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Tendo como objetivo uma investigação sobre as causas do emprego da política de transferência de renda na agenda social do Brasil pós-redemocratização, o presente trabalho considera a trajetória histórica, analisando, dentre outras questões, o quadro político- institucional que incidiu na definição do problema da pobreza. Entretanto, para analisar mais densamente a atividade de seleção das alternativas para o enfrentamento da questão e as negociações e conflitos no bojo do jogo político, esta pesquisa analisa dois casos empíricos: um do governo Cardoso e outro do governo Lula. Em suma, o presente trabalho busca esclarecer as seguintes perguntas:

(A) Que fatores políticos e institucionais do processo decisório determinaram a formulação do programa Bolsa Escola na agenda governamental?

(B) Que fatores políticos e institucionais do processo decisório determinaram a reformulação desse programa e sua consolidação como Bolsa Família na agenda do novo governo?

Antes de apresentar os parâmetros de indagação do problema (A), destaca-se que, ao lado do reconhecimento da importância da trajetória de processos anteriores sobre o contexto da agenda, o presente trabalho também considera que, seguindo os esquemas de “lata de lixo”, coexiste uma parcela de aleatoriedade nos processos de decisão de um sistema político complexo. Nessa linha Kingdon (2011) assinala a interdependência dos fluxos. Assim sendo, a conjuntura e as atividades anteriores que, no fluxo dos problemas, conduziram para a construção da problemática da pobreza pode ter contribuído para a ativação dos outros fluxos, o das soluções e o político. Mas, em razão da complexidade do sistema, a referida definição do problema não teria capacidade de operar de maneira imediata, e determinar isoladamente a decisão de aplicar ações de transferência de renda.

Pressupõe-se que para o agendamento da questão em princípio o mesmo dependeria da existência e seleção de alternativas consideradas tangíveis ao problema. A seleção de alternativas torna-se, portanto, uma variável explicativa para o fenômeno em análise. Nesse sentido, com base no Modelo de Múltiplos Fluxos e para avaliar os possíveis fatores do processo decisório que determinaram a agenda do Bolsa Escola, um primeiro parâmetro para a observação da referida variável sobre o problema (A) é o exame do fluxo das soluções. Por outro lado, ainda em consonância com a interdependência dos fluxos, presume-se que, mesmo emanando do fluxo das soluções certo grau de consenso, há ainda outros requisitos para uma política ser agendada. Os entendimentos e interpretações acerca da política teriam que promover a adesão de atores e decisores estratégicos. Um segundo parâmetro tomado nesta pesquisa passa a ser, então, a construção da imagem da política para atender a esse requisito, nos moldes da Teoria do Equilíbrio Pontuado.

Destarte, ainda no escopo de definir os pressupostos metodológicos da pesquisa em consonância com os modelos que constituem o referencial analítico, observa-se que o papel das ideias ganha relevo para a análise. Para que uma solução integre o rol circunscrito daquelas que serão realmente levadas em consideração é necessário que a ideia apresente alguma viabilidade técnica e política perante os decisores. Não por acaso, a mobilização por uma policy image forte o suficiente para impactar o macrossistema político e gerar mudanças na agenda-setting decorre da maneira como as ideias são defendidas em um determinado contexto institucional. Para esse duplo desafio de comprovar viabilidade e fortalecer a imagem, a atuação dos empreendedores políticos consubstancia-se em um provável fator a ser considerado. Esses atores investiram recursos para promover a política e conferir à sua imagem um sentido positivo, o que Kingdon denomina de amaciamento da dinâmica da tomada de decisões. Ao fazerem circular a ideia em diversas frentes divulgam o debate, o que permite o desenvolvimento de alternativas que demonstrem maior viabilidade técnica bem como a concepção de uma imagem mais positiva, superando parte dos obstáculos provenientes das preferências problemáticas.

Ainda em relação ao estudo dos determinantes do Bolsa Escola, outra dedução baseada no processo decisório repousa na necessidade de que das negociações e interações típicas do jogo político transcorra algum grau de consenso. Trata-se de mais um parâmetro para a indagação: o fluxo político, na medida em que o nível de acordo extraído das barganhas e interações do jogo político constitui outra variável explicativa. As referidas interações, entretanto, acontecem num ambiente contextual e por isso mesmo os esforços em se negociar uma decisão dependem, em certa medida, de como decorre a recepção institucional da ideia.

Baumgartner e Jones (2009) salientam que as policy venues constituem os espaços onde está autorizada a tomada de decisão configurando mais um ponto crítico para o desenvolvimento de uma política. No caso específico do Bolsa Escola, sabe-se que o mesmo seguiu a iniciativa de municípios e estados que já haviam instituído programas nessa linha. Assim, essas esferas subnacionais de governo consubstanciaram-se em verdadeiras múltiplas arenas institucionais do federalismo, o que vem a compor o outro parâmetro do processo decisório utilizado na análise do problema de pesquisa (A).

Diante do fato de que a adoção federal do programa de transferência de renda do Bolsa Escola decorreu somente após ações em governos de menor abrangência, é possível inferir que essa conjuntura gerou consequências sobre atores políticos e governamentais estratégicos. Nesse sentido, a proposição de que essa agenda foi unicamente determinada por questões de ordem ideológicas, provenientes de interesses partidários ou de iniciativa própria do governo central passa a se distanciar das causalidades da formulação do programa. Em consonância com elementos do fluxo político descritos por Kingdon, circunstâncias de competição eleitoral e partidária implicadas da propagação do modelo nas arenas subnacionais é que são compreendidas como fatores de potencial influência sobre a agenda.

Quanto ao problema (B), para deduzir hipóteses causais condizentes com a consolidação dos programas de transferência de renda na agenda social, concretizada por meio da reformulação do modelo na forma do Bolsa Família do governo Lula, mais uma vez, utiliza-se de parâmetros de análises baseados no processo decisório. Ocorre que, constituindo a justificativa para a escolha do fenômeno de estudo a notável expansão do modelo de transferência de renda na agenda social do Brasil, uma constatação que previamente insurge é a ausência de mudança na agenda. O contexto de troca de governo, entretanto, é comumente apontado como propulsor de alterações na agenda política. Se um episódio como tal não prosperou no Brasil pós redemocrático, um ponto de análise consiste em observar como a nova gestão se relacionou com a política de governo do seu oponente e antecessor.

Trata-se de uma perspectiva que se inicia já no contexto das eleições. Eventos eleitorais em geral ascendem discussões referentes a elementos emotivos, informações e indicadores relacionados a problemas construídos pela sociedade. No caso em análise, a figura do candidato de esquerda proveniente da classe trabalhadora já remeteria forte apelo para questões sociais no ambiente de competição eleitoral. Nesse sentido, um parâmetro de análise inicial configura-se na maneira como fluíram novas atividades no fluxo dos problemas, tendo em vista a conjuntura de emergência de um novo governo e, ao mesmo tempo, de conservação do modelo de política social do anterior.

Por outro lado, na medida em que ocorre a estabilização do modelo de transferência de renda no macrossistema político identifica-se a presença de um policy monopoly em um ou em vários subsistemas, como ilustram True, Baumgartner e Jones (2007). A existência de monopólio de uma política é reportada pelos autores como uma circunstância que provavelmente está associada a uma imagem positiva da política. Esse cenário retoma o papel das ideias e conforma outro parâmetro de análise aqui utilizado para avaliar possíveis causas determinantes da duração da agenda, que é o predomínio da imagem da política.

Com base nesses dois parâmetros do processo que culminou com a decisão da nova liderança por manter e consolidar uma política iniciada anteriormente, a inferência de fatores causais deve levar em conta variáveis explicativas como a competição política eleitoral e o nível de monopólio da política. As atividades no fluxo dos problemas e a busca por cravar como sua a responsabilidade e autoria pela implementação e expansão da política conduzem para a consideração de manobras da nova administração por avocar a imagem da política, numa reivindicação por créditos políticos.

Estando consolidada a opção não só por manter o modelo mas também por promover uma forte expansão do mesmo, uma exigência seria o ajuste no desenho do programa em vistas de viabilizar esses planos. Por essa lógica, adota-se a observação do fluxo das soluções como outro parâmetro de direcionamento da análise do problema (B). Isso por que, mesmo não configurando etapa de agenda e formulação política, a definição das estratégias de implementação do programa Bolsa Família mostra-se passível de ser examinada consoante o Modelo de Múltiplos Fluxos, já que constitui novas atividades de seleção.

As ambições com o Bolsa Família, o número de atores envolvidos na sua gestão e operação, as possíveis problemáticas de controle e monitoramento, dentre outras, são questões que remetem à realidade não parcimoniosa a ser enfrentada no alcance das metas almejadas. A institucionalização de atribuições e procedimentos aparece, portanto, como uma necessidade latente para consolidar o modelo e, ao mesmo tempo, evidente para colocar em prática as atividades inerentes ao desenho do programa. Esse processo depende em muito do desempenho das estruturas estatais, órgãos e departamentos, que recebem atribuições gerenciais para tanto e precisam lidar com as demandas do ambiente e também com os requisitos do desenho e características inerentes da política. Destarte, as instituições passam a adquirir importância cada vez maior na análise, consubstanciando mais um parâmetro de investigação.

Pelo que foi acima observado, a estabilização da agenda por meio do Bolsa Família, embora confirme a prevalência do modelo de transferência de renda, aponta igualmente para a

exigência de ajustes incrementais no desenho da política e na estrutura institucional. Ainda que não configurem novas pontuações, e até mesmo por isso, esses ajustes assumem relevância para a sustentação da política no tempo. A construção de procedimentos, normatização e definição clara de papeis configura, portanto, um provável fator para determinar a agenda estável na área da política nacional de transferência de renda e conforma a última hipótese avaliada nesta pesquisa.

Por todo o exposto, esta pesquisa considera para a análise do problema (A) quatro parâmetros de observação acerca das decisões de formulação da política: a) Fluxo das soluções; b) Imagem da política; c) Fluxo político e, c) Arenas institucionais do federalismo. A partir desses parâmetros calcula-se duas hipóteses a serem avaliadas como fatores do processo decisório que podem ter determinado a formulação do programa Bolsa Escola na agenda governamental: (i) o bom desempenho dos empreendedores políticos na apresentação e divulgação da ideia, promovendo a imagem de um desenho institucional viável para a implementação do programa, e (ii) a acentuada influência da conjuntura de competição política e disputas partidárias sobre as interações dos decisores na esfera federal, surgida a partir do alastramento de programas governamentais nas esferas subnacionais.

Já no que diz respeito ao problema (B) são utilizados os seguintes parâmetros para a especificação dos pressupostos metodológicos da presente análise: a) Fluxo dos problemas; b) Imagem da política; c) Fluxo das soluções e, c) Instituições. Destarte, hipóteses capazes de configurar as causas da reformulação do modelo e sua consolidação como Bolsa Família na agenda do governo Lula consistem em: (i) a tentativa de renovação da imagem das políticas de transferência de renda, como uma reivindicação pelos créditos políticos das mesmas, e (ii) a intensificação da atividade de construção de regras e procedimentos para delinear a execução do programa, no domínio do fluxo das soluções em vistas da definição das estratégias de implementação do Bolsa Família.