Olağan Dönemde Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi Çıkarabilme Yetkisi

2017 yılı Anayasa değişikliği ile getirilen en önemli değişikliklerden bir tanesi Cumhurbaşkanının kararname çıkarabilme yetkisidir.587 _{Anayasa’nın 104’üncü mad-}

desinin 17’nci fıkrasının 1’inci cümlesine göre Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine iliş-

kin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilme yetkisini haizdir. Cumhur-

başkanının bu yetkisi doğrudan Anayasa’dan kaynaklanmaktadır.588 _{Kural olarak yü-}

rütmeye ilişkin her konu, CBK ile düzenlenebilecektir. Bu düzenlemenin mefhum-ı muhalifinden ise yasama ve yargıya ilişkin konuların CBK’nın konusu olamayacağı anlaşılmaktadır.589 _{Bununla birlikte Cumhurbaşkanının yürütmeye ilişkin bu genel}

yetkisini kullanabilmesinin belirli sınırları vardır.590 _{Bu sınırlar, 17’inci fıkranın deva-}

mında şu şekilde düzenlenmektedir;

• “Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaş- kanlığı kararnamesiyle düzenlenemez” (md. 104/17/2. Cümle).

• “Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz” (md. 104/17/3. Cümle).

587 _{Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi içinde ilk Cumhurbaşkanlığı kararnamesi 10 Temmuz 2018 ta-}

rihinde 30474 sayılı Resmî Gazetede Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karar- namesi olarak yayımlanmıştır.

588 _{Halbuki 2017 yılı Anayasa değişikliği öncesinde Bakanlar Kurulunun çıkardığı olağan dönem kanun}

hükmünde kararnameleri Meclis tarafından verilen bir yetki kanunu çerçevesinde çıkarılabilmekteydi.

589 _{Söyler, Cumhurbaşkanlığı…, s. 83-84.} 590 _{Anayurt, Türk…, s. 226.}

• “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır” (md. 104/17/4. Cümle).

• “Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaş- kanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir” (md. 104/17/5. Cümle).

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, 2017 yılı Anayasa değişikliği öncesinde Ba- kanlar Kurulu tarafından çıkarılabilen KHK’lardan önemli ölçüde farklılaşmaktadır.591

Zira KHK, Meclis tarafından verilen bir yetki kanunu çerçevesinde çıkarılabilirken CBK, herhangi bir yetki kanununa ihtiyaç olmaksızın çıkarılabilmektedir. KHK’ların TBMM tarafından onaylanması gerekirken CBK için TBMM’nin onayı veya izni söz konusu değildir. KHK’lar normlar hiyerarşisinde kanun ile eşit olup, kanunlarda deği- şiklik yapabilmekte ve kaldırabilmekte iken CBK’lar ile kanunlar değiştirilemez ve kaldırılamaz. Zira CBK’lar, münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda çıkarılamaz. Aynı zamanda kanun ile farklı hükümler taşıması halinde kanun hüküm- leri uygulanacaktır. Hakeza aynı konuda TBMM’nin kanun çıkarması halinde CBK, hükümsüz hale gelmektedir. Bu nedenle CBK, normlar hiyerarşisinde kanunun altında yer alan bir düzenleyici işlemdir.592 _{KHK’ların amacı, kapsamı, ilkeleri, kullanma sü-}

resi ve süresi içinde birden fazla KHK çıkarılıp çıkarılamayacağı yetki kanunu ile be- lirlenmekte iken CBK’ların konu itibariyle yürütmeye ilişkin olma zorunluluğu hariç bu tür kısıtlayıcı unsurları söz konusu değildir. Diğer taraftan 2. cümlede CBK ile dü- zenlenemeyeceği belirtilen Anayasa’nın ikinci kısmının birinci, ikinci ve dördüncü bölümleri, keza KHK ile de düzenlenememekteydi. Bununla birlikte 2. cümlede sosyal ve ekonomik haklar ve ödevlere yer verilmediğinden, kural olarak, CBK ile düzenle- nebileceği söylenebilir.593

591 _{Ayrıca bkz. Özbudun, Türk…, s. 248; Tunç, Türk…, s. 221 vd.}

592 _{Özbudun, Türk…, s. 248. Aynı yönde bkz. Söyler, Cumhurbaşkanlığı…, s. 164 vd. Tunç, CBK’la-}

rın KHK ile tüzük arasında bir konumda olduğunun söylenebileceğini belirtmektedir. Bkz. Tunç, Türk…, s. 229. Atar, CBK’ların kural olarak kanunlarla eşdeğer normlar olduğunu belirtmektedir. Bkz. Atar, Türk…, s. 276.

593 _{Özbudun, Türk…, 2008, s. 246. Sosyal ve Ekonomik haklar ve Ödevlerin KHK ile düzenleneme-}

yeceği Anayasa’nın mülga 91’inci maddesinde düzenlenmemektedir. 2017 yılı Anayasa değişikliği ön- cesi dönemde bu konu tartışmalar doğurmuştur. Tunç’a göre KHK hakkında yapılan tartışmalar CBK için de geçerlidir. Bu konuda tartışmalar için bkz. Tunç, Türk…, s. 224 vd.; Özbudun, Türk…, 2008, s. 246; Fazıl Sağlam, “Kanun Hükmünde Kararname Çıkarma Yetkisinin Sınırları, Uygulamanın yay- gınlaşmasından Doğabilecek Sorunlar”, Anayasa Yargısı Dergisi, C. 1, 1984, ss. 261-271. Ayrıca bkz.

Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri, Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmakla kabul edilmiş olur.594 Yürürlüğe gireceği özel bir tarih belirlenmedikçe Resmî Gaze- tede yayımlandıkları gün yürürlüğe girer (md. 104/19). Anayasa’nın 148’inci madde- sinin 1’inci fıkrasına göre CBK’lar, Anayasa Mahkemesi’nin denetimine tabidir.

İfade edilmelidir ki Cumhurbaşkanlığı kararnameleri genel, soyut, objektif ve kişilik dışı kurallar barındırması gereken Cumhurbaşkanının düzenleyici işlemlerinden biridir.595 Zira Cumhurbaşkanının düzenleyici işlemleri ile bireysel işlemleri arasında anayasal dayanağı olan bir ayrım söz konusu değildir.596 Bununla birlikte Cumhurbaş- kanlığı kararnameleri ile bireysel işlem yapılamayacağının kabul edilmesi gerekmek- tedir.597 _{Örneğin, Anayasa’nın 104’üncü maddesinin 9’uncu fıkrası bunu teyit etmek-}

tedir.598 Zira Cumhurbaşkanı, üst kademe kamu yöneticilerinin atar ve görevlerine son verir (bireysel işlem). Üst kademe kamu yöneticilerinin atanmasına ilişkin usul ve esaslar ise Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir (düzenleyici işlem). Keza 1 No.lu CBK’nın 2’nci maddesinin 2’nci fıkrasına göre üst kademe kamu yöneticilerinin bireysel bir işlem olan Cumhurbaşkanı kararı ile atanacağı düzenlenmektedir. Diğer taraftan uygulamada da bu ayrımın geliştiği görülmektedir.599 _{Buna göre bireysel iş-}

lemler Cumhurbaşkanlığı kararı ile düzenleyici işlemler ise Cumhurbaşkanlığı karar- namesi ile olmaktadır.

Ergun Özbudun, “1961 ve 1982 Anayasalarında Kanun Hükmünde Kararnameler”, Anayasa Yargısı Dergisi, C. 2, 1985, ss. 227-238.

594 _{Atar, Türk…, s. 280.}

595 _{Bahtiyar Akyılmaz, Murat Sezginer, Cemil Kaya, Türk İdare Hukuku, 10. Baskı, Savaş Yayınevi,}

Ankara, Şubat 2019, s. 34.

596 _{Gözler, Türk…, s. 876.}

597 _{Akyılmaz, Sezginer, Kaya, Türk…, s. 34-35; Gözler, Türk…, s. 875; Erol, Cumhurbaşkanlığı…,}

s.74-75. “Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile Anayasa’da belirtilen hususlarda “usul ve esasların” düzenlenebileceği; … olağanüstü hal sırasında çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin TBMM’de görüşülüp, karara bağlanacağı; Cumhurbaşkanının, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uy- gulanmasını sağlamak üzere yönetmelik çıkarabileceği; Anayasa Mahkemesi’nin Cumhurbaşkanlığı ka- rarnamelerini Anayasa’ya uygunluk bakımından denetleyebileceği dikkate alındığında Cumhurbaşkan- lığı kararnameleri ile “birel işlem” yapılamayacağının kabulü gerekir.” Bkz. Akyılmaz, Sezginer, Kaya, Türk…, s. 34-35.

598 _{Bu tespit için bkz. Akyılmaz, Sezginer, Kaya, Türk…, s. 35. Cumhurbaşkanının bireysel nitelikteki}

işlemleri bununla sınırlı değildir. Bkz. Erol, Cumhurbaşkanlığı…, s. 75.

599 _{Örneğin yeni hükümet sisteminde Cumhurbaşkanlığı teşkilatında yer alan Cumhurbaşkanlığı ofisle-}

rinden yatırım ofisi başına Salim Arda Ermut Cumhurbaşkanlığı kararı ile atanmıştır. Bkz. RG, 18 Ağustos 2018, S. 30513, Cumhurbaşkanlığı Kararı, 2018/118 sayılı karar.

Cumhurbaşkanının düzenleyici işlemeleri ile bireysel işlemleri bakımından önem arz eden konu yargısal denetiminin hangi esaslar çerçevesinde yapılacağıdır.600

Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin her konuda kararname çıkarabilme yetki- sine sahiptir. Atar, yürütme yetkisine ilişkin konuların tanımını yapmanın ve sınırlarını net bir şekilde belirlemenin neredeyse imkânsız olduğunu belirtmektedir. Dolaysıyla yasama ve yargı organlarının yapısı, oluşumu, görev ve yetkileri dışında kalan konu- ların yürütmeye ilişkin kabul edilebileceğini belirtmektedir.601 _{O halde bunların dı-}

şında yürütme yetkisine ilişkin bir konu, bireysel işlem olabileceği gibi düzenleyici işlem niteliğinde de olabilir.602 _{Gözler, böyle bir durumda işlemlerin isimlerinden ba-}

ğımsız bir şekilde ya düzenleyici işlem ya da bireysel işlem olduğunun önüne gelen davada hâkim tarafından nitelendirileceğini belirtmektedir.603 _{Nitekim Cumhurbaş-}

kanı tarafından yapılan işlemin adıyla bağlı kalmaksızın niteliğine göre Anayasa Mah- kemesince karar verilebilecektir.604 Buna göre belirlenmesi gereken Cumhurbaşkanı- nın işlemlerinin idari nitelikte veya yürütmeye ilişkin olup olmadığıdır. Yargı organ- ları tarafından bu konuda henüz bir karar verilmiş değildir.605 _{Ancak incelediğimiz}

konu itibariyle denilmelidir ki Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların atanmasına yönelik Cumhurbaşkanlığı kararları, Cumhurbaşkanının yürütme fonksiyonuna ilişkin işlemlerindendir.606

2) Olağanüstü Halin Gerekli Kıldığı Konularda Cumhurbaşkanlığı Ka-