A resistência a mudança que ocorre no âmbito da governança do Consórcio pode ser explicitada pela ausência de outros municípios no mesmo. A partir da inquietação e da necessidade de entender o porquê outros municípios da RMR não fazem parte do Consórcio procurou-se (além dos entrevistados pertencentes ao Consórcio) os municípios de Camaragibe e Jaboatão dos Guararapes para fornecer subsídios para a compreensão dos fatos.
A presidente da CTTU diz que “...acho que seria saudável, seria interessante realmente que todas as cidades participassem, no peso cabido a cada uma obviamente. Como a cidade de Recife, a gente não pode negar que o peso Recife não é democrático até, o tipo de Consórcio tem mais peso. Não tem o que se discutir o serviço público de transporte de massa, se não for coletivo”.
Apesar de tal posição a entrevistada joga a responsabilidade unicamente para os novos entrantes ou ainda se “defende” com o argumento que eles estariam solicitando que fosse “facilitada a entrada” como pode ser visto pelo seguinte trecho de entrevista “Em parte, o
49
cara que quer entrar, ele quer criar as condições pra ele entrar, ele quer que a coisa já esteja pronta. É o que eu acabei de dizer, não dar pra gente agora, vir e dizer, vamos arrumar a casa pra você entrar. Porque quando o outro for entrar vai ter que se arrumar de novo para o outro entrar e assim por diante”.
O Secretario executivo de Trânsito e Transportes de Olinda se contradiz em sua fala quando assunto são os novos entrantes. Apesar de reconhecer que os municípios de Olinda e Recife organizaram seu sistema de transporte após seu ingresso no Consórcio (e não totalmente) acredita que isso deve ser um pré-requisito para a entrada de novos municípios para o mesmo. Isso pode ser mais bem esclarecido pelo seguinte trecho de sua fala: “Os outros municípios ainda carecem de estrutura e organização, para se adequar aos seus requisitos. Até agora só Recife e Olinda. Primeiro Olinda, depois Recife. Recife, entretanto, ainda se incorporou totalmente ao Consócio. Existem linhas do Recife que opera fora do consórcio”.
A essa organização segundo a Diretora de Operações do GRCT envolve questões como a quantidade, o tipo de veículo, a remuneração. E tudo passa por decisões técnicas e políticas para chegar a um enfretamento e uma organização.
No entanto, na visão da Gerente de Transporte e Planejamento do município de Jaboatão dos Guararapes, o consórcio é quem cria obstáculos, afirmando: “A prática não reflete o discurso. O GRCT ainda não implantou totalmente o seu sistema. [...] A demora nos acertos para inclusão de Jaboatão no consórcio é prejudicial a política de transporte coletivo local. Ficou a espera de uma definição metropolitana, deixando de investir se a política for pela não aceitação ao consórcio”.
A Presidente da CTTU confirma em sua fala que as regras não são claras quando explicita que “As regras, a maioria delas são objetivas, mas algumas delas são subjetivas, que é comprovar quantos carros você tem hoje, você tem que reduzir para um nível que comprove o sistema vai ser equalizado, por exemplo, o consórcio que fez do Cabo pra Camaragibe, fez 126 permissionários tiveram que reduzir para 60 e eles estão procurando fazer isso”.
E o Secretário de Transporte e Trânsito de Camaragibe quando questionado sobre o porque do município não ser membro do Consórcio, afirmou que: “Tu tem, como os outros, seu transporte municipal, com capilaridade local. Com o bilhete único operado pelo consórcio, é exigido a regularidade atual do município e uma proposta de nova rede local economicamente equilibrada. Há dois anos, em Camaragibe existe uma disputa entre os
50
operadores do transporte coletivo local”. Assim, a dificuldade para entrar no Consórcio é acentuada pelos problemas “domésticos” enfrentados pelo município.
Apesar disso, pode-se concluir que as dificuldades estão presentes em ambos os lados, porém chama à atenção a postura do Consórcio em não criar mecanismos e formas de contribuir para que os municípios se adéquem as regras, pelo contrario, como afirma a Presidente da CTTU “...Agora também não vai dar, a cada sócio novo que queira entrar tem que reformular as regras do jogo”.
51
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O comparativo demonstra que a cooperação, além de incluir um novo parceiro e prevê a inclusão de todos os municípios da RMR, sai de uma relação precária, provisória, para uma situação sólida e permanente. Ademais, deixa de ser uma política de governo ou de gestão política dependente, para uma política de Estado, autônoma.
O problema institucional que se coloca em relação às áreas metropolitanas, é a criação de novo arranjo governamental, que não seja necessariamente um quarto nível de poder, mas que arrefeça as autonomias e integre de fato os atuais entes horizontal e integralmente; e que, finalmente, seja representativo dos governos locais da região (CAPOBIANCO, 2004).
Propugna-se por uma gestão integrada para funções públicas de interesses comuns com interdependência e sustentabilidade financeira (ABRUCIO; SOARES, 2001). Entendendo função pública como sendo a execução de serviços públicos, concessões e normatizações, e o interesse comum.
Nesse sentido Consórcio de Transporte da Região Metropolitana do Recife é um exemplo essencial para a política de transporte coletivo da RMR e digno dos melhores elogios.
Uma política de transporte metropolitana, que alberga as competências do Estado e Municípios conurbados não pode ser feita de forma precária ou parcial. O Arranjo executado pela EMTU não tinha o espaço gerencial para a plena execução da política. Pelo convênio a EMTU não poderia delegar a política de transporte municipal, nem estadual. Caberia ao respectivo ente tal atribuição. Isso, por si só, representa grande salto para o planejamento e execução do transporte coletivo da RMR.
O formato do consórcio multifederativo do CTM é uma exemplo de soberania compartilhada que estabelece uma relação de equilíbrio entre a autonomia dos pactuantes e a interdependência entre eles (ABRÚCIO, 2001).
Entretanto, a coleta de dados nos indica que o CTM, apesar dos avanços do arranjo, possibilitando uma política permanente e duradoura, em oposição do arranjo executado pela EMTU, ainda necessita de avanços. Segundo Costa (2007) a cooperação intergovernamental depende das disposições dos governos de cooperar e do interesse em estimular regras e programas que impliquem em formas de coordenação.
Uma questão frágil é a ausência de política de incentivos para entrada de novos sócios. Chega a ser contraditória a posição de exigir de novos sócios o preenchimento de um rol de
52
requisitos, de forma exaustiva, para assegurar seus ingressos. O município de Olinda, por exemplo, entrou primeiro no Consórcio e só posteriormente, adequou se sistema de transporte coletivo municipal às regras exigidas.
Outra questão que fragiliza a governança e que se pode dizer que é um ponto conflituoso é o relacionado à bilhetagem. Isso porque em 2008 quando do surgimento do Consórcio a bilhetagem era realizada por empresa licitada. Vencido o contrato da empresa (meados de 2009) o consórcio foi comunicado por tal empresa que seriam removidos todos os equipamentos por ela instalados. Diante de tal fato a empresa URBANA ofereceu seus serviços e diante da urgência na solução do caso o Consórcio firmou contrato temporário com a mesma. No entanto, tal serviço que deveria ser temporário, perdura até o momento da conclusão desta dissertação (novembro de 2012). A URBANA atualmente não contabiliza nem repassa para o CTM as eventuais sobras ou resíduos (diferença entre o arrecadado e distribuído).
É preciso que se estabeleça um relacionamento capaz de construir um ambiente de cooperação sob um marco pluralista. Segundo Magda (2007) o sucesso do arranjo depende da garantia de espaço de participação para os entes governamentais mais fracos, a existência de controle mútuo e constituição de mecanismos de coordenação entre os níveis de governo.
Na prática, incluindo apenas o território de Olinda e sua política de transporte coletivo municipal, que representa apenas o percentual de 7, 43% do transporte coletivo da RMR, a coleta de dados demonstra que a política aplicada e a mesma antes aplicada pela EMTU. Não existe, nos âmbitos dos Municípios de Recife e Olinda, a consciência de que sua política de transportes é multideferativa. Todos os membros do CSTM entrevistados, inclusive os representantes de Recife e Olinda, foram unânimes em afirmar que a cultura ainda estabelecida é de que tal política foi delegada ao Governo do Estado.
Ainda assim, tal constatação não desmerece a iniciativa do inovado arranjo. Mas é uma alerta de que as medidas devem ser tomadas. Assim, a
Incidência de relações cooperativas intergovernamentais imputa às partes envolvidas acordos de direitos e deveres que não podem ser totalmente especificados e controlados antes da própria realização das atividades [...]. Como contratos complexos são, via de regra, incompletos, grande parte das ações contratuais relevantes para a cooperação exige estruturas de governo ex post (RING; VAN DE VEN, 1992, 1994 apud VERSHOORE FILHO, 2006, p.40).
Devem os entes federados, atuais sócios do CTM, entenderem que a nova política representada pelo inovador arranjo precisa avançar. Medidas emancipatórias devem ser tomadas. Medidas de ampliação, incentivando ingresso de novos sócios são também imprescindíveis, renovando-se, em cada ingresso, os compromissos e as responsabilidades.
53
5.1 SUGESTÕES PARA NOVOS ESTUDOS
Algumas sugestões para novos estudos são apresentadas a seguir:
• Percepção do usuário sobre os Consórcios Multifederativos.
• Fundos metropolitanos para financiamento de cooperação governamental.
54
REFERÊNCIAS
Associação nacional de transportes Públicos (ANTP). Sistema de Informações da Mobilidade Urbana da ANTP -Relatório geral de mobilidade urbana 2010 - análise de dados sobre transporte e trânsito brasileiros coletados em 2010. 130 pp. Disponível em http://portal1.antp.net/site/simob/Downloads/Forms/AllItems.aspx
ARAÚJO, M. M. Fundamento Jurídico-Legal e Financiamento da Cooperação Interinstitucional: construindo administrações públicas dialógicas. In: CASTRO, E.; WOJCIECHOWSKI, M. J. Inclusão, Colaboração e governança urbana: perspectivas
brasileiras. Vancouver: The University of British Columbia; Rio de Janeiro: Observatório
das Metrópoles. Belo Horizonte: ed. PUC Minas, 2010.
ABRUCIO, F. L. Os laços federativos brasileiros: avanços, obstáculos e dilemas no processo de coordenação intergovernamental. Tese de Doutorado. Universidade de São Paulo, São Paulo, USP, 2001.
ABRUCIO, F. L. SOARES, M. M. Redes Federativas no Brasil: cooperação intermunicipal no Grande ABC. São Paulo: Fundação Konrad-Adenauer, 2001.
BARDIN, L. Análise de Conteúdo. Lisboa, Portugal; Edições 70, LDA, 2009.
BEST, N. J. Cooperação e Multi-level Governance: O Caso do Grande Recife Consórcio de Transporte Metropolitano. Dissertação de Mestrado. Fundação Getúlio Vargas. Escola de Administração de Empresas de São Paulo. São Paulo, 2011.
BUARQUE, S. C. Estratégia de Desenvolvimento Metropolitano. In: REYNALDO, A. Metrópole estratégica – Região Metropolitana do Recife. Recife: Agência Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco, CONDEPE/FIDEM, Pró-metrópole, 2005.
55
CAPOBIANCO, A. M. Relações Intergovernamentais na Metrópole: adequação institucional para a ação. Instituto de Estudos Avançados da Universidade de São Paulo, São Paulo, 2004.
CASTRO, F. de. Ser ou não ser: o dilema das regiões metropolitanas. Revista do
Legislativo, n. 37, p. 48-57, 2003.
CASTRO, E. O projeto “Novos consórcios públicos para a governança metropolitana”. In: CASTRO, E.; WOJCIECHOWSKI, M. J. Inclusão, Colaboração e governança urbana:
perspectivas brasileiras. Vancouver: The University of British Columbia; Rio de Janeiro:
Observatório das Metrópoles. Belo Horizonte: ed. PUC Minas, 2010.
CHRISPINO, A. Gestão Escolar: Da classificação dos conflito aos modelos de mediação e ensaio: avaliação, políticas públicas e educação. Rio de Janeiro, v. 15, no. 54, jan.-mar. 2007, p. 11-28.
COSTA, V. O. Federalismo: as relações intergovernamentais. In: AVELAR, L. & CINTRA, A. Sistema Político Brasileiro: uma introdução. 2ª ed.; Rio de Janeiro: Konrad- Adenauer-Stiftung; São Paulo: Editora Unesp, 2007.
CLEMENTINO, M. L. M. Inovando no desenho das relações intermunicipais: o pacto territorial. Cronos (Natal), v. 07, p. 27-38, 2007.
FLICK, U. Uma introdução à pesquisa qualitativa. Tradução de Sandra Netz. 2. ed. Porto Alegre: Bookman, 2004.
GRANDE RECIFE CONSÓRCIO DE TRANSPORTES. www.granderecife.pe.gov.br
GOMES, P. C. da C.; COSTA, R. H. O Espaço da Modernidade. Espaço em Questão.
Revista Terra Livre, São Paulo, n. 5, AGB, 1988.
INOJOSA, R. M. Sinergia em Políticas e Serviços Públicos: desenvolvimento social com intersetorialidade. Cadernos Fundap, n. 22, p. 102-110. 2001.
56
____________. Movimentos Municípios Saudáveis: aspectos legais relacionados à operacionalização e implementação do planejamento Intersetorial. In: Anais... Seminário Nacional Movimentos Saudáveis. São Paulo, Faculdade de Saúde Pública/USP, 1999.
JARDIM M. R. Gestão do espaço regional: cooperação e conflito nas relações intergovernamentais, os casos da região metropolitana de Campinas e do consórcio do Grande ABC. Dissertação de mestrado, Faculdade de Arquitetura e urbanismo – USP, 2007.
KISSLER, L.; HEIDEMANN, F. G. Governança pública: novo modelo regulatório para relações entre estados, mercado e sociedade. Revista de Administração Pública, v. 40, n. 3, p. 479-99, 2006.
LACZYNSKI, P. Formação de Consórcios em Áreas Metropolitanas: um estudo comparativo. In: Anais... XXVIII Congresso Internacional da Associação de Estudos Latino-Americanos – LASA2009 – Repensar as desigualdades, 2009, Rio de Janeiro. XXVIII Congresso Internacional da Associação de Estudos Latino Americanos: LASA, 2009.
MC GEE, T. Construindo uma Governança Urbana Colaborativa para as Regiões Metropolitanas no Brasil e no Canadá. In: CASTRO, E.; WOJCIECHOWSKI, M. J. .
Inclusão, Colaboração e governança urbana: perspectivas brasileiras. Vancouver: The
University of British Columbia; Rio de Janeiro: Observatório das Metrópoles. Belo Horizonte: ed. PUC Minas, 2010.
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável: princípios e diretrizes aprovadas no conselho das cidades em setembro de 2004. Cadernos MCidades, n. 6, 2004.
MOTTA, R. A. Desafios da mobilidade sustentável no Brasil. Revista dos Transportes
Públicos – ANTP, Ano 34 - 2012 - 2º quadrimestre, 2012.
NEVES, G.; CRUZ, J.; Modelos de Governança Metropolitana. Recife: Editora Nossa Livraria. 2010.
57
PIRES, M. C. S. Governança Metropolitana em Minas Gerais e Implementação do Novo Arranjo Institucional de Gestão. Fórum de direito urbano e ambiental, Belo Horizonte, v. 7, n. 37, 2008.
_____. O arranjo Institucional de Gestão da Região Metropolitana de Belo Horizonte – RMBH e o desafio de construir consensos. In: CASTRO, E.; WOJCIECHOWSKI, M. J. .
Inclusão, Colaboração e governança urbana: perspectivas brasileiras. Vancouver: The
University of British Columbia; Rio de Janeiro: Observatório das Metrópoles. Belo Horizonte: ed. PUC Minas, 2010.
RECIFE. Instituto da cidade. Plano de Mobilidade do Recife-Diagnóstico, Recife: Prefeitura do Recife, 2008.
REYNALDO, A. Metrópole estratégica – Região Metropolitana do Recife/Agência Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco, CONDEPE/FIDEM, Pró- metrópole. Recife, 2005.
RIBEIRO, L. C. Q.; SANTOS JUNOR, O. A. dos. As grandes cidades e a questão social brasileira: reflexões sobre o Estado de exceção nas metrópoles brasileiras. In: CASTRO, E.; WOJCIECHOWSKI, M. J. Inclusão, Colaboração e governança urbana: perspectivas
brasileiras. Vancouver: The University of British Columbia; Rio de Janeiro: Observatório
das Metrópoles. Belo Horizonte: ed. PUC Minas, 2010.
SANTANA, G. Três Décadas de Metrópole. In: REYNALDO, A. Metrópole estratégica – Região Metropolitana do Recife/Agência Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco, CONDEPE/FIDEM. Recife, 2005.
SOUZA, M. A. A.; BITOUN, J.; MIRANDA, L. Como anda a Região Metropolitana do Recife. Observatório Pernambuco de políticas públicas e práticas socioambientais (UFPE/FASE), 2006.
58
SPINK, P. Cooperação e Governança Interjurisdicional: conceitos e discussão. Cadernos Adenauer XII, nº 4. Fundação Konrad Adenauer. Rio de Janeiro, 2012
KLINK, J.; LEPORE, W. Regionalismo e reestruturação no Grande ABC paulista: São Paulo uma perspectiva brasileira de governança metropolitana. Revista ECCO, n. 01, 1999.
VARGAS, H. C. Mobilidade Urbana URBS Temas Urbanos. Associação Viva o Centro. LDC Editora, SP: ano XII, n. 47, 2008.
VERGARA, S. C. Métodos de Pesquisa em Administração. 3 ed. São Paulo: Editora Atlas, 2008.
VERSCHOORE FILHO, J. R. de S. Redes de Cooperação Interorganizacionais. Interorganizacionais. Tese de Doutorado. Programa de Pós-Graduação em Administração. Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2006.
59
APÊNDICE A – ROTEIRO DE ENTREVISTA COM MEMBROS DO CSTM
- Você é originário de qual órgão?
- Como se deu a sua assunção como Conselheiro do CSTM? - Há quanto tempo é membro do CSTM?
- Na sua visão, qual a missão do CSTM? - Como é e quem define a pauta do CSTM?
- Qual sua relação com os demais membros do CSTM? É conflituosa? É harmoniosa? - Existem conflitos entre os membros do CSTM?
- A relação com o do Consórcio (Municípios Recife ou Olinda) é de competição ou de cooperação? - Na sua visão o(s) Município(s) (Recife e/ou Olinda) precisa(m) se inserir mais no CTM?
- Por que os outros municípios ainda não fazem parte do Consórcio?
- O que você acha da bilhetagem sob o controle da URBANA (Sindicato das empresas de Transportes de Passageiros do Estado de Pernambuco)?
- Seu Município (Recife ou Olinda) participa da gestão do CTM? - Por que o consórcio não recebeu novos sócios?
- Percebe uma política de meta ou de incentivos pra adesão de novos sócios? Percebe mudanças entre o que foi a EMTU e o atual GRCT?
Você acha que dentro da estrutura organizacional da prefeitura (Recife ou Olinda) existe uma consciência que o CTM é um órgão seu?
60
APÊNDICE B – ROTEIRO DE ENTREVISTA COM NÃO MEMBROS DO
CSTM – MUNICIPIOS DE JABOATÃO DOS GUARARAPES E
CAMARAGIBE
- Porquê seu município não faz parte do CTM?
- A relação de seu órgão com o do Consórcio é de competição ou de cooperação?
- O que você acha da bilhetagem sob o controle da URBANA (Sindicato das empresas de Transportes de Passageiros do Estado de Pernambuco)?
- Percebe uma política de meta ou de incentivos pra adesão de novos sócios? - Percebe mudanças entre o que foi a EMTU e o atual GRCT?
61