Yürütme organının yapısı, ülkelerin tercih ettikleri hükümet sistemlerine göre monist (tekli) bir yapıda olabileceği gibi düalist (ikili) bir yapıdan da oluşabilmektedir. Monist yürütme yapılanması modelinde yürütme yetkisi tek bir organ tarafından kul- lanılmaktadır.697 Bu organ, tek kişiden oluşabileceği gibi kolejyal bir nitelik taşıyan
bir kuruldan da oluşabilmektedir. Düalist yürütme yapılanmasında ise yürütme yetkisi bir kişi (devlet başkanı) ve bir kurul (bakanlar kurulu) arasında bölüşülmektedir.698
Türkiye’nin anayasal tarihi içinde her iki yürütme yapılanması da uygulanmış- tır. 23 Nisan 1920 tarihinden itibaren 29 Ekim 1923 tarihli 364 sayılı kanun ile 1921 Anayasası’nda değişiklik yapılan döneme kadar monist bir yürütme yapılanması gö- rülmüştür. Yürütme işleri bir kurul tarafından yerine getirilmiştir. Bu dönemde BMM, yasama ve yürütme yetkisini üzerinde toplamakla birlikte yürütme işlerini İcra vekil-
leri heyetine bırakmıştır. Ancak bu dönemde devlet başkanlığı makamı düzenlenme-
miştir. 1923 yılı Anayasa değişikliği ile 1921 Anayasası’nda Cumhurbaşkanı (reisi- cumhur) ve başbakanlık (başvekil) makamı ihdas edilmiş ve bu iki başlı yapı 1924, 1961 ve 1982 Anayasası’nın ilk halinden 2017 yılı Anayasa değişikliklerine kadar de- vam ettirilmiştir. 2017 yılı Anayasa değişikliği ile yürütme organı artık tek başlı ve tek kişiden oluşacak şekilde düzenlenmiştir.
Cumhurbaşkanlığı hükümeti sisteminin özelliklerinden bir tanesi yürütme or- ganının tek başlı (monist) yapıya sahip olması ve tek kişiden oluşmasıdır. Bu özelliği itibariyle iki başlı yürütme yapılanmasına sahip parlamenter ve yarı-başkanlık siste- minden ayrılmaktadır. Zira her iki hükümet sisteminde de aralarında önemli
yürütmede hem de yasama organında görev alamaz ve yürütmenin yasama çalışmalarına katılması mümkün değildir. Bkz. Tablo 15.1 Gözler, Türk…, s. 746.
697 Gül, Yürütme…, s. 47.
farklılıklar olmakla birlikte yürütmenin bir kanadında devlet başkanı bulunurken diğer kanadında bakanlar kurulu söz konudur. Bununla birlikte Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin bu özelliği, saf başkanlık sistemi ile benzerlik göstermektedir. Zira saf baş- kanlık sisteminde yürütme yetkisi, monist bir yürütme yapısı içinde tek kişiden yani başkandan oluşmaktadır. Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde de yürütme yetkisi- nin tek sahibi Cumhurbaşkanıdır.
Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin tek başlı yürütme yapısı, iki başlı yü- rütme yapılanmasına sahip hükümet sistemlerinden ayırt edilmesini sağlamakta iken yürütmenin tek kişiden oluşması ise kimi başkanlık sistemleri uygulamalarından ayırt edilmesinde öne çıkmaktadır. Nitekim başkanlık sisteminde güçlü yetkilerle donatıl- mış tek kişiden oluşan yürütme yapısının oluşturduğu olumsuzlukların önüne geçile- bilmesi için başkanlık sisteminden türetilen bazı hükümet sistemlerinde kolejyal yü- rütme sistemi görülmektedir.699 Kolejyal yürütme organına yer veren bu başkanlık sis-
temlerine örnek olarak 1917 ve 1952 Uruguay Anayasası ve 1960 Kıbrıs Anayasası gösterilmektedir.700 1952 Uruguay Anayasası’na göre yürütme organı Milli Hükümet
Konseyi (National Government Council) idi. Konsey halk tarafından seçilen dokuz üyeden oluşmakta ve sembolik yetkilere sahip devlet başkanı ise bir yıllık görev süresi için konsey üyeleri tarafından seçilmekteydi. Yürütme organı olarak konseyin görev süresi dört yıldı ve kararlar salt çoğunluk ile alınmaktaydı.701 Keza 1960 Kıbrıs Ana-
yasası’da kolejyal yürütme sistemine yer vermiştir.1960 Kıbrıs Anayasası, yaklaşık olarak denk yetkilerle donatılmış, Rum kesimi tarafından seçilen bir başkan ile Türk kesimi tarafından seçilen başkan yardımcısından oluşan bir yürütme organı öngörmüş- tür.702 Bununla birlikte bazı başkanlık sistemlerinde başkana ek olarak yürütme orga-
nını oluşturan unsurlar arasında başkan yardımcısı ve bakanlar da sayılmıştır.703 Bo-
livya, El Salvador, Kosta Rika bu ülkelerden bir kaçıdır.
699 Yasin Aydoğdu, “Kolejyal Yürütme Uygulamaları: 1960 Kıbrıs Cumhuriyeti ve Uruguay Örneği”,
Uyuşmazlık Mahkemesi Dergisi, C. 0, S. 4, 2014, s. 97.
700 Uluşahin, Başkanlık…, s. 164 vd.; Aydoğdu, Kolejyal…, s. 93 vd.; Ayrıca bkz. Zeynep Seyitoğlu,
“Uruguay Başkanlık Sistemi”, Dört Kıtada Başkanlık Sistemi, (Ed. İlyas Doğan, Serdar Ünver), 1. Baskı, Astana Yayınları, Ankara, Şubat 2017, ss. 410-430.
701 Aydoğdu, Kolejyal…, s. 105-106.
702 Uluşahin, Başkanlık…, s. 169; Aydoğdu, Kolejyal…, s. 98. 703 Açıl, Latin Amerika…, s. 29.
Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde yürütme organı tek kişiden yani Cum- hurbaşkanından oluşmaktadır. Bununla birlikte yürütme yetkisinin tek başına Cum- hurbaşkanına verilmesi Cumhurbaşkanının yürütme yetkisini tek başına kullanacağı anlamına gelmemektedir.704 Cumhurbaşkanı, yürütme görevini ifa etmek adına kendi
takdiriyle Meclis onayına tabi olmaksızın kabine üyelerini belirlemektedir.705 Kabine, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlardan oluşmaktadır. Buna göre Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların belirlenerek atanması ve görevinden alınması Cumhurbaş- kanının yetkisi dahilindedir (m. 104/8). Böylece kabinesini kuran Cumhurbaşkanı, hü- kümetin başıdır. Diğer taraftan Cumhurbaşkanı, aynı zamanda devletin de başıdır (m. 104/1). Cumhurbaşkanı, ABD başkanına benzer şekilde hem kendisi tarafından oluş- turulan hükümetin başı olarak yürütme görevini yerine getirmekte hem de devlet baş- kanlığı görevini ifa etmektedir.706 Ancak burada hükümet sistemine asıl özelliğini ve-
ren Cumhurbaşkanının devlet başkanlığı sıfatı değil hükümet başkanlığı sıfatıdır.707
Cumhurbaşkanlığı hükümeti sisteminde, kabine üyesi olan Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, ABD başkanlık sistemine benzer şekilde Cumhurbaşkanının bir nevi yardımcısı veya görevlisi konumundadırlar.708 Cumhurbaşkanı, yardımcıları
ve bakanlar ile istişari mahiyette toplantılar yapabilir. Ancak ülkenin genel politikasını belirleyen Cumhurbaşkanıdır. Cumhurbaşkanı yardımcıları, bakanlar ve bütün kamu görevlileri Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen politikayı takip etmek ve aldığı ka- rarları uygulamakla yükümlüdürler.709 Kısacası yürütme yetkisi tamamıyla Cumhur-
başkanına ait ve son söz sahibi Cumhurbaşkanıdır. Burada cumhurbaşkanlığı hükü- meti sisteminin kimi başkanlık sistemlerinden farklılaştığı önemli bir nokta Cumhur- başkanı yardımcısının seçilmesi yönündendir. Zira başkan yardımcısı, bazı başkanlık sistemlerinde başkanla birlikte bazı başkanlık sistemlerinde ise başkandan ayrı olarak
704 Özbudun, Türk…, s. 297.
705 Cumhurbaşkanlığı hükümeti sisteminin ilk kabinesi 9 Temmuz 2018 tarihinde açıklanmıştır. Bkz.
https://www.ntv.com.tr/turkiye/cumhurbaskani-erdogan-yeni-kabineyi-acikladi-iste-yeni-bakan- lar,V938K3sirEadSxe9nW7Y3w, (17.11.2018)
706 Uluşahin, Başkanlık…, s. 41-42. 707 Tunç, Yavuz, Avantaj ve…, s. 11.
708 Gözler, Türk…, s. 833; Ertaş, Kuvvetler Ayrılığı…, s. 167. 709 Atar, Türk…, 2018, s. 298; Kuzu, Her Yönü ile…, s. 28.
seçilmektedir.710 Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde ise Cumhurbaşkanı yardım-
cısı, Cumhurbaşkanı tarafından atanmaktadır.
2017 yılı Anayasa değişikliği ile getirilen Cumhurbaşkanı yardımcılığı mües- sesi Anayasa tarihimiz bakımından yeni bir makamdır.711 Bu makamın tesis edilme ihtiyacı esasında yürütme yapısının tek başlı olarak dizayn edilmesinin bir sonucudur. Zira bu makamın en önemli gerekliliklerinden biri Cumhurbaşkanlığı makamının her- hangi bir nedenle boşalması halindedir. Böyle bir durumda yeni Cumhurbaşkanı seçi- linceye kadar Cumhurbaşkanlığı makamındaki devamlılık ve geçiş, Cumhurbaşkanı yardımcılığı müessesesi ile sağlanacaktır.712
Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi içinde bakanların konumunu da burada zikretmek gerekmektedir. Zira 2017 yılı Anayasa değişikliği öncesindeki bakanların konumundan ciddi ölçüde farklılıklar taşımaktadır. 2017 yılı Anayasa değişikliği ön- cesinde bakanlar, yürütme organının asli bir unsuru ve yürütme yetkisinin ortağı ko- numunda iken artık yürütmenin tek asli unsuru Cumhurbaşkanıdır.713 Nitekim 2017
yılı Anayasa değişikliği öncesinde Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği sayılan işlemler hariç bütün kararlarının karşı-imza kuralı714 çerçevesinde başbakan ve ilgili
bakanlarca imzalanması ve imzalanan bu kararlardan sorumluluğun başbakan ve ilgili bakana ait olduğu belirtilmekteydi. Oysa Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde ba- kanlar sadece Cumhurbaşkanına karşı sorumlu olan görevlilerden ibarettir.715