZTOPRAK Numarası 074127001011
Ana Bilim /
Bilim Dalı İşletme Anabilim Dalı Yönetim ve Organizasyon Bilim Dalı
Programı Tezli Yüksek Lisans Doktora Tez DanıĢmanı Prof. Dr. M. Akif ÇUKURÇAYIR
Tezin İngilizce
Adı Governance Approach and Municipalities: Research on Malatya Municipalities in terms of Governance Indicators
SUMMARY
By stabilizing the triple pendulum of human rights, democratization and effectiveness; the approach of governance which presents an integrated perspective in embodiment and analysis of the administrative processes and structures in global, regional and local dimensions is admitted as an important way out for local authorities by various international institutions and academics to get rid of bottlenecks. In this respect, with the study ‗Global Campaign for Urban Governance‘ which was launched in 1999, United Nations (UN) HABITAT Programme tried to use the governance standards, that shows mutual dependency and supports each other, as a lever for examining and evolution of municipalities, and developed an index called ‗Urban Governance Index‘ which ensures analysing municipalities according to governance standards. In parallel with international developments, municipalities in Turkey also undergo important changes in local government reform process by predicating on governance approach.
In this context, this study, firstly, scrutinized the governance approach theoretically in several aspects, and analysed arrangements, implementations and experienced problems which were actualized in accordance with this concept in the
municipalities in Turkey. Furthermore, in this study, innovative local governance implementations and legal arrangements in different countries were examined. In the field survey, the index developed by UN was adapted for the municipalities in Turkey for the purpose of examining the municipalities from the governance perspective in a multidimensional manner, and applied in Malatya Province on 50 district and town municipalities whose populations are ranging between 879 and 16.979. As the result of the survey, in parallel with the hypothesis developed in the lights of the discussions and analyses in theoretical parts of the study, in the entire sample of municipalities, the applications which were developed with the governance understanding, were not found. On the other hand, in the survey, it was seen that the legal regulations related to governance approach were not complied in the majority of the municipalities. Finally, in the study, some recommendations were presented for the development of the municipalities in Turkey in terms of governance approach.
Key Words: Governance, Municipality, Local Government, Malatya, Participation, Transparency, Equality, Efficiency, Accountability
ĠÇĠNDEKĠLER
BĠLĠMSEL ETĠK SAYFASI ... i
DOKTORA TEZĠ KABUL FORMU ... ii
ÖNSÖZ ... iii
ÖZET ... iv
SUMMARY ... vi
TABLOLAR LĠSTESĠ ... xvi
GĠRĠġ ...1
BĠRĠNCĠ BÖLÜM: YÖNETĠġĠM KURAMI ...8
1.1 KAMUYÖNETĠMĠNDEPARADĠGMADEĞĠġĠMĠ:GELENEKSEL YÖNETĠMDENYÖNETĠġĠME ... 8
1.1.1 Yeni Kamu Yönetimi ... 10
1.1.2 YönetiĢime GeçiĢte Etkili olan Süreçler ... 14
1.1.2.1 KüreselleĢme ... 15
1.1.2.2 Katılımcı Demokrasi AnlayıĢının GeliĢmesi ... 17
1.1.2.3 Hızlı SanayileĢme ... 18
1.2 YÖNETĠġĠMYAKLAġIMI ... 20
1.2.1 YönetiĢim Kavramı ... 23
1.2.1.1 YönetiĢim ve Dünya Bankası ... 24
1.2.1.2 YönetiĢim ve BirleĢmiĢ Milletler ... 25
1.2.1.3 YönetiĢim ve Avrupa Birliği ... 26
1.2.1.4 YönetiĢim YaklaĢımına Farklı Katkılar ... 27
1.2.2 YönetiĢim YaklaĢımının Genel Özellikleri ... 28
1.3 YÖNETĠġĠMGÖSTERGELERĠ ... 31
1.3.1.1 ġeffaflık ve Yolsuzlukla Mücadele ... 34
1.3.1.2 ġeffaflık ve Sürdürülebilir Kalkınma ... 34
1.3.1.3 ġeffaflık ve Katılımcılık... 35
1.3.1.4 ġeffaflık ve Hesap verebilirlik ... 35
1.3.2 Hesap Verebilirlik ve Türleri ... 36
1.3.2.1 Yapısına göre Hesap Verebilirlik Türleri ... 38
1.3.2.1.1 Dikey Hesap Verebilirlik ... 38
1.3.2.1.2 Yatay Hesap Verebilirlik ... 38
1.3.2.2 Niteliğine göre Hesap Verebilirlik Türleri ... 38
1.3.2.2.1 Siyasi Hesap Verebilirlik ... 39
1.3.2.2.2 Hukuki Hesap Verebilirlik ... 39
1.3.2.2.3 Ġdari Hesap Verebilirlik ... 40
1.3.3 Katılımcılık ... 40 1.3.4 Hukukun Üstünlüğü ... 43 1.3.5 Cevap Verebilirlik ... 45 1.3.6 Etkinlik ... 47 1.3.7 EĢitlik ... 49 1.3.8 Stratejik Vizyon ... 50
1.4 YÖNETĠġĠMĠNMEKÂNSALBOYUTLARI ... 51
1.4.1 Küresel YönetiĢim ... 52
1.4.2 Ulusal YönetiĢim ... 55
1.4.3 Bölgesel yönetiĢim ... 57
1.4.4 Yerel YönetiĢim ... 59
1.5 YÖNETĠġĠMEELEġTĠRELBAKIġ... 63
1.5.1 Kamu Yönetiminde Sermayenin Gücünün Artması ... 63
1.5.3 Kamu Yönetiminin Uluslararası Etkilere Açık Hale Gelmesi ... 66
ĠKĠNCĠ BÖLÜM: TÜRKĠYE’DE BELEDĠYECĠLĠK VE YÖNETĠġĠM ...69
2.1 TÜRKĠYE‘DEBELEDĠYELERVEYÖNETĠġĠMĠNGEREKLĠLĠĞĠ ... 69
2.2 TÜRKĠYE‘DEBELEDĠYEYÖNETĠMĠ... 73
2.2.1 Belediyenin Görevleri ... 74
2.2.2 Belediyenin Organları ... 75
2.2.2.1 Belediye Meclisi ... 75
2.2.2.2 Belediye Encümeni ... 76
2.2.2.3 Belediye BaĢkanı ... 78
2.3 YÖNETĠġĠMGÖSTERGELERĠVEBELEDĠYELER:SORUNLAR, DÜZENLEMELERVEUYGULAMALAR ... 79
2.3.1 Belediyeler ve Katılımcılık Göstergesi ... 79
2.3.1.1 Belediyelerde Katılımcılıkla ilgili Hukuki Düzenlemeler ... 81
2.3.1.1.1 HemĢehri Hukuku ... 81
2.3.1.1.2 Kamuoyu Yoklaması ... 82
2.3.1.1.3 Belediye Ġhtisas Komisyonlarına ilgili Kurumların Katılımı ... 84
2.3.1.1.4 Acil Durum Planlarının Katılımcılık Esasına Göre Hazırlanması ... 85
2.3.1.1.5 Hizmet Projelerinin Diğer Kurum ve STÖlerle Ortak Yürütümü ... 85
2.3.1.1.6 Kent Konseyleri ve Yerel Gündem 21 Uygulamaları ... 86
2.3.1.1.7 Belediye Hizmetlerine Gönüllü Katılım ... 90
2.3.1.1.8 Dilekçe Yoluyla Katılım ... 91
2.3.1.2 Belediyelerdeki Katılımcı Uygulamalar ... 92
2.3.1.2.1 Halk Günleri ... 93
2.3.1.2.2 Muhtar Toplantıları ... 93
2.3.1.2.3 Telefon ... 94
2.3.1.2.4 Elektronik Belediye (e-Belediye) ... 94
2.3.1.2.6 Sosyal Medya ... 98
2.3.1.2.7 KiĢisel (Yüz Yüze) GörüĢme ... 99
2.3.1.2.8 Tek Durak Ofisleri (Beyaz Masa) ... 100
2.3.1.2.9 Semt DanıĢma Merkezleri (SEDAM) ... 101
2.3.1.2.10 Proje Demokrasisi ... 102
2.3.2 Belediyeler ve ġeffaflık Göstergesi ... 102
2.3.2.1 Belediye Meclis Toplantılarının Halka Açık Olması ... 103
2.3.2.2 Meclis Kararlarının ve Ġhtisas Komisyonu Raporlarının Halka Duyurulması ... 103
2.3.2.3 Belediye Faaliyet Raporunun Duyurulması ... 104
2.3.2.4 Belediye Denetim Raporlarının Kamuoyuna Duyurulması ... 106
2.3.2.5 Bilgi Edinme Hakkı ... 108
2.3.2.6 Kamu Hizmet Standartlarının OluĢturulması ... 110
2.3.3 Belediyeler ve Hesap verebilirlik Göstergesi ... 111
2.3.3.1 Belediye Meclisi Denetim Komisyonu ... 111
2.3.3.2 Belediye Meclisinin Bilgi Edinme ve Denetim Yetkisi ... 112
2.3.3.3 Belediye Yönetiminin Hesap Verme Sorumluluğu ... 113
2.3.3.4 Belediyelerde Ġdari Denetim ... 114
2.3.3.4.1 Ġç Denetim ... 114
2.3.3.4.2 DıĢ Denetim... 116
2.3.4 Belediyeler ve EĢitlik Göstergesi ... 117
2.3.4.1 Belediyelerde EĢitlikle ilgili Hukuki Düzenlemeler ... 119
2.3.4.1.1 Anayasa‘da Dezavantajlı Kesimler için Pozitif Ayırımcılık ... 119
2.3.4.1.2 Belediye Kanununda Dezavantajlı Kesimlere Yönelik Hükümler .... 120
2.3.4.1.3 Özürlülere ĠliĢkin 5378 Sayılı Kanun ... 120
2.3.4.2 Belediyelerdeki EĢitlikçi Uygulamalar ... 122
2.3.5.1 Belediyelerde Etkinlikle ilgili Hukuki Düzenlemeler ... 126
2.3.5.1.1 Belediye Kurulması için Minimum Ölçek Belirlenmesi ... 126
2.3.5.1.2 Stratejik Planlama ve Yılık Performans Programı ... 128
2.3.5.1.3 Personel Performansı ... 130
2.3.5.1.4 Etkinlik Analizleri ... 131
2.3.5.1.5 Norm Kadro Uygulaması ve Personel Ġstihdamına Sınırlama Getirilmesi ... 131
2.3.5.2 Belediyelerde Etkinlikle ilgili Bazı Uygulama Örnekleri ... 132
2.3.5.2.1 ĠĢ AkıĢ ġemaları ... 133
2.3.5.2.2 ĠĢ (Görev) Tanımlamaları ... 133
2.3.5.2.3 Kalite Güvence Sistemi ÇalıĢmaları ... 134
2.4 DĠĞERÜLKELERDEFARKLIYERELYÖNETĠġĠMUYGULAMA ÖRNEKLERĠ ... 136
2.4.1 Ġngiltere: Yerel Yönetimlerde Finansal ġeffaflık Uygulamaları ve Toplum Güvenliği Ortaklıkları ... 136
2.4.1.1 Yerel Yönetimlerde Finansal ġeffaflık Uygulamaları ... 136
2.4.1.1.1 Kamu Harcamalarının ve Yönetici MaaĢlarının Halka Duyurulması 137 2.4.1.1.2 Belediye Hesaplarında Halk Denetimi ... 138
2.4.1.2 Toplum Güvenliği Ortaklıkları ... 139
2.4.2 Kanada: Belediye Meclis Üyeleri Etik DavranıĢ Kuralları ve Üyelerin VatandaĢlarca Ġzlenebilmesi ... 140
2.4.2.1 Belediye Meclis Üyeleri Etik DavranıĢ Kuralları- Windsor Belediyesi Örneği ... 141
2.4.2.2 Belediye Meclis Üyelerinin VatandaĢlarca Ġzlenebilmesi -Toronto Belediyesi Örneği ... 144
2.4.3 Amerika BirleĢik Devletleri: Açık Yönetim ve Doğrudan Demokrasi Uygulamaları ... 145
2.4.3.1 Açık Yönetim Uygulamaları - Salt Lake Belediyesi Örneği... 146
2.4.3.2 Doğrudan Demokrasi Uygulamaları -Phoenix Belediyesi Örneği ... 148
2.4.3.2.2 Referandum ... 150
2.4.3.2.3 Geri Çağırma ... 150
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM: YÖNETĠġĠM GÖSTERGELERĠ AÇISINDAN MALATYA BELEDĠYELERĠ ARAġTIRMASI ... 152
3.1 ARAġTIRMANINAMACI ... 152
3.2 ARAġTIRMANINKAPSAMIVESINIRLILIKLARI ... 152
3.3 ARAġTIRMANINYÖNTEMĠ ... 153
3.4 UYGULAMAVEVERĠLERĠNANALĠZĠ ... 155
3.5 ARAġTIRMANINVARSAYIMLARI ... 155
3.5.1 Temel Varsayımlar ... 156
3.5.2 Alt Varsayımlar ... 157
3.6 BULGULAR ... 159
3.6.1 Belediyelerle ilgili Genel Bulgular ... 159
3.6.1.1 Nüfuslarına ve Türlerine Göre Belediyeler ... 160
3.6.1.2 KuruluĢ Yıllarına Göre Belediyeler ... 160
3.6.1.3 Seçimlere Katılım Oranlarına Göre Belediyeler ... 161
3.6.1.4 Personel Sayısına Göre Belediyeler ... 162
3.6.1.5 Personelin Cinsiyet Durumuna Göre Belediyeler ... 163
3.6.1.6 Personelin Öğrenim Durumuna Göre Belediyeler ... 163
3.6.1.7 Belediye BaĢkanlarının YaĢlarına Göre Belediyeler ... 164
3.6.1.8 Belediye BaĢkanlarının Önceki Mesleklerine Göre Belediyeler... 164
3.6.1.9 Belediye BaĢkanlarının Görevdeki Dönem Sayılarına Göre Belediyeler. . 165
3.6.1.10 Belediye BaĢkanlarının Eğitim Durumuna Göre Belediyeler ... 165
3.6.2 Etkinlik Göstergesi Bağlamında Belediyeler ... 166
3.6.2.1 Yıl Sonunda Bütçelerin GerçekleĢme Oranına Göre Belediyeler ... 166
3.6.2.2 Personel Giderlerinin Toplam Gelire Oranına Göre Belediyeler ... 167
3.6.2.4 Verimlilik ve Kalite Toplantıları Düzenlemelerine Göre Belediyeler ... 170
3.6.2.5 VatandaĢ Memnuniyeti AraĢtırması GerçekleĢtirmelerine Göre Belediyeler ... 171
3.6.3 EĢitlik Göstergesi Bağlamında Belediyeler ... 172
3.6.3.1 Dezavantajlı Kesimlere Ġçmesuyu Fiyatlarında Uygulanan Ġndirimlere Göre Belediyeler ... 172
3.6.3.2 Ġçmesuyu ġebekesine Sahip Hanelerin Oranlarına Göre Belediyeler ... 173
3.6.3.3 Kamusal Alanların Özürlüler için Düzenlenmesine Göre Belediyeler ... 174
3.6.3.4 Meslek ve Beceri Kursları Düzenlemelerine Göre Belediyeler ... 175
3.6.3.5 Halk Pazarları Düzenlemelerine Göre Belediyeler ... 176
3.6.3.6 Dezavantajlı Kesimlere Yönelik GerçekleĢtirilen Düzenli Yardımlara Göre Belediyeler ... 177
3.6.3.7 GerçekleĢtirilen Düzenli Yardımların Türlerine Göre Belediyeler ... 178
3.6.3.8 Belediye BaĢkan ve Meclis Üyelerinin Cinsiyetlerine Göre Belediyeler .. 179
3.6.3.9 Kadın Personel Durumlarına Göre Belediyeler ... 180
3.6.4 Katılımcılık Göstergesi Bağlamında Belediyeler ... 180
3.6.4.1 Kent Konseyi Varlığına Göre Belediyeler ... 181
3.6.4.2 Belediye Ġnternet Sitelerindeki Ġnteraktif Bölümlerin Varlığına Göre Belediyeler ... 182
3.6.4.3 Sosyal Medya Uygulamalarını Kullanmalarına Göre Belediyeler ... 183
3.6.4.4 Sivil Toplum Örgütleriyle Ortak Yürütülen Proje Sayısına Göre Belediyeler ... 184
3.6.4.5 Halk Toplantıları Düzenlemelerine Göre Belediyeler ... 185
3.6.4.6 Beyaz Masa OluĢturmalarına Göre Belediyeler ... 186
3.6.5 ġeffaflık Göstergesi Bağlamında Belediyeler ... 187
3.6.5.1 Meclis Kararlarının Halka Duyurulmasına Göre Belediyeler ... 187
3.6.5.2 Meclis Kararlarının Duyuru Vasıtalarına Göre Belediyeler ... 188
3.6.5.3 Kamu Hizmet Standartlarını OluĢturulmalarına Göre Belediyeler ... 189
3.6.6.1 ĠçiĢleri Bakanlığı Tarafından Denetlenmelerine Göre Belediyeler ... 190
3.6.6.2 SayıĢtay BaĢkanlığı Tarafından Denetlenmelerine Göre Belediyeler ... 191
3.7 TARTIġMA ... 192
3.8 VARSAYIMLARINGEÇERLĠLĠĞĠ ... 202
3.8.1 Alt Varsayımların Geçerliliği ... 202
3.8.2 Temel Varsayımların Geçerliliği ... 203
SONUÇ VE ÖNERĠLER ...208
KAYNAKÇA ...211
Tablo 2. Kamu Yönetiminde Yönetim Modelleri Üzerine Bir KarĢılaĢtırma ... 30
Tablo 3. Bölgesel Kalkınma AnlayıĢında YaĢanan DönüĢüm ... 58
Tablo 4. Geleneksel yerel yönetim anlayıĢından yerel yönetiĢime geçiĢ ... 61
Tablo 5. Ġstanbul BüyükĢehir Belediyesi Mobil Belediye Uygulamaları ... 98
Tablo 6. Nüfus Gruplarına Göre Belediye Türleri ... 160
Tablo 7. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerin KuruluĢ Yılları ... 161
Tablo 8. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerde 2009 Yılı Seçimlerine Katilim Oranları ... 161
Tablo 9. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerdeki Ortalama Personel Sayıları ... 162
Tablo 10. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerde Cinsiyetine Göre Personel Oranları ... 163
Tablo 11. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerde Personellerin Eğitim Durumu .. 163
Tablo 12. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerde BaĢkanların YaĢ Durumları ... 164
Tablo 13. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerde BaĢkanların Önceki Meslekleri ... 164
Tablo 14. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerde BaĢkanların BaĢkanlıktaki Dönem Sayıları... 165
Tablo 15. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerde BaĢkanların Eğitim Durumları ... 165
Tablo 16. 2010 Yılında, Nüfus Gruplarına Göre Belediyece Hazırlanan Tahmini Bütçenin Sene Sonunda YaklaĢık GerçekleĢme Oranları ... 166
Tablo 17. 2010 Yılında Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerde GerçekleĢen Personel Giderlerinin Toplam Gelirlere Oranları ... 167
Tablo 18. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerin Modern Yönetim Araçlarını Kullanma Durumları ... 168
Tablo 19. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerce Düzenlenen Verimlilik ve Kalite Toplantılarının Sıklığı ... 170
Tablo 20. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerde VatandaĢ Memnuniyet AraĢtırması Yapılma Sıklıkları ... 171
Tablo 21. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerde Dezavantajlı Kesimler Ġçin Ġçmesuyu Fiyatlarında Ġndirim Oranları... 172
Tablo 22. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerde Ġçmesuyu ġebekesine Sahip Hanelerin Oranları ... 173
Tablo 23. Nüfus Gruplarına Göre Belediye Sorumluluk Alanındaki Yerlerin
Özürlülerin EriĢimine Uygunluk Oranları ... 174 Tablo 24. Nüfus Gruplarına Göre Yoksul Kesimler için Belediyelerce
Düzenlenen Kursların Varlığı ... 175 Tablo 25. Nüfus Gruplarına Göre Yoksul Kesimlerin El Ürünlerini
Satabilecekleri Alanların Varlığı... 176 Tablo 26. Nüfus Gruplarına Göre Dezavantajlı Kesimlere Belediyelerce
Düzenli Yardımların Yapılma Durumları ... 177 Tablo 27. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerce Düzenli Yardımların
Yapılma Durumu ... 178 Tablo 28. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerdeki BaĢkan ve Meclis
Üyelerinin Cinsiyet Durumları ... 179 Tablo 29. Nüfus Gruplarına Göre Belediyedeki Bayan Personel Oranları ... 180 Tablo 30. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerde Kent Konseylerinin Varlığı ... 181 Tablo 31. Nüfus Gruplarına Göre Belediye Ġnternet Sitelerinde Ġnteraktif
Bölümlerin Varlığı ... 182 Tablo 32. Nüfus Gruplarına Göre Belediye Yönetimlerinin Sosyal Medya
Uygulamalarını Kullanma Durumları ... 183 Tablo 33. Nüfus Gruplarına Göre Belediyeler ve Sivil Toplum Örgütlerince
Ortak Yürütülen Proje Sayıları... 184 Tablo 34. Nüfus Gruplarına Göre Belediye BaĢkanlarınca Halk
Toplantılarının Düzenlenme Sıklığı ... 185 Tablo 35. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerde Beyaz Masa
Uygulamalarının Varlığı ... 186 Tablo 36. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerde Meclis Kararlarının
Duyurulması ... 187 Tablo 37. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerde Meclis Kararlarının Duyuru
Vasıtaları ... 188 Tablo 38. Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerde Kamu Hizmet Standartlarının
Varlığı ... 189 Tablo 39. 2000-2010 Yılları Arasında Nüfus Gruplarına Göre belediyelerin
ĠçiĢleri Bakanlığınca Denetlenme Sayıları ... 190 Tablo 40. 2000-2010 Yılları Arasında Nüfus Gruplarına Göre Belediyelerin
ve üretimdeki verimlilik artıĢı gibi faktörler, hızlı kentleĢme olgusunu ortaya çıkarmıĢtır. Ġstatistiksel veriler incelendiğinde bu hızlı kentleĢme süreci daha net Ģekilde anlaĢılabilmektedir. 1950‘de dünya nüfusunun sadece %29,7‘si Ģehirlerde yaĢarken, bu rakam 2000 yılında %47,4‘e çıkmıĢtır. 2030 yılında ise bu nüfusun %61,1‘e ulaĢacağı tahmin edilmektedir (Hodgson, 2009). Bu istatistiksel veriler, ĢehirleĢme trendinin geri dönülemez bir biçimde ilerlediğini göstermektedir (UN HABITAT, 2000: 2). Öte yandan, Ģehirlerin çok büyük nüfus yığınlarına yerleĢim alanları oluĢturmanın ötesinde bir öneme sahip olduğunu kabul etmek gerekir. ġehirler, medeniyetin geliĢmesinde o kadar önemli roller üstlenmiĢlerdir ki; insanlığın sahip olduğu önemli erdemlerden sayılan kibarlık ve incelik kelimeleri Yunan ve Latin dillerinde etimolojik olarak Ģehir kelimesinden türetilmiĢtir (Cavallier, 1998: 15).
ġehirler, büyük insan topluluklarının bir arada yaĢamasının oluĢturduğu sinerji ve yenilikçi kültür sayesinde -küreselleĢme, bilgi teknolojilerindeki hızlı değiĢim ve hız ekonomisinin de etkisiyle- sosyal ve ekonomik kalkınmada lokomotif vazifesi görecek çok büyük bir potansiyeli içinde barındırmaktadır. Fakat sahip oldukları büyük potansiyele rağmen kentler günümüzde küçük bazı elit gruplara zenginlik ve sayısız fırsatlar sunarken; madalyonun diğer yüzünde, büyük halk kitlelerini yoksulluk, sosyal dıĢlanmıĢlık ve ayrımcılık gibi sorunlarla karĢı karĢıya getirmiĢtir. Ne yazık ki, sürekli olarak geliĢen ve büyüyen Ģehirler artık, insanlığa kendisinden beklenen faydaları verememeye baĢlamıĢ; eski rollerinden önemli ölçüde uzaklaĢmıĢ ve tarihteki ifa ettikleri fazilet ve medeniyet için zemin oluĢturma özelliklerinin tam aksine; yoksulların, kadınların, dini ve etnik azınlıkların ve marjinal grupların dıĢlandığı, söz haklarının olmadığı yerler haline gelmiĢtir (UN-HABITAT, 2002: 4). Maalesef, geleneksel olarak emir-komuta sistemiyle çalıĢan bürokratik Ģehir yönetimleri de ortaya çıkan bu çok boyutlu ve çok sayıda tarafı ilgilendiren sorunları, tüm yönleriyle değerlendirememekte ve yönetememektedirler. Bu nedenlerle -çok sayıda insanın bir arada yaĢamasıyla- iĢ, barınma ve hizmet sektöründe ölçek
ekonomisi oluĢturan ve ekonomik geliĢmenin lokomotifi olan Ģehirlerin (BSHF, 2000: 9) ‗nasıl daha iyi yönetilebileceği‘ sorusu, özellikle, hem yönetim bilimleri hem demokrasi teorisi hem de insan hakları açısından çok sayıda değerlendirmeye tabi tutulmuĢtur. Bu soru, uluslararası kuruluĢlar ve akademik dünyada da önemli bir tartıĢma konusu olmuĢtur. Çünkü kentlerde, insanların yaĢam kalitesini yükselten yerel kamusal hizmetlerin bürokratik Ģekilde örgütlenmiĢ bir kurum tarafından idare edilmesinin mümkün olmadığı kabul edilmesi gereken bir gerçeklik olarak ortaya çıkmıĢtır. Bundan böyle kentsel hizmetlerin ifasında bürokratik yaklaĢımları ikame edecek yeni yönetsel anlayıĢların arayıĢına girmek gerekmektedir.
Bu arayıĢ doğrultusunda, Ģehirlerin nasıl daha iyi yönetilebileceğiyle ilgili soruya yanıt vermek için çaba gösteren BirleĢmiĢ Milletler Ġnsan YerleĢimleri Programı, Ģehirlerde yaĢayan tüm kesimleri yönetime dâhil etmeyi ve yoksulluğu ortadan kaldırmayı hedefleyen ―Ġyi Kent YönetiĢimi için Küresel bir Kampanya‖ adı altında bir çalıĢma baĢlatmıĢtır. BirleĢmiĢ Milletler (BM) -bu kampanya çerçevesinde yayımladığı raporlarda- toplumun bütün kesimlerini yönetime dâhil eden kuĢatıcı Ģehirlerin sürdürülebilir bir Ģekilde kalkınabilmesi için anahtar bileĢeninin parasal güç, teknoloji veya uzmanlık olmadığını belirtmiĢtir. BM ile birlikte, Avrupa Birliği gibi birçok uluslararası kurum ve dünyanın farklı coğrafyalarından akademisyenler de Ģehirlerde sürdürülebilir kalkınmanın gerçekleĢtirilmesinde gerekli en önemli anahtar bileĢenin, toplumu oluĢturan tüm paydaĢların yönetsel süreçlere dâhil olduğu, Ģeffaf, hesap verebilir, etkin ve eĢitlikçi bir anlayıĢla kamu yönetimini yeniden Ģekillendiren yönetiĢim yaklaĢımı olduğunu belirtmiĢlerdir (UN HABITAT, 2002: 7). ġehir yönetimine getirilen bu yeni anlayıĢ -yönetiĢim yaklaĢımı- aynı zamanda, BirleĢmiĢ Milletler Binyıl Kalkınma Hedeflerinin de olmazsa olmaz bir bileĢeni olarak görülmüĢ ve yoksullukla mücadele, eĢitsizlikler ve insanlığın karĢı karĢıya kaldığı diğer sorunların giderilmesinde bir çatı kavram olarak değerlendirilmiĢtir (UN-DESA, 2007: 1).
Öte yandan yönetiĢim, ulus ötesi aktörlerin ve sermayenin yerel kamu yönetimi üzerindeki etkisini arttırdığı; yönetsel süreçlere müdahil paydaĢlar ve yöneten-yönetilen arasında görev dağılımında belirsizliğe yol açtığı gibi nedenlerle çeĢitli
kesimler tarafından eleĢtirilere maruz kalmaktadır. Zaten yönetiĢim yaklaĢımının savunucuları da kavramın kamu yönetiminde ―her derde deva‖ bir çözüm olmadığını kabul etmektedirler (Göymen, 2000: 8). Ancak kamu yönetimindeki yönetiĢim reformlarından elde edilen tecrübeler ve araĢtırma sonuçları -katılımcı demokrasinin geliĢimi, yolsuzluklarla mücadele, sürdürülebilir kalkınma ve küreselleĢme sürecinde her geçen gün değiĢen ve çeĢitlenen ihtiyaç ve beklentiler karĢısında- kamu yönetiminin kapasitesinin geliĢtirilmesi açısından yönetiĢim yaklaĢımının önemi yadsınamaz etkileri olduğunu göstermektedir. Örneğin yapılan araĢtırmalarda yönetiĢim ile kalkınma ve yönetiĢim kalitesi ile kiĢi baĢına düĢen gelir değerleri arasında güçlü iliĢkilerin varlığı tespit edilmiĢtir (Palabıyık, 2004: 72-73).
Uluslararası kurumlar ve akademisyenler, yönetsel süreçleri ve yapıları küresel, ulusal ve bölgesel düzeyde Ģekillendiren yönetiĢim yaklaĢımını, Ģehirlerde yaĢanan sorunların çözümünde de etkili olabilecek bir anlayıĢ olarak görmüĢ ve desteklemiĢlerdir. Bu kurum ve akademisyenlere göre yönetiĢim yaklaĢımı Ģehir yönetiminde Ģu hususları öngörmektedir:
a) VatandaĢların yaĢam standartlarını yükseltebilecek çeĢitlilikte ve hacimde hizmetleri üretebilecek kadar etkin, ihtiyaçlara cevap verebilir ve stratejik vizyon sahibi;
b) VatandaĢların demokratik açıdan yönetsel süreçlere tam anlamıyla dâhil olmalarını sağlayacak Ģekilde hukukun üstünlüğünü kabul eden, Ģeffaf, katılımcı ve hesap verebilir;
c) Herkesin insan onuruna yakıĢır Ģekilde yaĢayabilmesi için insan haklarını önemseyen, eĢitlikçi
Yukarıda sayılan nedenlerle dikkatler, Ģehirlerde -su, temizlik, altyapı, sosyal hizmetler, kültürel faaliyetler ve ulaĢım gibi mahalli müĢterek nitelikte olan- en temel ihtiyaçları karĢılayan ve yerel demokrasinin en önemli uygulama alanı olan belediyeler üzerine yoğunlaĢmıĢtır.
ġehirlerde demokrasinin güçlendirilmesi, yoksulluğun azaltılması, sürdürülebilir kalkınmanın sağlanması ve kuĢatıcı (inclusive) Ģehirlerin oluĢturulması gibi çok boyutlu, çok taraflı ve gittikçe karmaĢıklaĢan sorunların çözümünde, vatandaĢlara en yakın demokratik kurum konumundaki belediyelerin yönetiĢim yaklaĢımı çerçevesinde yeniden örgütlenmesi ve faaliyet göstermesi gerekmektedir. Bu doğrultuda BM HABITAT Programı, Ģehirlerde yönetiĢim anlayıĢı çerçevesinde yapılan uygulamaları yaymak ve güçlendirmek için -daha önce de belirtildiği gibi- 1999 yılında ‗Ġyi Kent YönetiĢimi için Küresel bir Kampanya‘ çalıĢmasını baĢlatmıĢtır (BSHF, 2000: 6-7). Bu kampanyanın hedefi sürdürülebilirlik, yerindenlik, eĢitlik, etkinlik, Ģeffaflık, hesap verebilirlik, sivil katılım, vatandaĢlık ve güvenlik gibi birbirini destekleyen ve karĢılıklı bağımlılık gösteren evrensel yönetiĢim normlarını Ģehirde yaĢayan insanların yaĢam kalitesini arttırmak için yerel düzeyde geliĢtirip uygulanabilir hale getirmektir (UN HABITAT, 2002: 19). Kampanya kapsamında, belediye yönetimlerinin ne durumda olduklarını incelemek ve karĢılaĢtırma yapmak için adeta kampanyanın ‗amiral gemisi‘ olarak ‗Kentsel YönetiĢim Endeksi‘ adıyla bir endeks tasarlanmaya çalıĢılmıĢtır. Endeks oluĢum aĢamasında, çeĢitli ülkelerdeki 24 Ģehirde, farklı açılardan saha testlerine tabi tutulmuĢ ve sonuçta belediyelerle ilgili etkinlik, eĢitlik, hesap verebilirlik ve katılımcılık alt-endeksleri ile toplam 26 göstergeden oluĢmuĢtur (UN HABITAT, 2004: 1-7). Bu endeksin en önemli özelliği belediye yönetim ve hizmetlerinin yönetiĢim yaklaĢımı açısından ne durumda olduklarının bütüncül olarak incelenmesini sağlamaktır.
Konu, Türkiye‘deki belediyeler açısından da büyük bir öneme sahiptir. Özellikle hızlı ĢehirleĢmeyle birlikte belediyeler, örgütsel olarak büyümekte, finansal açıdan güçlenmekte, sayı olarak artmakta ve daha fazla nüfusa hizmet etmektedirler. Ġlaveten yerelleĢme ve kamu yönetimi reformu sürecinde, merkezi idarenin birçok görev, yetki ve sorumluluğu belediyelere devredilmektedir. Böylece, belediyelerin üstlendikleri görevler de önemli ölçüde artmaktadır. Zaten sayısal veriler de bu gerçekleri desteklemektedir. Türkiye‘de belediyeler 2009 yılı verilerine göre, ülke nüfusunun %80‘inden fazlasına hizmet verirken, yıllık olarak toplamda 40 milyar TL civarında bir mali kaynak kullanmakta (Maliye Bakanlığı, 2011a) ve 275 bin
personel çalıĢtırmaktadırlar (Maliye Bakanlığı, 2011b). Bu verilere göre belediyeler, Türkiye‘deki birçok bakanlıktan gerek bütçe ve personel, gerekse de sorumluluk ve yetkiler bakımından çok daha büyüktürler. Ancak kullandıkları büyük kaynaklara ve yetkilere rağmen belediyeler yapısal ve iĢlevsel sorunlar nedeniyle -maalesef- ne yerel nüfusun beklentilerine cevap verebilmekte ne de yerel demokrasinin Ģehirlerde geliĢmesini olanaklı hale getirmektedirler. Bu nedenle, Türkiye‘de belediyelerin sorunlarının çözümü için akademik ve resmi çevrelerde oluĢan genel kanaat; belediyelerdeki yönetsel yapı ve uygulamaların yönetiĢim göstergeleri açısından incelenip, yönetiĢim yaklaĢımı çerçevesinde yeniden dizayn edilmesi gerektiğidir (Turgut, 2010: 421; Duman, 2006: 88). Bu görüĢ doğrultusunda, siyasi irade de 2005 yılında yeni Belediye Kanununu kabul ederek belediyelerin yönetiĢim doğrultusunda evirilmesini sağlamaya çalıĢmıĢtır.
Türkiye‘de belediyelerin yönetiĢim yaklaĢımı açısından ne durumda olduğu konusunda bütün resmi görmeye yönelik çalıĢmalar, Ģu ana kadar sınırlı bir düzeyde kalmıĢtır. Turgut (2010) tarafından yapılan belediyelerin Ģeffaflık, katılımcılık ve hesap verebilirlik yönlerinden incelendiği çalıĢma haricinde1
, diğer araĢtırmaların genelinde belediyeler, yönetiĢim göstergelerinden sadece biri açısından (örn: katılımcılık, etkinlik gibi) incelenmiĢtir. Bu araĢtırmaların önemli bir çoğunluğu da sadece bir belediye örneğinde gerçekleĢtirilmiĢtir. Dolayısıyla, belediyeleri bütüncül bir bakıĢ açısıyla inceleyerek literatüre katkı sağlamayı hedefleyen bu çalıĢmanın amacı, Türkiye‘deki belediyeleri etkinlik, katılımcılık, Ģeffaflık, hesap verebilirlik ve eĢitlik göstergeleri açılarından Malatya‘daki ilçe ve belde belediyeleri örneğinde inceleyerek, belediyelerin yönetiĢim yaklaĢımı açısından ne durumda olduğunu irdelemektir. Bu sayede araĢtırma, yönetiĢim göstergeleri perspektifinden belediyelerin güçlü ve zayıf yanlarını gözlemleyerek yapılacak reform çalıĢmalarına ve uygulamalara yol göstermeyi hedeflemektedir.
1 Bu araĢtırmanın iki önemli sınırlılığı vardır: 1) Kullanılan veriler, bu araĢtırma kapsamında elde
edilmemiĢtir. Veriler, mülkiye müfettiĢlerince 2007 yılında belediyelerle ilgili hazırlanan teftiĢ raporlarından derlenmiĢtir. Ancak bu raporların önemli bir bölümü, araĢtırma kapsamında incelenen verileri içermemektedir. Bu sebeple, çalıĢma kapsamında sorulan sorulara örneklemin büyük bir kısmında olumlu ya da olumsuz bir cevap bulunamamıĢ ve ―Raporda bilgi yok‖ ifadesi kullanılmıĢtır. 2) AraĢtırmada incelenen veriler oldukça kısıtlıdır.
ÇalıĢmanın Yöntemi
Katılımcı demokrasi ve etkinlik hedeflerinin birbirine feda edilmemesini hedefleyen yönetiĢim yaklaĢımı açısından Türkiye‘deki belediyelerin Malatya örneğinde incelenmesini amaçlayan bu çalıĢmanın birinci ve ikinci bölümleri, bütünüyle kuramsal düzeyde ele alınmaktadır. Betimsel bir niteliğe sahip olan bu bölümlerde, kaynak çalıĢmasında -herhangi bir tarihsel sınırlamaya gidilmemekle birlikte- genel itibariyle son dönem çalıĢmalar ve yaklaĢımların değerlendirilmesine dikkat edilmiĢtir. Bu bölümlerde güncel kaynakların kullanılmasına özen gösterilmesinin baĢlıca sebebi, yönetiĢim yaklaĢımının tüm dünyada, özellikle 1990‘lardan itibaren, uluslararası kurumlar ve akademisyenlerce tartıĢılması ve boyutlandırılmasıdır. Ayrıca, çalıĢmanın ikinci bölümünde, geliĢmiĢ batı demokrasilerinde yerel yönetiĢimin geliĢmesini sağlayan uygulama ve yasal düzenleme örnekleri betimsel bir anlatımla ele alınmıĢtır.
ÇalıĢmanın alan araĢtırması kısmında ise Türkiye‘deki belediyelerin genel durumuna bir örnek oluĢturması bakımından Malatya‘daki, 13 ilçe belediyesi ve 37 belde belediyesi yönetimine -yönetiĢim yaklaĢımına göre bu belediyelerin ne durumda olduklarını analiz etmek üzere- anket uygulanmıĢtır. Ek olarak, örneklemdeki belediyelerin ĠçiĢleri Bakanlığı mahalli idareler kontrolörleri ve SayıĢtay denetçileri tarafından denetlenmelerine iliĢkin veriler, ĠçiĢleri Bakanlığı ve SayıĢtay BaĢkanlığı‘ndan temin edilmiĢtir. Daha sonra ise elde edilen verilerin sosyal bilimler alanında kullanılan bilgisayar destekli bir istatistik programıyla -SPSS 17.0- iĢlenmesi sayesinde araĢtırmanın varsayımları test edilmiĢtir.
ÇalıĢmanın Kapsamı
ÇalıĢma üç ana bölümden oluĢmaktadır. Birinci bölüm, yönetiĢim kavramını birçok açıdan irdeleyerek çalıĢmanın kuramsal arka planını oluĢturmaya çalıĢmaktadır. Bu bölümde öncelikle, kamu yönetimindeki paradigma değiĢimleri, bürokratik yönetim ve yeni kamu yönetimi bağlamında incelenmektedir. Daha sonra ise kamu yönetimindeki yapı ve süreçleri değiĢtiren bir anlayıĢ olarak yönetiĢim yaklaĢımının geliĢimini sağlayan temel faktörler/süreçler açıklanmaya çalıĢılmıĢtır.
Ek olarak bu bölümde, uluslararası kurumlar ve akademik çevrelerce yüklenen anlamlarla birlikte yönetiĢim kavramının diğer kamu yönetimi anlayıĢlarından farkları ve getirdiği yenilikler üzerinde durulmaktadır. Ayrıca, yönetiĢim yaklaĢımının küresel, ulusal, bölgesel ve yerel boyutlarda kamu yönetimine etkileri de incelenmiĢtir. Birinci bölümde son olarak, yönetiĢim anlayıĢı karĢısında eleĢtirel duran kesimlerin argümanlarına da yer verilmiĢtir.
Ġkinci bölümde esas olarak, yönetiĢim yaklaĢımı çerçevesinde Türkiye‘deki belediyelerin mevcut durumu, önceki teorik ve uygulamalı araĢtırmalar ıĢığında analiz edilmektedir. Bu bölümde ilk olarak, belediyelerin tarihsel süreç içerisinde yerel düzlemde edindiği konum ve yönetiĢim yaklaĢımının belediyelerde uygulanmasının önemi vurgulanmaktadır. Ek olarak, yönetiĢim göstergeleri alt baĢlıkları altında ilgili mevzuat düzenlemeleri ve yönetiĢim uygulamalarının belediyelerdeki uygulanma düzeyleri tartıĢılmıĢtır. Bu bölümde son olarak özellikle liberal batı demokrasilerindeki yönetiĢim yaklaĢımı doğrultusunda gerçekleĢtirilen yenilikçi uygulama ve düzenlemelere yer verilerek, Türkiye‘de kentsel yönetiĢimin geliĢtirilmesi için farklı yaklaĢımlar incelenmektedir.
Üçüncü bölümde, BirleĢmiĢ Milletler Kentsel YönetiĢim Endeksi‘nden (Urban Governance Index) yararlanılarak hazırlanan Malatya‘daki belediyelerin yönetiĢim yaklaĢımına göre ne durumda olduklarını test etmeyi amaçlayan bir alan araĢtırması yer almaktadır. Ayrıca, önceki bölümlerde yer alan teori ve tartıĢmalar zemininde Türkiye‘deki belediyelerle ilgili geliĢtirilen varsayımların geçerliliği, Malatya‘daki ilçe ve belde belediyeleri üzerinde gerçekleĢtirilen araĢtırma sayesinde test edilmektedir. Son olarak çalıĢmada elde edilen bulgular, Türkiye ve farklı ülkelerdeki yönetiĢim uygulamaları ve düzenlemeleriyle birlikte değerlendirilerek; Türkiye‘deki -özellikle nüfus bakımından küçük- belediyelerin yönetiĢim yaklaĢımı açısından nasıl geliĢtirileceğine dair öneriler sunulmaktadır.
değiĢimlerine bürokratik yönetim ve yeni kamu yönetimi alt baĢlıklarında değinilmiĢtir. Ġkinci olarak, yönetiĢim yaklaĢımının geliĢimini etkileyen faktörler, kavramın doğuĢu, kamu yönetimine getirdiği yenilikler ile birlikte kavrama uluslararası kurumlarca ve akademisyenlerce yüklenen anlamlara da yer verilmiĢtir. Ayrıca, yönetiĢim göstergeleri alt baĢlıklar halinde açıklanmıĢtır. Kamu yönetiminin küresel, ulusal, bölgesel ve yerel boyutlarda yönetiĢim yaklaĢımı çerçevesinde nasıl Ģekillendiği üzerinde durulmuĢtur. Son olarak, yönetiĢim kavramının kamu yönetimi üzerindeki etkilerini eleĢtirel bir bakıĢ açısıyla değerlendiren fikirlere yer verilmiĢtir.
1.1 KAMU
YÖNETĠMĠNDE
PARADĠGMA
DEĞĠġĠMĠ:
GELENEKSEL YÖNETĠMDEN YÖNETĠġĠME
Kamu yönetimindeki paradigma değiĢiminin son yüzyıllık serüveni kronolojik olarak incelendiğinde; özellikle son otuz yıldır kamu yönetiminin çok ciddi bir anlayıĢ değiĢimi içinde olduğu görülmektedir. Öncelikle bürokratik yönetimden yeni kamu yönetimine daha sonra ise yönetiĢime doğru yaĢanan bu anlayıĢ değiĢimi kamu yönetiminin politika oluĢturma Ģeklini, örgütsel yapısını ve iĢleyiĢini önemli ölçüde dönüĢtürmüĢtür. Bu dönüĢüm kesin ve sert çizgilerle, her alanda kendini tamamen hissettirecek Ģekilde yaĢanmasa da2
(Bovaird ve Löffler, 2009: 25) dikkat çekici bir Ģekilde etkisini göstermekte ve yönetim yazınında yer almaktadır.
Yirminci Yüzyılın baĢlarında, F. Taylor ve H. Fayol‘un sanayi iĢletmeleri için geliĢtirdikleri örgütlenme modelinin Max Weber tarafından ―ideal tip‖ bürokrasi adıyla kamuya uyarlanmasıyla birlikte, geleneksel yönetim anlayıĢı kamu
2 Yönetim paradigmasında değiĢim yaĢansa da her yönetim yaklaĢımı, halen değiĢik kurumlarda veya
aynı kurumun değiĢik birimlerinde varlığını devam ettirmekte veya bir arada yaĢayabilmektedir. Bazen bir kamu kurumu çevresel Ģartlardan etkilenip değiĢim sürecini de etkileyecek Ģekilde aktif olarak yeni Ģartlara adapte olurken; bazı kurumlar değiĢime karĢı direnmekte veya hiç değiĢim göstermemektedir.
yönetiminin Ģekillenmesinde etkili olmaya baĢlamıĢtır. Bu anlayıĢa göre kamu yönetiminde etkinlik, iĢlerin tanımlanarak bölümlendirilmesi; otoritenin hiyerarĢik biçimde tanımlanması; detaylı belirlenmiĢ kurallar ve Ģahsilikten arındırılmıĢ bir modelle elde edilebilir. Kamu yönetimi, tıpkı önceden tanımlanmıĢ iĢleri düzen içerisinde gerçekleĢtiren bir sanayi tesisindeki makineler gibi çalıĢmaktadır. (Holzer ve diğerleri, 2007: 65). Bu modelin öngördüğü sistem bir bakıma, Woodrow Wilson‘un - kamu yönetimi alanındaki ilk çalıĢma olarak kabul edilen- 1887‘de yayınlanan ―Ġdarenin Ġncelenmesi‖ adlı eserinde vurgulanan hükümet etmenin yönetsel ve diğer boyutlarının birbirinden ayrılması gerektiği (Polatoğlu, 2003: 61) fikri üzerine özel sektördeki yönetsel prensiplerin kamu yönetimi alanında geliĢtirilmesinin bir sonucudur. Ancak, hükümet etmenin yönetsel tarafının ayrı olarak incelenmesini savunan ve geleneksel (bürokratik) anlayıĢ olarak yönetim yazınında önemli bir yer edinen bu anlayıĢın kamu yönetimi üzerindeki etkileri, Ġkinci Dünya SavaĢı‘ndan sonraki sosyal refah sistemlerinin yaygın olarak benimsendiği dönemde, önemli ölçüde azalmıĢtır. Bu süreçte yaĢanan Dünya SavaĢları ve 1929 yılındaki Büyük Buhranın (ekonomik krizin) neden olduğu toplumsal ve ekonomik çöküntüler, toplumun ve bireyin refahının sağlanması konusunda devletleri farklı ekonomik enstrümanları (ücret, vergi, sosyal yardımlar vb.) kullanarak piyasalara müdahale konusunda daha etkin olmaya zorlamıĢtır (Sallan Gül, 2004: 4).
1970‘li yıllara gelindiğinde ise gittikçe artan kamu harcamalarıyla ekonomik dengenin devlet tarafından kurulamaması nedeniyle sosyal refah sistemlerinin krize girmesi sonucunda geliĢen neo-liberal ideoloji, sorunların kaynağı olarak devleti göstermiĢtir (Güzelsarı, 2004: 3). Bu dönemde öne çıkan görüĢe göre devlet, esneklikten uzak yapısıyla, piyasadaki rekabet ortamını zedelemekte ve kalkınmanın önünde büyük bir engel olarak durmaktadır (Zengin, 2009: 6). Keza 1980‘li yıllarda devletlerin içine düĢtüğü mali krizden çıkamaması ve kamunun performansından duyulan tatminsizliğe karĢın özel sektörün baĢarılı performansı (UN ECOSOC, 2006: 5) özel sektör mantığıyla geliĢen ve ‗yeni kamu yönetimi‘ adıyla anılan -sonraki bölümde detaylı Ģekilde incelenen- kamu yönetiminde bir reform hareketinin baĢlamasına neden olmuĢtur.
1.1.1 Yeni Kamu Yönetimi
Özellikle OECD üyeleri gibi Batı Avrupalı ve geliĢmiĢ ülkelerde 1970‘lerin sonundan itibaren yaygınlık kazanan, Türkiye gibi geliĢmekte olan ülkelerde ise 1980‘li yıllarda popüler olan -özel sektör iĢletmecilik kültürü ve neo-liberal öğretilerin etkisiyle geliĢen- yeni kamu yönetimi (YKY) kavramı, teorik bir temele dayanmaktan çok, geniĢ bir uygulamalar setini ifade etmektedir. YKY uygulamalarının ortak hedefi, neoliberal düĢüncenin savunduğu üzere, hantal ve müsrif Ģekilde çalıĢan kamu sektörünü küçültmektir. YKY anlayıĢının hedefi, kamunun örgütsel yapısını -kamusal hizmetleri özelleĢtirme ve piyasalaĢtırma yoluyla- yenileyerek, kamu yönetimini daha dinamik ve giriĢimci duruma getirmektir (Bevir, 2009: 141-142). Bu anlayıĢın temelinde, özel sektörün kamu yönetimine kıyasla çok daha verimli ve günün Ģartlarına göre esnek hareket edebildiği varsayımı bulunmaktadır.
YKY uygulamaları, kamu sektörünün örgütlenmesi ve kamusal hizmetlerin iĢleyiĢinde Keraudren ve Mierlo tarafından birçok kaynaktan yararlanılarak derlenen ve aĢağıda maddeler halinde ifade edilen, çeĢitli yaklaĢım ve öncelik değiĢimleri getirmiĢtir (Keraudren ve Mierlo, 1998: 40-41):
1) Kamu yönetiminde karar alma mekanizmalarında siyasal etkiler, yerini iĢletmeci yönetim anlayıĢına bırakmıĢtır. Bu değiĢim sonucunda, idarecilerin aldıkları kararlar ve gerçekleĢtirdikleri uygulamalarda piyasa Ģartlarını dikkate aldıkları ve verimlilik-maliyet hesaplarını yaptıkları bir döneme girilmiĢtir.
2) Özel sektördeki yönetsel anlayıĢ değiĢikliğine paralel Ģekilde kamu kurumlarında tercih edilen örgütsel model, bürokratik piramidal yapılardan hücresel yapılara dönüĢmüĢtür. Kamu sektöründe adem-i merkeziyetçilik ve yalın yönetim anlayıĢları hakim olmuĢ; sözleĢmeler aracılığıyla birbirine bağlanan kurumlar, daha esnek hareket imkanı bulmuĢlardır.
3) Merkezi planlama ve akabinde alınan kararların hiyerarĢik olarak uygulanmasından vazgeçilerek; siyasal karar alma ve profesyonel kabiliyet
gerektiren, bilimsel normlara göre gerçekleĢtirilmesi gereken operasyonel faaliyetler arasındaki ayrım netleĢmiĢtir.
4) Verimlilik kaygısı gütmeyen, süreç odaklı idari anlayıĢtan vazgeçilerek performans kriterlerinin oluĢturulduğu, verimlilik ve etkinlik analizlerinin yapıldığı sonuca odaklı yönetim anlayıĢına geçilmiĢtir.
5) Kamusal hizmetlerin tek tip olarak müĢterek kullanıma göre üretilmesinden vazgeçilerek; vatandaĢı müĢteri olarak gören anlayıĢın hâkim olduğu, esnek üretim anlayıĢı benimsenmiĢ ve bireye özgü kamusal ürünlerin üretilmesine geçilmiĢtir. Bu sayede de toplu ve tek tip tüketime yönelik üretimden esnek üretime geçilmesi sağlanmıĢtır. Böylece, bireylere veya küçük gruplara yönelik kamusal hizmet sunumunun büyük topluluklar için hizmet üretim süreçlerini parçalaması ve parçalanan hizmetlerin daha küçük hücresel birimlere, sözleĢmeler vasıtasıyla gördürülmesinin yolu açılmıĢtır. Hizmet süreçlerinin bu Ģekilde parçalanması eğilimi aynı zamanda, kamusal hizmetlerin özelleĢtirilmesi sürecini de kolaylaĢtırmıĢtır.
6) Harcayarak yönetme devri sona ermiĢtir. Maliyet azaltma ve aynı zamanda kalite yükseltme, kamu yöneticileri için bir parola haline gelmiĢtir. Yapılan kamusal harcamalar maliyet-fayda analizlerine tabi tutulmuĢtur.
7) Kamusal alanda sahipliğe olan bakıĢ açısı değiĢmiĢtir. Kamuya hizmet veren kurumlara kimin sahip olduğu artık önemini kaybetmiĢtir. Bundan böyle önemli olan devletin bu kurumlara sahip olması değil; kamusal hizmetlerin etkin Ģekilde gerçekleĢtirilmesidir. Bu nedenle, eğer bir kamusal hizmet özel sektör tarafından etkin ve vatandaĢ memnuniyetini gözetecek biçimde daha az maliyetle verilebiliyorsa; özelleĢtirme kapsamında değerlendirilebilmektedir.
Yeni kamu yönetimi -yukarıda da maddeler halinde değinildiği üzere- kamu sektöründe refah devletlerinin ve Keynezyen politikaların hâkim olduğu 1960‘lardaki yapıyı değiĢtirmiĢ ve politikacıların kamu yönetimindeki etkinliğini azaltmıĢtır. Politikacılar ve profesyonel yöneticiler (bürokratlar) arasındaki güç dengesi, özel sektör iĢletmecilik anlayıĢı ile çalıĢan ve karar alan profesyonel yöneticiler
(bürokratlar) lehine değiĢmiĢtir. Dengelerin bu Ģekilde değiĢmesi de kamu sektörü vizyonunun siyasi değer ve tartıĢmalardan uzak Ģekilde çizilmesine neden olmuĢtur (Bovaird ve Löffler, 2009: 20). YKY anlayıĢı doğrultusunda Ģekillenen bu dönemin en önemli özelliği kamusal hizmetlerin kim tarafından sunulduğunun önemini kaybetmesi ve hizmetlerde kalite kavramının ön plana çıkmasıdır.
YKY, kamu sektör yöneticilerinin birer giriĢimci gibi davranmaları gerektiği görüĢü nedeniyle, zaman içerisinde, önemli ölçüde eleĢtirilmiĢtir. Bu eleĢtirilere örnek olarak ―YKY‘nin sahip olduğu kamu yönetici perspektifinin eĢitlik, adalet, katılımcılık, ortak çıkarların dile getirilmesi gibi demokratik prensiplere ulaĢma noktasında, çok dar ve yetersiz bir bakıĢ açısı olduğu‖ görüĢü gösterilebilmektedir (Denhardt ve Denhardt, 2007: 133). Bu yönetim anlayıĢı adalet, eĢitlik, katılımcılık ve liderlik gibi kavramlara hiç vurgu yapmazken (Denhardt, 2002: 71) bütüncül ve aktif rollere sahip olan vatandaĢlığı da kendi çıkar ve menfaatleri peĢinde koĢan müĢteriliğe indirgemiĢtir (DeLeon ve Denhardt, 2000‘den aktaran Denhardt, 2002: 72). YKY‘nin egemenliğin asıl sahibi olan vatandaĢları, sadece ekonomik çıkarlarının peĢinde koĢan süjeler olarak çok dar bir biçimde kabul etmesi, bu görüĢün önemli bir eksikliği olarak görülmüĢ ve büyük eleĢtirilere neden olmuĢtur. Kısacası YKY, üstün ve bütüncül bir bakıĢ açısı gerektiren toplumsal düzen ve adaletin sağlanması gibi amaçlara sahip devlet yönetimini, dar ekonomik saiklerle iĢleyen bir mekanizmaya indirgemiĢtir. YKY, özel sektörde uygulanan kıyaslama, değiĢim mühendisliği gibi uygulamalar ve modern sonrası örgüt modellerini kamu sektörüne kazandırmasına rağmen; eleĢtirilerden kurtulamamıĢ ve yerini daha geniĢ ve farklı bir bakıĢ açısına sahip bir yönetim anlayıĢına bırakmak zorunda kalmıĢtır. Böylece toplumun dezavantajlı kesimlerinin yararlandığı kamusal hizmetlerin ifasında, iĢletmecilik anlayıĢını ön planda tutması ve devletin sosyal adalet ve barıĢı sağlama görevine vurgu yapmaması gibi sebepler, yeni kamu yönetimi anlayıĢının evrilmesi gerekliliğini ortaya çıkarmıĢtır. Bu doğrultuda, 1970‘lerden beri hâkim olan ve hakkındaki eleĢtiriler gün geçtikçe artan yeni kamu yönetiminin darboğazlarını geniĢletmek ve onarmak için yeni model arayıĢlarına girilmiĢtir. 1980‘lerin sonlarında ise ―siyaset geliĢtirme ile yürütme, demokrasi ile etkinlik, demokrasi ile hukukun üstünlüğü ve kamu yönetimi ile siyaset bilimi arasındaki
ayrılığı kapatmak için bir çaba‖ olarak doğan (Aktan ve Özler, 2008: 172) yönetiĢim yaklaĢımı birçok sosyal bilimcinin, uluslararası kuruluĢ ve sivil toplum örgütünün ilgisini çekmeyi baĢarmıĢtır.
Kamu yönetiminde devletin belirleyici ve tek icracı aktör olma konumunu önemli ölçüde değiĢtiren; toplumu oluĢturan bütün paydaĢları yönetsel süreçlere dâhil eden; etkin bir kamu yönetimini hedefleyen bu dönüĢüm aĢağıda kısaca ifade edilmiĢtir.
“Önceden belirlenen bir ortak amacı gerçekleştirmek için, tek özneli, merkezi, hiyerarşik bir iş bölümü içinde, araçsal rasyonelliği ön plana alarak, yapan, üreten, bunun için kaynakları ve yetkileri kendilerinde toplayan yönetimden, önceden belirlenen bir iyiye doğru değil; insan haklarına dayalı performans ölçütlerini gerçekleştirerek, çok aktörlü, desantralize, ağsal ilişkiler içinde, iletişimsel bir rasyonellik anlayışı içinde, kendisi yapmaktan çok toplumdaki aktörleri yapabilir kılan, yönlendiren, kaynakların yönlendirilmesini kolaylaştıran yönetişim anlayışına geçilmektedir” (Tekeli, 1999: 248).
Yirminci yüzyılda, kamu yönetiminde yaĢanan dönüĢüm süreci kronolojik olarak incelediğinde -Tablo I‘de gösterildiği Ģekilde- görülmektedir ki hedefi yasal uygunluk, bakıĢ açısı devlet, kontrol mekanizması hiyerarĢik denetim ve mantığı yasa olan geleneksel bürokratik düĢünce, yeni kamu yönetimi anlayıĢının geliĢimiyle birlikte kamu yönetimi üzerindeki hâkimiyetini önemli ölçüde yitirmiĢtir. Bu yıllarda, kamu yönetiminde hedefi rekabetçilik; hizmet sunumunda kamu ve özel sektör ayrımı gözetmeyen (kamu hizmetlerinin özel sektör tarafından da sunulabilmesini sağlamaya çalıĢan), kontrol mekanizması olarak devletin egemen gücü yerine piyasa mekanizmalarını kullanan yeni kamu yönetimi anlayıĢı egemen olmuĢtur. Yirminci yüzyılın son yıllarında ise yeni kamu yönetimi anlayıĢı da değiĢime uğramıĢ ve yerini daha bütüncül bir perspektife sahip olan yönetiĢim yaklaĢımına bırakmıĢtır. Bu yeni yaklaĢımın temel hedefinde ne yasaların tekdüze olarak uygulanması ne de sadece verimlilik ve kâr odaklı bakıĢ açısına sahip, rekabetçi piyasa Ģartlarını oluĢturmak vardır. YönetiĢimin temel hedefi, toplumun yaĢam kalitesini yükseltmektir. YönetiĢim, bu temel hedefi gerçekleĢtirirken, sivil
toplumu yönetsel süreçlere dahil eden; kamusal hizmetlerin sunumunda sivil toplumun aktif katılımını sağlayan; kontrol mekanizması olarak ağsal yapıları kullanan ve yönetsel süreç ve iliĢkilerde temel mantığı siyaset olan bir anlayıĢla kamu yönetimini Ģekillendirmektedir (Banner, 2002‘den aktaran Bovaird ve Löffler, 2009: 21).
Tablo 1. Kamu Yönetiminde AnlayıĢ DeğiĢimi
HEDEF Yasal Uygunluk Rekabetçilik Toplumun YaĢam
Kalitesi
BAKIġ AÇISI Devletçi Kamu /Özel Sektör
Hizmet Sağlayıcılar
Sivil Toplum KONTROL
MEKANĠZMASI
HiyerarĢik Piyasa Ağsal Yapılar
MANTIK Yasa Siyaset
Kaynak: Banner, 2002‘den aktaran Bovaird ve Löffler (2009: 21)
Kamu yönetimi anlayıĢında yaĢanan bu değiĢimden söz ederken kamusal örgütlenmenin içinde yaĢadığı çevresel Ģartların da hangi süreçlerden etkilendiği belirtilmek zorundadır. Çünkü kamu kurumları yaĢayan birer organizma olmaları nedeniyle toplumla sürekli etkileĢim halinde olarak küresel, ekonomik ve yerel boyutlarda yaĢanan ve sonraki bölümde açıklanan değiĢimlerden önemli ölçüde etkilenmektedirler.
1.1.2 YönetiĢime GeçiĢte Etkili olan Süreçler
Tüm varlıkların birbiriyle etkileĢim halinde olduğu büyük sistemin bir parçası olan devletin kendisi de yaĢayan bir organizma olduğu için doğal olarak çevresindeki değiĢimlerden etkilenmekte ve kendi gücüyle orantılı olarak çevresini etkilemektedir. Bu bağlamda, küresel çapta yaĢanan bireysel ve toplumsal ölçekteki geliĢmeler sonucunda kamu yönetimlerinin içinde yaĢadığı çevresel Ģartlarda yaĢanan müthiĢ değiĢimler, sosyal bilimler tarafından çeĢitli açılardan incelenip, kamu yönetimi anlayıĢında yaĢanan dönüĢüm sürecinde etkili olabilecek sayısız faktör tespit
edilebilmektedir. Bu faktörler arasında en önemlilerinden sayılabilecek üç tanesi -küreselleĢme, katılımcı demokrasi anlayıĢının geliĢimi ve hızlı sanayileĢme- alt baĢlıklar halinde bu bölümde incelenmektedir.
1.1.2.1 KüreselleĢme
Son yüzyılda ülkelerin ve dünyanın değiĢik yerlerinde yaĢayan insan topluluklarının birbirlerine yakınlaĢması ve entegrasyonuyla birlikte, ulaĢım ve haberleĢmede çok ciddi seviyelerde maliyet düĢüĢleri yaĢanırken; ticari malların, hizmetlerin, sermayenin ve bilgi akıĢının önündeki sanal bariyerler yıkılmıĢtır (UN ECOSOC, 2006: 9). Günümüzde online ticaret, elektronik bankacılık iĢlemleri ve vadeli iĢlemler piyasası gibi olanaklar sayesinde ekonomi, hiçbir zaman diliminde kesintiye uğramamaktadır. Bilgiye ve internete ulaĢabilen herkes, hiç duraksamadan devam eden para ve hisse senedi piyasalarında pozisyon alıp iĢlem yapabilir hale gelmiĢtir. Hatta uluslararası piyasalar o denli belirleyici bir hale gelmiĢtir ki ulusal hükümetler ekonomik önlemler alma noktasında çok zayıf kalmıĢ, kendilerini uluslararası finansal piyasaların etkisine karĢı koruyamamıĢ ve sonuçta tek kural koyucu konumlarını kaybetmiĢlerdir. Öte yandan, haberleĢme ve ulaĢım alanlarında yaĢanan geliĢmeler sadece finansal piyasalarda etkisini göstermemiĢ, ulusal hükümetlerin bilgiyi kontrol ve manipüle etme gücünü de yok etmiĢtir. Böylece bilgiye ulaĢma ve onu yönetme, bilgiye dayalı kararlar alma gücü devlet dıĢındaki aktörlerin -sivil toplum örgütleri, özel sektör vb.- güçlenmelerine neden olmuĢtur. Bu geliĢmeler sayesinde sivil toplum örgütleri önemli konularda sağlıklı kararlar alabilir hale gelmiĢlerdir. Artık sivil toplum örgütleri (STÖler), siyaset geliĢtirme ve yönlendirmede ―çağımızın güçlü motorları‖ konumuna gelmiĢtir. Bu etkileyici gücün farkında olan STÖler, 1992 yılında Rio de Janerio‘da gerçekleĢtirilen BirleĢmiĢ Milletler Yeryüzü Zirvesi‘nde, sera gazı emisyonlarının azaltılması konusunda ulusal hükümetlere baskı yapmıĢ ve 1997 yılında Kyoto Protokolünün üye devletlerce imza altına alınmasıyla da bu amaçlarına eriĢmiĢlerdir (Kettl, 2000: 490-491).
YaĢanan geliĢmelere paralel olarak son yıllarda özellikle çevre kirliliği, ekonomik krizler ve yoksulluğun azaltılması gibi her ülkenin tek baĢına çözemeyeceği ve kendisini soyutlayamayacağı problemler -sınırlarını aĢan
problemlere karĢı ortak çıkarlarını korumak isteyen- ulusal hükümetler arasında karĢılıklı bağımlılığı arttırmıĢtır. Diğer taraftan, kamusal kararlara etki edebilme gücünü arttıran sivil toplum ve özel sektörle birlikte Dünya Ticaret Örgütü, Uluslararası Para Fonu, Dünya Bankası ve Avrupa Birliği gibi uluslararası ve uluslarüstü (supranasyonel) kurumlar da devletler üzerinde bağlayıcılığı olan kurallar koymuĢlar ve ulusal kamu yönetimleri üzerindeki baskılarını -geçmiĢe oranla- daha fazla hissettirmiĢlerdir (Farazmand, 1999: 515).
Böylece, ―uzak yerleĢimleri birbirlerine, yerel oluĢumların millerce ötedeki olaylarla biçimlendirildiği ya da bunun tam tersinin söz konusu olduğu yollarla bağlayan, dünya çapındaki toplumsal iliĢkilerin yoğunlaĢması‖yla birlikte (Giddens, 2004: 192) ―dünyanın sıkıĢması ve dünyanın bir bütün olarak idrak edilmesinin yoğunlaĢması‖ (Robertson, 1992: 8) olarak ifade edilen ‗küreselleĢme‘ süreci, zaten doğası gereği kendi iç dinamiklerinde ve dıĢ çevresinde olan değiĢikliklere uyum göstermek zorunda olan kamu yönetimi üzerinde çok büyük bir baskı yapmaktadır (Cheema, 2004: 1).
Ayrıca, kamu yönetiminin maruz kaldığı bütün baskılara rağmen Ģunu da ifade etmek gerekir ki; ―bütünleĢme (integration) ve karĢılıklı bağımlılığı (interdependence) içeren ve ‗yeni dünya düzeni‘ olarak ifade edilen küreselleĢme‖ (Öğüt, 2007: 26) devletlerin ve kamu yönetimlerinin sonunu getiren bir geliĢme olarak değil; aksine, kamu yönetimlerinin araĢtırma alanlarını, ufkunu ve öğretilerini geniĢleten, karĢılaĢtıkları yeni bir meydan okuma veya yeni bir uygarlık basamağı olarak tanımlanabilmektedir (Farazmand, 1999: 519).
Bu çerçevede, kamu yönetiminde coğrafi ölçeği ortadan kaldıran küreselleĢme sürecinde (Es, 2007a), çağa uygun Ģekilde varlığını ve gücünü koruyabilmesi için kamu yönetiminin dıĢ dünyaya adaptasyon sağlaması gerektiğini savunan Saran‘ın (2004: 24-25) küreselleĢmenin kamu yönetimleri üzerindeki etkileri konusundaki görüĢleri Ģöyledir:
“Geleneksel olarak elinde tuttuğu iktidarın temelleri küresel değişim dinamiklerinin etkisiyle sürekli aşınan ve bu iktidarı sürdürme araçlarını birer birer kaybeden modern ulus-devletin, bilgi sistemleri ve iletişim alt yapılarına
dayanan teknolojik gelişmelerin sunduğu olağanüstü fırsatlara çok kolay erişme imkânını elde eden bireysel aktörler karşısında hâkim gücünü koruyabilmesi için sürekli kendisi dışında oluşan ve genişleyen bilgi denizinden yararlanma yollarını bulması ve çevresinde olup biten gelişmeleri yakından izlemesi kaçınılmaz bir gereklilik haline gelmiştir”.
Sonuç olarak, büyük insan topluluklarının bir arada güven içinde yaĢayabilmesi için vazgeçilmez bir unsur olan devlet mekanizmasının varoluĢ gayesini gerçekleĢtirebilmesi için küreselleĢme olgusunu dikkate alarak, stratejiler geliĢtirmesi ve organizasyon yapısından vatandaĢlarla diyalog kanallarına kadar birçok alanda bu doğrultuda değiĢiklikler yapması gerekmektedir.
1.1.2.2 Katılımcı Demokrasi AnlayıĢının GeliĢmesi
Ġlk defa eski Yunan Ģehir devletlerinde uygulanan doğrudan demokrasi, ―toplumun kendi kendini yönetmesi‖ veya ―halkın egemenliği‖ anlamına gelen demokrasinin en ideal Ģeklidir. Doğrudan demokrasi, vatandaĢların bir araya gelip her konuda söz sahibi olduğu ve karar verdiği bir sistem olarak ortaya çıkmıĢtır. Ancak, zamanla küçük Ģehir devletlerinin yerini ulus devletlerin almasıyla birlikte ülkeler, hem nüfus hem de arazi olarak büyümüĢtür. Artık milyonlarca vatandaĢın yaĢadığı modern devletlerde, halkın bir araya toplanarak karar vermesi imkansız bir hale gelmiĢtir (GümüĢ, 2009: 18-19). Bu nedenle doğrudan demokrasinin yaĢadığı bu çıkmaza karĢın geliĢtirilen ve arka planında toplum iradesinin seçilen küçük bir zümre tarafından tam olarak yansıtıldığının varsayıldığı temsili demokrasi modeline geçiĢ, Ģu ifadelerle açıklanmaktadır:
“Demokrasi idealinden vazgeçmeyenler, demokrasiyi pratikte uygulanır hale getirmenin yolunu temsili demokrasi anlayışının geliştirilmesinde bulmaya çalışmışlardır. Gerçekte bulunan çözüm çok akıllıcadır. Toplumun, bir anlamda doğrudan demokrasinin uygulanabileceği büyüklükte bir modeli oluşturulmaya çalışılmaktadır. Bu da halkın temsilcilerini seçerek meclise göndermesi yoluyla yapılmaktadır. Toplumun küçültülmüş bu modelinde demokratik karar süreçleri işletilmektedir. Bu halde, bir toplumun yurttaşlarının kendisini temsil edecekleri, kendisine en benzer kişiler olarak seçtiği durumlarda, seçilenlerin kararlarıyla, halkın tümü karar sürecine
katılsaydı vereceği kararlar arasında bir fark olmayacağı varsayılmaktadır” (Tekeli, 2004: 199-200).
Ancak demokrasi anlayıĢının geliĢmesine paralel olarak temsili demokrasinin de pratik hayatta kendisinden beklenen faydayı vermediği ve birçok açmaza sahip olduğu anlaĢılmıĢtır. Bu demokrasi modelinde vekiller -demokrasi idealinde belirtildiği gibi temel egemen güç olan- vatandaĢların istekleri doğrultusunda karar vermemiĢ ve kamuoyunun birebir yansıtıcısı olarak görev yapmamıĢlardır. Bu sebeple denebilir ki; temsili demokrasi, her konuda karar almak için seçimlerin fiili olarak yapılamaması sorununu çözmüĢse de kamuoyunun alınan kararlarda birebir etkili olmasındaki -vekillerin politikanın iç dinamikleri sebebiyle neden oldukları- sapmaları engelleyememiĢtir. Bugün gelinen noktada, milyon nüfusa sahip Ģehirlerde -her ne kadar pratikte ideal demokrasinin uygulanmasının imkânsıza yakın olduğu kabul edilse de- mevcut durum karĢısında en iyiye ulaĢmak için ortaya çıkan yeni bir kavram olarak ‗katılımcı demokrasi‘, temsili demokrasinin boĢluklarını gidermek üzere çok tartıĢılmıĢ ve popüler hale gelmiĢtir. Katılımcı demokrasi, temsili demokrasiye ek olarak halkın -kendi oluĢturduğu örgütler, lobiler gibi vasıtalarla veya bireysel olarak- görüĢlerini doğrudan açıklamasını sağlamaktadır. Bu model sayesinde vatandaĢlar, her zaman projeler üretme, fikir beyan etme, toplumsal sorunlara çözüm üretme ve bu çözümleri paylaĢma olanağı bulmaktadırlar (Köprülü, Tarih belirtilmemiĢ). Bu nedenle katılımcı demokrasi, modern ulus devletlerde doğrudan demokrasi ile temsili demokrasinin arasında, ideal demokrasiye ulaĢma kaygısıyla geliĢtirilmiĢ bir ara model olarak nitelendirilebilmektedir.
Özetle, katılımcı demokrasi ve beraberinde getirdiği yeni etkileĢim ve karar süreçleri, yönetimde katılımcılık, hesap verebilirlik ve Ģeffaflık ilkeleriyle birlikte ağsal örgütlenme tipini ön plana çıkararak kamu yönetimi paradigmasının yeniden Ģekillenmesini önemli ölçüde etkilemektedir.
1.1.2.3 Hızlı SanayileĢme
Ġktisadi kalkınma, kiĢi baĢına düĢen milli geliri arttırırken; diğer taraftan insanların yaĢam kalitesine olumsuz etkisi olabilecek birçok faktörü de berberinde
