Yönetişim Kavramı

Küresel değişim dinamiklerinin getirdiği yeni talep ve beklentilerin kamu gücüne eşit bir aktör olarak devletin karşısına çıkardığı bilgi ve iletişim çağında kamu yönetimi, kamunun (örgüt değil toplum anlamında) yönetilmesinden kamunun yönetmesi anlayışına doğru bir değişim sürecinde kendisine yeni bir kavramsal çerçeve çizmiştir. 1970’li yılların sonuna doğru kamu yönetiminin ağır işleyen, hantal, verimsiz, etkisiz, kaynak tüketen bürokratik mekanizmalar olarak eleştirilmesine neden olan refah devleti anlayışı ile birlikte devletin faaliyet alanının ve işlevlerinin daraltılması yönünde çözüm arayışları gündeme gelmiş ve bu yeni çözüm arayışları sonucunda yeni yönetim anlayışları ortaya çıkmıştır. Bu durum, kamu yönetiminin, özel sektörün ve serbest piyasa düzeninin katılımcılık, girişimcilik, rekabetçilik, verimlilik ve kalite ilkeleri doğrultusunda yeniden yapılandırılması gereğinin bir sonucudur. Küreselleşme sürecinde yaşanan bu değişimlerin baskısıyla kamu yönetiminde yeni kamu yönetimi, yönetişim, kamu işletmeciliği, toplam kalite yönetimi gibi teorik yaklaşımlar gelişmiştir (Saran, 2004: 21, 22).

Az gelişmiş ülkelerde, “kamu yönetimi reformu” şeklinde reform çalışmaları ile “düzenleyici devlet” olarak adlandırılan yeni bir devlet modeli inşa edilmeye çalışılmaktadır. Aslında piyasa-devlet ilişkilerini yeniden düzenleyen bu reform paketi, “piyasa toplumu” na geçişi; bu bağlamda devletin işlevlerini ve kamu örgütlenmelerini yeniden düzenlemeyi öngörmektedir. Bu reformlar paketi ile 1980’lerdeki minimal devlet yerine düzenleyici devlet anlayışı benimsenmiş; ayrıca devletin ekonomideki sınırlayıcı tavrı devam ettirilirken, piyasanın düzenleyici işlevine de ağırlık verilmiştir. Bu reformların bir diğer işlevi de yerelleştirme projesidir. Bu çalışma ile pek çok kamu hizmetinin yerel yönetimlerce verilmesi gündeme gelmiştir. Neoliberal yaklaşıma göre bu reformların amacı, devletin ekonomiye müdahalesini sınırlandırarak bürokrasinin hâkimiyetinin kırılması, sivil toplumun güçlendirilmesi ve böylece demokratikleşmenin sağlanmasıdır. Sivil toplum kuruluşlarını karar alma süreçlerinin aktörü olarak gören yönetişim anlayışı ve yerelleşmenin devreye girmesi, çoğulcu ve katılımcı bir demokrasi anlayışının gelişmesini sağlayacaktır. Yönetişimi katılımcı demokrasinin bir adımı olarak gören neoliberal yaklaşım, devletin tek başına olduğu yönetim anlayışından, karar alma süreçlerinde devlet, toplum ve özel sektörün birlikte yer aldığı çoğulcu ve katılımcı yönetişim anlayışına geçilmesini öngörmektedir (Ataay, 2007: 46, 47).

1989’da Sovyetler Birliği’nin çökmesiyle birlikte yeni sağ anlayışı dünya çapında yeni bir düzenin inşasına yönelmiştir. ABD’nin öncülüğünde yol alan bu yeni düzen hızla inşa edilmiş ve yönetim biçimi konusunda “yönetişim” olarak adlandırılan bir kavram etrafında büyük bir uzlaşma gerçekleşmiştir (Bayramoğlu, 2014: 27). Yönetişim, bir anlamda yeni kamu yönetimi anlayışının bazı eksikliklerini gidermek için geliştirilmiş ve gelişmekte olan ülkelere göre yeniden düzenlenmiş biçimi olarak tanımlanabilmektedir. Kamu yönetiminin verimli işlemesi için gerekli altyapının gelişmekte olan ülkelerde olmadığı göz ününe alınarak yeni kamu yönetimi anlayışının ilkelerine iyi işleyen bir piyasa ekonomisi ve demokratik idareyi içeren ilaveler yapılmıştır (Eryılmaz, 2015: 61).

Yönetişim kavramı açıklanırken “steering” (bir gemide dümen tutma) kavramına atıf yapılmaktadır. Bu durum devletin rolünün “devlet kürek çekmez, dümen tutar” şeklinde açıklanmasında açıkça görülmektedir. Bu açıklamayla devlete yol gösterici bir rol yüklenmektedir (Bayramoğlu, 2014: 32). Yani siyasi karar alma (dümen tutma) ile hizmet sunumu (kürek çekme) arasında bir ayrıma gidilerek, devletin hizmet sunumu ile ilgili işlevlerini özel sektöre devretmesi önerilmektedir (Güzelsarı, 2004: 10). Yönetişim çok aktörlü bir sistem ile birlikte işlerin devlet tarafından yapılmasından, devlet tarafından yönlendirilmesi (steering) anlayışına yönelmeyi içermektedir (Tekeli, 1999: 249). Esasen

yönetişim kelimesinin kökleri Ortaçağ Avrupası’na kadar uzanmakta olup eski İngilizce ve Fransızca’da “hükümet” ya da “egemenlik” anlamında kullanılmaktadır. Günümüzde bu kelimeye yeniden içerik kazandırılmış, “yönetme tarzı”, “toplumsal eşgüdümleme tarzı” gibi anlamlarda kullanılmaya başlanmıştır. Yönetişimin bir diğer anlamı “hükümet olmadan yönetme”dir. Bu anlamıyla, bürokrasideki hiyerarşi yerine eşitlerarası ilişki, yöneten- yönetilen ayrımı yerine de birlikte yönetme ilkesi ön plana çıkarılmıştır (Bayramoğlu, 2014: 32, 33).

1989’da Dünya Bankası’nın “Aşağı Sahra Afrikası: Krizden Sürdürülebilir Büyümeye (Sub Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth)” adlı raporunda gündeme gelen yönetişim kavramı (Bayramoğlu, 2014: 40), yönetimde merkezi gücün tek aktörlü ve tepeden inmeci değil, yönetim siteminin bütününü oluşturan parçaların ve yönetimin herhangi bir aşamasında rol alan aktörlerin karşılıklı işbirliği ve uzlaşma ile yatay koordinasyona dayalı bir biçimde ortak katılımını anlatmaktadır (Saran, 2004: 22).

Birgül Ayman Güler, yönetişim kavramına “Governance” terimine çeviri yoluyla bu anlamın atandığını belirtmiştir. Yönetişim terimi esasen İngilizce kökenlidir ve etimolojik kökende “government” ile eş anlamlıdır. Kavram kimi zaman aşağıdan yukarıya örgütlenme aracı, devletin demokratikleşmesi anlamlarında kullanılırken, kavramın en yaygın anlamı “az gelişmiş ülkelerde 21. yüzyıl siyasal-yönetsel yapılanması ya da devletin yeniden yapılandırılması” olarak ele alınmıştır. Güler, kavrama doğduğu dilde çeşitli anlamlar yüklendiğine, bazen “government” sözcüğü ile açıklanması güç olan konuların “Governance” ile açıklanmasının daha kolay ve meşru olduğuna değinmiştir. Güler’in, değindiği bir başka görüş de şu şekildedir:

…terim kimi zaman refah devletinin, kimi zaman kalkınma idaresinin eleştirisini dile getirmek üzere kullanılırken, bazı kesimler tarafından da kamu-özel sektör arasında artan etkileşimi tanımlamak amacıyla ya da yeni zamanların uluslararası ilişkilerini betimlemek üzere referans kavram olarak kullanılmaktadır (Güler, 2003: 94, 95).

Yönetişim, kamu yönetimi, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarını içine alan çok aktörlü ve bu aktörlerin birbiriyle etkileşimini ifade eden bir kavram olarak, insan haklarına dayalı performans ölçütlerini geliştiren, adem-i merkeziyetçi yönetim anlayışını benimseyen, devlete düzenleme rolünü yükleyen, kendisi yapmaktan çok toplumdaki aktörleri yapabilir kılan, yönlendiren, sorumluluk dengesini devletten sivil topluma doğru kaydıran bir anlayıştır (Eryılmaz, 2015: 60; Tekeli, 1999: 248). Yönetişim son zamanlarda siyaset biliminde, kamu yönetiminde ve kalkınma yönetiminde kullanılan bir kavram haline gelmiş ve özellikle demokrasi, sivil toplum, halk katılımı, insan hakları, sosyal ve sürdürülebilir kalkınma gibi kavramlarla birlikte kullanılır olmuştur (Yıldırım, 2004: 193, 194).

Yönetişim yaklaşımında devlet ve toplum arasındaki ilişki eşitlerarası ve karşılıklı bağımlı bir ilişki olarak görüldüğünden devlet, negatif devlet anlayışından uzak ve devlet- toplum karşıtlığını reddeden bir yapıdadır. Yönetişim, devletin yönetilmesini sadece hükümetle sınırlı olarak görmez, hükümet dışı aktörlerin de eşit bir şekilde yönetime katılımına imkân sağlar (Bayramoğlu, 2014: 31). Öte yandan yönetişim anlayışı, sosyal hizmetlerin sivil toplum kuruluşları tarafından yürütülmesi anlayışı ile “sivil topluma yetki devri”ni ortaya çıkarmıştır. Ancak bu kulağa hoş gelse de sivil toplumu güçlendirme anlayışı, gerçekte, halkı eşit olarak sahip oldukları siyasal alandaki haklarından mahrum bırakmaktadır. Ataay, yönetişim anlayışını şu şekilde değerlendirmiştir:

…Yönetişim modeli ile gerçekleştirilmeye çalışılan dönüşümün, gerçekte, yurttaşların siyasal haklarını kısıtlamaktan başka bir sonucu olmamaktadır. Dolayısı ile, siyasal partilerin temsil krizini ve temsili demokrasinin meşruiyet krizini aşma iddiasıyla gündeme getirilen yönetişim modelinin, sermayenin hegemonyasını yeniden üretmek dışında bir işlevi olmadığı ortaya çıkmaktadır. Bu hegemonya projesinde STK’lara düşen de, siyasal partilerin ve parlamenter siyasetin sağlamakta yetersiz kaldığı ideolojik işlevi yerine getirerek, son derece tekelci ve teknokratik bir sistem olan neoliberalizme meşruiyet kazandırmaktan başka bir şey olmamaktadır (Ataay, 2008: 66, 67).

Yönetişim, işlerin tek yönlü kararlarla uygulanması yerine çok aktörlü bir yapıyla yerine getirilmesini öngören bir anlayıştır. Bu nedenle yönetişim, bu aktörlerin kendi aralarında karşılıklı etkileşimi ve koordinasyonu ile sağlanabilecektir. Bu çok aktörlü sistem, ağ ilişkileri içinde temsil edilebilmektedir. Bu anlamda yönetişim, farklı çıkarları olan ve bu çıkarları çatışabilen, belli ölçüde bağımsız olan aktörlerin birlikte gerçekleştirdikleri bir yönlendirmedir. Farklı aktörlerin etkileşimini barındıran bir süreç olarak yönetişim, görev ve sorumlulukların ortaklık ve bölüşüm ile yerine getirilebileceği anlayışını ön plana çıkarmış ve toplumdaki aktörlere ortaklar olarak bakılmaya başlanmıştır (Tekeli, 1999: 250, 251).

1980’li yıllardan beri gelişim gösteren yönetişim kavramı, bürokrasiyi de kendi etrafında şekillendirmeye başlamış; bu gelişim seyri içinde politikaların tanımlanmasında giderek artan bir şekilde kullanılmış ve kavramın küresel, ulusal, bölgesel ve yerel yönetişim şeklinde coğrafi boyutta uygulamaları ortaya çıkmıştır. Bununla birlikte kavram kullanıldığı alana göre farklı tanımlamalara sahip olmuştur. Ancak yönetişim ortaya çıkışı ve farklı alanlarda kullanımı itibariyle anlamlarında çeşitlilik olsa da coğrafi boyuttaki tanımları önemli benzerlikler göstermektedir (Krahmann, 2003: 323).

Küreselleşme sürecinde, iktidar ilişkilerinde yaşanan değişim, karar alma sürecinde yönetişimin ön plana çıkmasına neden olmuştur. Bu süreçte ulus devletlerin tek başına üstesinden gelemeyeceği sorunların (küresel ısınma, çevre kirliliği, kalkınma vb. ) tespitinde ve çözümünde devletlerin, çok uluslu şirketlerin ve uluslararası nitelikteki sivil toplum kuruluşlarının birlikte hareket etmesi gerektiği ve küresel bir otoritenin oluşturulması

gerektiği düşüncesi küresel yönetişimin oluşmasına neden olmuştur (Akbey ve Saraç, 2005: 229). Dünya Bankası’nın, yönetişimi, krizden çıkışın yolu olarak belirleyip, az gelişmiş ülkeleri yapısal uyum projeleri ve kredileriyle kendine bağımlı hale getirmesi küresel yönetişime örnek verilebilmektedir. Aynı zamanda Birleşmiş Milletler’in Rio Zirvesi sonucu oluşturduğu Yerel Gündem 21’in bunu kabul eden tüm ülkelerde uygulanması gereği de hem küresel yönetişime hem de yerel yönetişime örnek olarak gösterilebilmektedir.

Yönetişimin mekânsal boyuttaki bir başka türü olan ulusal yönetişim, ulusal politika yapımı sürecinde 1980’lerden beri ayrı bir kavram olarak kullanılmaktadır. Özellikle, kamu hizmetlerinin sağlanmasında, karar alma sürecinde devlet dışı aktörlerin de yönetime katılması, ekonomik ve sosyal düzenlemelerin sağlanması yönetişime ulusal düzeyde anlam kazandırmıştır (Krahmann, 2003: 326). Kamu yönetişimi olarak da adlandırılan bu yönetişim türü esasında genel anlamda kullanılan yönetişimdir. Bağımsız Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar da ulusal düzeyde yönetişime örnek olarak gösterilmektedir (Güler, 2013: 323). Ulusal düzeyde devlet, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarının işbirliğinde etkin, verimli, şeffaf ve katılımcı yönetimi sağlamak amacıyla kamu yönetiminde değişikliklere neden olan ulusal yönetişim, hükümetlerin seçilmesi, takibi ve değiştirilmesi süreçlerine; hükümetlerin kamu siyasası oluşturma ve uygulama kapasitelerine; yasama, yürütme ve yargı mercileri arasındaki etkileşime; toplumdaki aktörlerin birbirleriyle etkileşim halinde çıkarlarını ifade etme mekanizmalarına vurgu yapmaktadır (McCawley: 2005: 1).

Bölgesel yönetişim, bölgeler arasındaki gelişmişlik farkları ile mücadele etmek ve dengeli kalkınmayı sağlamak amacıyla ortaya çıkan yeni arayışlardan biridir. Bu anlamda bölgesel yönetişim, merkezi yönetimin müdahalesine dayanan yukarıdan aşağıya örgütlenen bir yapı yerine, yerel, bölgesel, ulusal ve uluslararası unsurların birlikteliğiyle gerçekleştirilebilecek bir yönetim anlayışıdır (Tutar ve Demiral, 2007: 65). Bölgesel yönetişime örnek olarak gösterilebilen ve aşağıdan yukarıya bir kalkınma anlayışı olarak tanımlanan Bölgesel Kalkınma Ajansları’nın, bölgeye özgü politikalarla, bölgenin gelişmişlik seviyesini arttıracağı ve kalkınmasını sağlayacağı gerekçesiyle yönetişim ortamı oluşturacağı düşünülmektedir (Özer, 2008: 404). Ancak bu anlayışta esas olarak yerel-bölgesel kalkınmanın devlet politikalarıyla değil özel sektörün girişimiyle sağlanması hedefi yer almaktadır. Devlet, yönetişimin diğer türlerinde olduğu gibi burada da sadece düzenleyici, destekleyici rolünü sürdürmektedir (Ataay, 2005: 51).