Apesar de o Brasil ainda ser “um ator bastante secundário entre os emissores de investimentos internacionais, inclusive entre os países em desenvolvimento”228, haja vista não ter sido tão ativo em nenhum dos ciclos de investimentos estrangeiros que mobilizaram nações em desenvolvimento nos últimos anos, bem como ter dificuldades para manter o ritmo ascendente de investimentos internacionais, é fato notório que a expansão dos investimentos brasileiros no exterior está acontecendo, mesmo que em ritmo mais lento se comparado a outras economias emergentes de destaque229.
Diante disso, o Brasil tem demonstrado mudança de posição quanto à aderência aos padrões jurídicos de promoção e proteção de investimentos estrangeiros. A primeira indicação de mudança se deu no ano de 2010, em que houve discussões para a adoção de
227 UNITED NATIONS CONFERENCE ON TRADE AND DEVELOPMENT. World Investment Report
2015: Reforming international investment governance. New York; Geneva: United Nations, 2015. p. 108.
228 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA. Relatório dos investimentos brasileiros no
exterior 2013: recomendações de políticas públicas par ao Brasil. Brasília: CNI, 2013. p. 25.
um TBI com o Chile, porém, este não saiu do papel230. Mais adiante, em 2011, essa movimentação teve continuidade, pelo que o Canadá demonstrou interesse em assinar acordo de investimentos com o Brasil, entretanto, as negociações ainda não foram iniciadas, tendo o mesmo ocorrido com a União Europeia.
Ao longo dos anos 2000, o Brasil assinou onze memorandos de entendimento considerando a promoção do comércio e investimentos com Chile, Suriname, Nicarágua, Coreia do Sul, Cingapura, Líbia, Uzbequistão, Guiana, África do Sul, Venezuela e Quênia. Eles não contêm disposições relativas aos mecanismos de resolução de controvérsias, exceto no que tange às negociações diplomáticas. No entanto, esses instrumentos representam a disposição do Brasil em promover e proteger seus investimentos com outros países e, em especial entre as nações em desenvolvimento, refletindo a proliferação de investimentos no âmbito das relações SulSul231.
Entretanto, apesar das intenções formalizadas anteriormente, foi somente em 2012 que a Câmara de Comércio Exterior (CAMEX)232 garantiu um mandato formal ao Grupo Técnico para Estudos Estratégicos em Comércio Internacional (GTEX), que ficou encarregado, dentre outros assuntos, da elaboração de um projeto para a adoção de um novo de acordo de investimentos para o Brasil que atendesse aos interesses brasileiros e se adequasse ao atual cenário econômico internacional233.
O GTEX recomendou a criação deste novo arquétipo de tratado, sob a liderança da Secretaria de Comércio Exterior do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
230 CHILE e Brasil discutem acordos de investimento. Revista Exame, São Paulo. Disponível em:
<http://exame.abril.com.br/brasil/noticias/chilebrasildiscutemacordoinvestimentos589805>. Acesso em: 30 maio 2014.
231 GARCIA NETO, Paulo Macedo. Investment arbitration in Brasil: the landscape of investment arbitration
in Brazil and why Brazil should become a more important player in the investment arbitration arena In: LEVY, Daniel de Andrade; BORJA, Ana Gerdau de; PUCCI, Adriana Noemi. Investment protection in Brazil. Alphen aan den Rijn: Wolters Kluwer, 2013. p. 316.
232 A CAMEX é um órgão integrante do Conselho de Governo da Presidência da República e tem por
objetivo a formulação, adoção, implementação e coordenação de políticas e atividades relativas ao comércio exterior de bens e serviços. É composta pelo Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, a quem cabe a presidência da CAMEX, e pelos Ministros de Estado Chefe da Casa Civil; das Relações Exteriores; da Fazenda; da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; do Planejamento, Orçamento e Gestão; e do Desenvolvimento Agrário. Cf. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio. Câmara de Comércio Exterior CAMEX. Disponível em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=1&menu=1920>. Acesso em: 10 ago. 2015.
233 MOROSINI, Fábio; BADIN, Michelle Ratton Sanchez. The Brazilian Agreement on Cooperation and
Facilitation of Investments (ACFI): A New Formula for International Investment Agreements? Investment Treaty News. Disponível em: <https://www.iisd.org/itn/2015/08/04/thebrazilianagreement oncooperationandfacilitationofinvestmentsacfianewformulaforinternationalinvestment
Comércio (SECEX), o que deu novo impulso para que o Direito dos Investimentos voltasse à pauta do governo brasileiro. Conforme salientam Fábio Morosini e Michelle Ratton Sanchez Badin, “o mandato do GTEX foi o zênite do processo, e resultado da capacidade técnica dos oficiais do MDIC em um momento político favorável no Brasil”234.
Em razão da expansão de investimentos brasileiros no exterior, faziase necessária a iniciativa brasileira de negociar novo acordos de investimento mais alinhado à nova posição brasileira de país exportador de capital. Nos últimos anos, as transnacionais brasileiras têm se distribuído geograficamente nos mais diversos territórios, se concentrando principalmente na América Latina. Entretanto o processo de expansão para o continente africano tem sido significativo e já não mais pode ser ignorado. Destarte, a conscientização veio com a iniciativa brasileira de estabelecer acordos de investimento com países sulamericanos e africanos235.
Quanto à África, conforme aduziu o Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio (MDIC), por meio de seu SecretárioGeral de Comércio Exterior, Daniel Godinho, houve elevação nos fluxos comerciais com o continente, que passou de US$ 10,431 bilhões, em 2004, para US$ 28,533 bilhões”236 em 2013237. Por isso, o governo brasileiro encontrase estimulado em adotar um APPRI com países africanos tidos como comercialmente relevantes, como Angola, Moçambique, Nigéria e África do Sul. Contudo, segundo relatório da Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos (APEX) “o arranjo institucional corrente nesses países adiciona risco ao investimento,
234 MOROSINI, Fábio; BADIN, Michelle Ratton Sanchez. The Brazilian Agreement on Cooperation and
Facilitation of Investments (ACFI): A New Formula for International Investment Agreements? Investment Treaty News. Disponível em: < https://www.iisd.org/itn/2015/08/04/thebrazilianagreement oncooperationandfacilitationofinvestmentsacfianewformulaforinternationalinvestment
agreements/>. Acesso em: 10 ago. 2015.
235 BRASIL. Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio. Godinho analisa momento de
oportunidades no comércio exterior. 25 out. 2013. Disponível em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/portalmdic/sitio/interna/noticia.php?area=5¬icia=12762>. Acesso em 30 mai 2014.
236 BRASIL. Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Governo incentiva
investimentos de qualidade na África. Disponível em:
<http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/noticia.php?area=5¬icia=13202>. Acesso em: 1 jun. 2014.
237 Segundo o World Investment Report 2013, a África já se tornou o principal destino das empresas
transnacionais brasileiras, que através de incentivos financeiros proporcionados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), já se expandem pela África Subsaariana. Cf. UNITED NATIONS CONFERENCE ON TRADE AND DEVELOPMENT. World Investment Report 2013: Global value chains: investment and trade for development. New York; Genebra: United Nations, 2013. p. 5. Disponível em: <http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2014_en.pdf>. Acesso em: 30 jun. 2014.
fazendo com que o custo aumente consideravelmente e dificulte sobretudo a atuação das pequenas e médias empresas que desejam operar no continente”238.
Logo, aproveitando o mandato de política externa focado nas relações SulSul, o GTEX desenvolveu seus trabalhos com consultas ao setor privado, para que pudesse ter acesso às principais preocupações e desafios enfrentados no processo de transnacionalização. Ao longo das consultas, os investidores brasileiros procuravam transparecer suas verdadeiras preocupações e dificuldades ao investir em território estrangeiro, dentre elas (i) a mitigação de problemas específicos, (ii) a dificuldade de acesso à informação em território estrangeiro, (iii) a necessidade de agendas temáticas e de negócios e (iv) o reforço do diálogo institucional239. Conforme ressalta Pedro da Motta Veiga, as empresas brasileiras também enfrentam problemas associados “a procedimentos poucos claros na implementação de regras ou do marco jurídico existente, que poderíamos classificar como risco regulatório”240.
Salientase que o assunto já vinha sendo discutido pelo setor privado de antemão. Em 2013, em pesquisa realizada com empresas transnacionais brasileiras do setor privado, a Confederação Nacional da Indústria (CNI) identificou, em grau de importância, que a segunda maior recomendação desses atores no que se refere à diplomacia e à política econômica externa do Brasil era a negociação de APPRIs com o intuito de mitigar os crescentes riscos políticos enfrentados em território estrangeiro, sendo que Argentina, China e México constituiriam, na opinião do empresariado, os países prioritários para essa iniciativa. Já ao serem listadas as principais recomendações políticas para apoiar e facilitar os investimentos no exterior de forma geral, a celebração de APPRIs se enquadrou na sétima posição em preferência241.
238 BRASIL. Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos. Boletim de Facilitação de
Negócios Análise e estudos de Conjuntura Internacional, ano 2, ed. 3, 2015. Disponível em: <http://arq.apexbrasil.com.br/portal/BoletimNegocios_Edicao03.pdf>. Acesso em: 26 out. 2015.
239 SOUZA, Renato Rezende de Campos. Cooperation and Facilitation Investment Agreement – CFIA.
[apresentação de slides no World Investment Forum]. [s.l.], mai 2015. Disponível em: <http://unctad worldinvestmentforum.org/wpcontent/uploads/2015/03/Brazil_sideeventWednesday_model
agreements.pdf>. Acesso em: 15 set. 2015.
240 VEIGA, Pedro da Motta. A África na agenda econômica do Brasil. Comércio, investimentos e
cooperação. Revista Brasileira de Comércio Exterior. Ano 27, n. 116, jul./set. p. 419, , 2013. p. 116. Outras preocupações que se aventam é a falta de mão de obra qualificada e a precariedade dos serviços de energia elétrica, os últimos úteis à produção e à logística.
241 Esta recomendação somente ficou atrás, em grau de importância, da primeira posição, que se refere à
ampliação do apoio diplomático brasileirona defesa dos interesses de empresas investidoras brasileiras junto aos governos dos países de destino dos investimentos. Cf. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA. Relatório dos investimentos brasileiros no exterior 2013: recomendações de políticas públicas par ao Brasil. Brasília: CNI, 2013. p. 6165.
Ademais, segundo position paper elaborado pela Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), a assinatura de ACFIs com parceiros estratégicos, em particular na América Latina e África, tratase de uma das prioridades endossadas pela FIESP. Conforme posicionamento da instituição, a existência de mecanismos que provenham maior estabilidade, previsibilidade e segurança jurídica para os investimentos estrangeiros diretos brasileiros irá atender adequadamente às expectativas dos investidores quanto à segurança na operacionalização empresarial nos mercados estrangeiros242. Assim, verificase que estes instrumentos são reconhecidos como uma das prioridades do setor privado, o que justifica o empenho para sua concretização.
Nesse diapasão, em 2013 foi aprovado pela CAMEX o acordo de cooperação e facilitação de investimentos brasileiro. Haja vista que o mesmo já estava engatilhado, este foi proposto aos Estados em que companhias brasileiras possuíam investimentos mais consistentes. Ressaltase que Moçambique, Angola e México foram os primeiros países a reagirem de forma positiva às negociações empreendidas243. Importante destacar que o novo acordo brasileiro de investimentos resulta da elaboração conjunta realizada pelo Itamaraty, MDIC, Secretaria Executiva da CAMEX e Ministério da Fazenda, em consulta com o setor privado, representado pela CNI e pela FIESP244.
Desta feita, em conferência oficial proferida no World Economic Forum 2014, o Secretário Daniel Godinho expôs que os três pilares centrais dos ACFIs, que à época já estavam sendo negociados, seriam: (i) atingir governança institucional; (ii) instituir
242 FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Position Paper Proposals for the
External Integration of Industry – 2014. São Paulo: FIESP, 2014. p. 24.
243 Diante do avanço, o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC) realizou declaração
oficial em outubro de 2013 manifestando que o governo brasileiro deu “sinal verde para proposta de acordo de investimentos entre Brasil e países africanos”, haja vista que o Conselho de Ministros da CAMEX aprovara ao diretriz de acordo de investimentos a ser adotado pelo Brasil. LEO, Sérgio. Brasil cria modelo de proteção a investidorBRASIL cria modelo de proteção a investidor.Valor Econômico, Brasília, 7 out. 2013. Disponível em: <http://www.valor.com.br/brasil/3295402/brasilcriamodelode protecaoinvestidor>. Acesso em: 2 fev. 2014. COMEX DO BRASIL. Brasil apresenta proposta de investimento na África do Sul, Angola, Moçambique e Nigéria. Disponível em: <http://comexdobrasil.com/brasilapresentapropostadeacordodeinvestimentonaafricasulangola mocambiquenigeria/>. Acesso em: 2 fev. 2014.
244 BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Nota 194 Acordo BrasilMéxico de Cooperação e
Facilitação de Investimentos – Cidade do México, 26 de maio de 2015. Disponível em: <http://www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=9890:acordobrasil mexicodecooperacaoefacilitacaodeinvestimentoscidadedomexico26demaiode
mecanismos para mitigação de riscos e prevenção e solução de disputas e (iii) promover a facilitação de investimentos através agendas temáticas245.
Nesse sentido, em uma análise geral, observase que os ACFIs foram arquitetados de acordo com a revisão dos tradicionais TBIs brasileiros dos anos 1990 aliadas às principais críticas a esses dispositivos, considerando, sobretudo, os limites da regulação doméstica e as contribuições do setor privado brasileiro, baseado em suas experiências recentes. O resultado dessa combinação foi um acordo focado na facilitação de investimentos no exterior, no propósito da cooperação, na mitigação de riscos e na reafirmação do policy space brasileiro.