2.1. Competência legislativa da União, Estado e Distrito Federal
Em matéria de Direito Urbanístico, o Texto Constitucional de 1988 estabelece competências ou distribui deveres à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. À União ficou reservada a competência exclusiva (art. 21, IX, CF) de elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social. Também é matéria da União, nos termos do citado art. 21, XX, instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano.
A matéria de Direito Urbanístico é tratada pelo art. 24, I, CF, como de natureza concorrente entre União, Estado e Distrito Federal. Caberá à União limitar-se a estabelecer normas gerais, cabendo aos Estados, Distrito Federal e Municípios - estes últimos por determinação do art. 30, II -, suplementar a norma geral. Quanto aos Estados, a sua competência privativa restringe-se a instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões (art. 25, § 3°, CF).
Com base na sua competência em editar normas de natureza geral, a União, regulamentando o texto constitucional em seus artigos 182 e 183, criou o Estatuto da Cidade, Lei 10.257, que após longo período de discussão foi promulgada em 10 de junho de 2001, agregando ao ordenamento jurídico constitucional grandes e importantes avanços para a concreção do desenvolvimento urbano.
O Estatuto da Cidade traz instrumentos para induzir e determinar o desenvolvimento do Município. Os temas inseridos no Estatuto da Cidade referem-se à determinação de políticas de uso e ocupação do solo urbano; à preservação do meio
ambiente; à delimitação de instrumentos de regularização fundiária; à implantação de sistemas de infra-estrutura, especialmente sistema viário e de transportes; à determinação de zoneamento urbano, tendente a estabelecer as funções sociais da propriedade; à instrumentos para concreção do princípio da função social, como o solo criado e o direito de preempção; às formas de determinar o parcelamento ou edificação compulsórios; e por fim, à determinação da elaboração de planos diretores.
2.2. Competência legislativa e material dos Municípios
Ao tratar das competências de Direito Urbanístico reservadas ao Município, a Constituição Federal determina que o ente municipal é o principal ator de concretização da Política Urbana. O art. 18 da Constituição vigente inseriu o Município na organização político-administrativa da República Federativa do Brasil, criando uma terceira esfera de autonomia. A autonomia municipal é uma marca da descentralização do poder pregada pelo modelo Federativo.
Analisando a federação americana, Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins aduzem:
“Hoje, nos Estados Unidos, há uma firme convicção de que a descentralização do poder é um instrumento fundamental para o exercício da democracia. Quer dizer, quanto mais perto estiver a sede do poder decisório, daqueles que a ele estão sujeitos, mais probabilidade existe de o poder ser democrático”.118
O princípio da autonomia municipal tem antecedência nos modelos das organizações comunitárias e precede à formação dos Estados organizados politicamente. Segundo lição do publicista Paulo Bonavides119, o Município é anterior ao Estado. Corroborando esta afirmação o doutrinador traz lição do direito alemão, segundo o qual:
“Na literatura de todos os povos modernos sempre retorna a idéia de que a comunidade é formação natural, é originária, precede o Estado e não foi por este criada. Tem, em rigor, sua derradeira origem nas explicações de Aristóteles acerca do desenvolvimento histórico dos Estados que fazem o Estado resultar da união de muitas povoações. (...) O conceito de círculo de eficácia autônoma do município, onde em verdade, se encaixa a gênese e a essência da autonomia municipal, tem sido justificado por alguns publicistas com base em
118 BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil. v.1..São
Paulo: Saraiva, 2001, p. 218
119 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 19ª ed. São Paulo: Malheiro Editores, 2006, p.
postulados do Direito Natural. Stier-Somlo, o velho Mestre de Colônia, fazendo-se órgão das mesmas idéias de Jellinek, já contidas no célebre ensaio que este publicou sobre as origens do princípio da autonomia, disse que ‘o pensamento do círculo de eficácia autônoma dos municípios é, sem dúvida, desde o século XVIII, tão somente a aplicação da idéia jusnaturalista de que as comunidades, tanto quanto o indivíduo, possuem por igual um conjunto de direitos próprios e intangíveis, um direito fundamental que o Estado não cria, mas apenas reconhece e que são direitos natos dos municípios”.120
Segundo lições da mesma doutrina de Paulo Bonavides, a idéia do princípio da autonomia municipal - ou pouvoir municipal - advém do direito francês, segundo funções que o Município deve exercer em caráter próprio e que se referem a interesses exclusivamente comunitários, e outras que são delegadas pelo interesse geral, ambos fixados por lei.121
Em matéria de Direito Urbanístico, a Constituição Federal reservou aos Municípios, nos termos do art. 30, I e II, a competência para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; a incumbência de promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII, CF); e determinou ainda o desenvolvimento da política urbana mediante a elaboração do Plano Diretor (art. 182, CF). A competência para a instituição de planos diretores é definida pelo Texto Constitucional como privativa do Município, conforme determina o Capítulo reservado à Política Urbana.
A Constituição Federal de 1988 tornou obrigatória a criação de um Plano Diretor para Municípios com mais de 20.000 habitantes e, posteriormente, com a regulamentação do Texto Constitucional pela Lei 10.257/01 – Estatuto da Cidade - reafirmou-se a necessidade e obrigatoriedade do referido plano, ampliando o seu rol, bem como instaurando nas administrações municipais o princípio da gestão democrática, assim definida pela ampla participação popular no desenvolvimento e planejamento sustentável das cidades.
O Plano Diretor tem especial atenção no Estatuto da Cidade e é determinante para traçar um planejamento e ordenação do Município. A lei federal recomenda que a lei do Plano Diretor tenha vigência temporal de 10 anos e que cons idere todo o território municipal. A lei federal estabelece ainda, que em todo o processo de elaboração do
120 Ibidem 121 Ibidem, p. 349
Plano Diretor, sejam realizadas audiências públicas e debates com participação da população e de associações representativas dos segmentos sociais.
Por vezes, interesses municipais, regionais e estaduais justificam atuações concorrentes entre os entes federativos, através das parcerias estabelecidas entre os mesmos para consecução do desenvolvimento e do bem estar nacional, conforme prescreve o artigo 23, parágrafo único da Constituição Federal. Todavia, caberá ao Município legislar para instituir seu Plano Diretor, bem como, será o ente local responsável pela execução e controle da lei que rege o documento. A partir do Capítulo IV, tratar-se-á do Plano Diretor com maior profundidade.