TÜRKİYE’DE KADIN HAREKETİNİN GELİŞİMİ

No modelo desenvolvido por Kingdon (2011) a agenda contempla a importante lista de assuntos com os quais o governo e as pessoas próximas a ele estão seriamente prestando atenção. É por meio da agenda que se estreita o amplo leque de questões passíveis de serem tratados com prioridade durante um governo. Ela, a agenda, é o primeiro de quatro processos que Kingdon aponta como preponderantes no arranjo de uma Política Pública: (1) a agenda; (2) as alternativas; (3) a escolha de uma alternativa; e (4) a implementação. É sobre o primeiro e o segundo processo que o estudo de Kingdon se concentra, já que, representam os momentos em que há a inclusão de determinada política pública na agenda de governo e são especificadas as alternativas para a formulação da referida política.

Kingdon compreende o governo segundo a noção de “anarquias organizadas” trazida de roteiros de tomada de decisões em organizações esquematizados pelo Garbage Can Model (COHEN, MARCH e JOHAN, 1972). Por esses roteiros as decisões são geradas a partir de processos altamente dinâmicos em que a participação dos atores é bastante fluida; as preferências são problemáticas; e há entre eles pouca clareza quanto às tecnologias organizacionais e padrões de procedimentos para a escolha. Diante de características como essas, as decisões são tomadas mediante processos desconexos de problemas e soluções. Muitas vezes soluções e problemas ficam flutuando na “lata de lixo” e quando há uma oportunidade de escolha, problemas e soluções são acoplados sem que tenham sido elaborados segundo uma rotina lógica. Seguindo essa abordagem Kingdon elegeu três fluxos para nortear sua análise sobre o que afeta a inclusão de um item na agenda de um governo,

bem como a eleição das alternativas: o fluxo dos problemas, problems; o fluxo das soluções ou alternativas, policies; e o fluxo da política propriamente dita, politics.

O fluxo dos problemas representa a etapa determinante em que uma questão se torna problema aos olhos dos formuladores de política. Não basta que a questão seja percebida socialmente, é preciso que os formuladores entendam pela necessidade de se fazer algo a respeito. Assim, tendo em vista a impossibilidade de prestar atenção a tudo, somente algumas questões se tornam problemas a serem enfrentados na formulação de políticas, outras, por sua vez, não serão tratadas no determinado período. É o que Capella (2006) destacou como construção social do problema compreendendo, para além da percepção social da questão, o elemento interpretativo que a caracteriza como um assunto a ser solucionado. Também a definição do problema é lembrada por Capella como etapa estratégica para a captura de uma questão na agenda-setting. A autora nota ainda a ocorrência de três mecanismos básicos que auxiliam no reconhecimento do problema: indicadores; eventos, crises e símbolos; e feedback das ações governamentais. Indicadores são geralmente representados por custos de um programa, taxas de mortalidade infantil, índices de desnutrição e pobreza, por exemplo. No caso do agendamento dos programas de transferência de renda condicionada, esses indicadores demonstraram haver uma questão, a qual foi percebida como problemática pelos formuladores da política, a pobreza. Mas Capella lembra que “indicadores, no entanto, não determinam per si a existência concreta de um problema, antes são interpretações que auxiliam a demonstrar a existência de uma questão” (p. 27, 2006).

Já o fluxo das soluções é aquele em que são geradas as alternativas e propostas, num processo que Kingdon (p. 116, 2011) expõe à semelhança da seleção natural biológica, em que muitas moléculas flutuam ao redor do que os cientistas denominam de sopa primitiva (primeval soup). Segundo ele, as ideias acerca de uma questão flutuam em comunidades políticas (policy communities). Seguindo a linha de Heclo, essas comunidades são formadas por uma gama variada de especialistas numa determinada área (policy area), que interagem entre si e conhecem as ideias, propostas e pesquisas uns dos outros. Apenas sobrevivem as alternativas que atendam alguns requisitos como: viabilidade do ponto de vista técnico; custos toleráveis; valores compartilhados e a aceitação do público em geral; e com a receptividade dos formuladores de políticas (CAPELLA, 2006).

O terceiro fluxo, o político, é descrito por Kingdon como o que integra as pressões eleitorais, partidárias e de grupos afetando diretamente a agenda de um governo, que emerge de coalizões formadas num processo de barganha e negociação (CAPELLA, 2006). Ao contrário de diferentes correntes de análise de política pública que se concentram em

desenvolvimentos especializados de programas e colocam o curso político a parte do processo de formulação política, Kingdon defende que esse fluxo também desponta nessa esfera.

Cada um dos fluxos possuem elementos e mecanismos próprios na explicitação das funções que desempenham na formação da agenda, os quais serão abordados na análise específica deste estudo. No entanto, um aspecto do modelo de Kingdon de grande relevância explicativa para suas proposições é o fato de que esses fluxos são relativamente independentes. E é pela convergência dos três fluxos que o modelo explicativo alcança a mudança na agenda política, ocorrendo a inserção de novas ou antigas questões e a adoção de alternativas pelos formuladores. Mas essa convergência não acontece facilmente, ela depende de uma série de fatores que propiciem, através da chamada policy window ou “janela de oportunidade”, a junção (coupling) de pelo menos dois dos fluxos, o dos problemas e o político, para uma questão chegar a agenda de governo. Entretanto, para que a questão alcance definitivamente a formulação da política, a agenda de decisão, é preciso que haja sucesso no acoplamento do fluxo de soluções, sendo possível identificar alternativas viáveis para os problemas.

Figura 1

Ilustração do Modelo de Múltiplos Fluxos

Fonte: CAPELLA, 2006.

Mas o modelo de Kingdon também dedica atenção especial à participação dos diversos atores no processo de formulação de política pública, sejam eles internos ou externos ao

governo, eles desempenham diferentes funções nos fluxos. Capella nota o destaque que Kingdon dispensa para a atuação dos atores, individuais ou corporativos, que conseguem enxergar a abertura da ‘janela’ e obtém sucesso no aproveitamento das oportunidades, os empreendedores de política (policy entrepreneurs). Esses são capazes de promover a ligação entre os fluxos: “soluções a problemas; propostas a momentos políticos; eventos políticos a problemas” (CAPELLA, p. 31, 2006). As atividades dos empreendedores de políticas assumem proeminência no agendamento de certas questões na medida em que no momento apropriado eles precisam estar preparados para agir e não perder a oportunidade. Até que se abra uma policy window, esses atores devem, entretanto, manterem-se persistentes na divulgação, discussão e aprimoramento das ideias acerca das alternativas que apoiam. E, uma vez aberta a janela de oportunidade, habilidosos em agenciar o acoplamento dos três fluxos. Zahariadis (2007) sintetiza, ainda, algumas propriedades que facilitam a vida desses atores: (i) acesso aos tomadores de decisão; (ii) recursos financeiros, de tempo e energia para difundirem suas propostas; e (iii) estratégias de manipulação.