Vergi Denetim Birimlerinde Bütüncül Planlama ve Koordinasyonun

Sağlanması

Merkezde ve taşradaki denetim elemanlarının faaliyetlerinin planlanmasına ve koordinasyonuna ilişkin gelir idaresinde sistematik olarak hazırlanmış denetim stratejisi ve politikasına ilişkin bir çalışma, saptanmış ilkeler ve yayımlanmış yönergeler bulunmamaktadır.¹⁶⁷ Vergi denetiminin bugünkü kurumsal yapısı içinde, denetim birimlerinin birbirinden bağımsız olmaları, denetim planlarının ayrı ayrı hazırlanması,denetim elemanları arasında kesin bir işbölümüne gidilmemiş olması ve koordinasyonun sağlanamaması, bazı görev tekrarlarına ve denetim gücünden yeterince faydalanılamamasına yol açmaktadır.¹⁶⁸ Ayrıca, vergi denetiminin temel ilke ve stratejilerinin hangi birim tarafından belirleneceği ve bunlara uygun vergi denetimi yıllık çalışma planı ve programının hangi birim tarafından hazırlanacağı hususlarındaki hukuksal boşluk, gereksiz yetki tartışmaları ve çatışmalarına yol açmaktadır.

Türkiye’de vergi denetimleri bütün denetim birimlerini kapsayan ülke çapında bir planlamayla değil, her denetim birimi tarafından ayrı ayrı hazırlanan

166 Sarılı, a.g.m., s.123.

167 Maliye Hesap Uzmanları Vakfı, TOBB a.g.e, s.90-91.

168 Mehmet Akbay, “Vergi İncelemeleri ve Vergi Denetimi”, Türkiye’de Denetimin Etkinlik ve Verimliliği, Ankara: Maliye ve Gümrük Bakanlığı APKK Yayını No: 1990/308, 1990, s.227.

denetim planları uyarınca yürütülmektedir.¹⁶⁹ Her birimin diğer birimlerle gerekli koordinasyonu sağlamaksızın müstakil bazen aynı yerde ve zamanda, benzer iş kollarında ve birbirlerinden Bağımsız olarak üç ayrı birimdeki merkez denetim elemanları tarafından vergi incelemesi yapılabilmektedir. Vergi denetim yetkisine sahip denetim birimleri arasında çalışma programları, çalışma usul ve kuralları ile çalışma sonuçlarının değerlendirilmesi konularında tam bir eşgüdüm ve koordinasyon sağlanamamıştır.¹⁷⁰ Vergi denetimindeki bu koordinasyon eksikliği denetim mükerrerliğine yol açarken, tüm sektörleri kapsamayan denetimler mükellefler arasında rekabet eşitsizliği oluşturmaktadır.¹⁷¹

Denetim birimleri arasında planlama ve koordinasyon sağlamak amacıyla bir Denetim Koordinasyon Kurulu oluşturma düşüncesi¹⁷² gündeme gelmiş olmasına rağmen, bunun ilave bir bürokratik yapı oluşturmadan öteye bir yarar sağlayamayacağı anlaşılmıştır. Çünkü bir fonksiyonun tek bir çatı altında çözümlenmesinden daha etkin bir yapı düşünülemez. Dolayısıyla, etkin bir denetim planlaması ve koordinasyon ihtiyacını karşılamak için bütüncül bir denetim yapısının oluşturulması zorunlu bir ihtiyaç olarak ortaya çıkmaktadır.

5345 Sayılı Kanun ile denetim birimlerinin yeniden yapılandırılması konusunda herhangi bir girişimde bulunulmazken, denetimin planlanması, değerlendirilmesi ve koordinasyonu ile ilgili bazı düzenlemeler yapılmıştır.

Konunun 41/j maddesine göre “Bakanlıkça belirlenen temel politikalar ve stratejiler doğrultusunda vergi inceleme ve denetimlerini gerçekleştirme görevi”

Gelir İdaresi Başkanlığı’na verilmiştir. Bu hüküm ile vergi inceleme ve denetimi Bakanlığın vesayeti altına alınmış olduğundan, kanunla hedeflenmiş olan güçlü ve bağımsız gelir idaresi amacı sağlanamamış ve bu vergi denetimi üzerinde dış etkilerin devam ettirilmesine ve mevcut sorunların geleceğe devredilmesine zemin hazırlamıştır.

169 Akdoğan, a.g.e. s.120.

170 Sarılı, “Türkiye’de Vergi Denetiminin Sorunları”, a.g.m, s.119.

171 Maliye Hesap Uzmanları Vakfı, TOBB, a.g.e, s.150.

172 Bkz. Can Doğan, “Yapısal Değişimin Dış Dinamikleri Ya Da Gelir İdaresinde “Bağbozumu”

Vergi Dünyası, Yıl 23, Sayı 278, (Ekim 2004), s.67-68.

Kanunun 13/c maddesine göre “Başkanlığın vergi inceleme ve denetim yıllık planını hazırlama” görevi Denetim ve Uyum Yönetimi Daire Başkanlığı’na verilmiştir. Bu daire başkanlığı aynı zamanda “vergi incelemesine yetkili birimlerin inceleme ve denetim sonuçlarını izlemek, değerlendirmek ve istatistikler oluşturmak” (md. 13/g) ile “vergi inceleme ve denetim çalışmalarında merkez ve taşra birimleri arasında koordinasyonu sağlamak” (md. 13/i) ile dev görevlendirilmiştir. Bu kanuni düzenlemelerle vergi inceleme ve denetim görevi Gelir İdaresi Başkanlığı’na verildiğinden, bu başkanlığa bağlı olmayan Hesap Uzmanlar Kurulu ve Maliye Teftiş Kurulu’nun vergi inceleme ve denetim yapma görevleri tartışmalı hale gelmiştir. Ayrıca, vergi inceleme ve denetim yıllık planını hazırlama, vergi incelemesine yetkili birimlerin inceleme ve denetim sonuçlarını izleme ve değerlendirme ile denetim birimleri arasında koordinasyonu sağlama gibi görevlerin Denetim ve Uyum Yönetimi Daire Başkanlığı’na verilmiş olması, Gelir İdaresi Başkanlığı dışında bulunan denetim kurullarının bir daire başkanlığı tarafından izlenmesi ve değerlendirilmesi ile bunun hazırladığı denetim planına ve yürüttüğü koordinasyon çalışmalarına uyumlu hareket etmesi gerektiği sonucunu doğurmaktadır. Bu durum ise, hem hukuksal, hem de idari hiyerarşi sorunlarının giderek artmasına yol açabilecektir.

Dolayısıyla 5345 Sayılı Kanun’la, denetim birimleri idari bir bütünlük içinde düşünülmeden, sadece bazı sorunları gidermek için düzenlemeler yapılmaya çalışılmış, ancak sonuçta içinden çıkılması ve çözülmesi çok daha zor olacak yeni sorunlar oluşturulmuş gibi görülmektedir. Nitekim, denetim birimlerindeki eski yapı korunarak, planlama ve koordinasyon sorunları çözüme kavuşturulmaya çalışılırken, merkezi vergi denetim birimlerinin yetki ve hiyerarşi tartışmaları arasında kalacakları verimsiz bir yasal düzenlemeye girildiği görülmektedir. Bu husus, gelir idaresinin yeniden yapılandırılması amacının sorgulanması gerektiğini gündeme getirmiştir. Çünkü, böyle bir yasal zeminde denetim yıllık planlarının hazırlanması, denetim birimleri arasında koordinasyon sağlanması ile vergi denetiminde objektif bir şekilde performans ölçümü ve değerlendirmesinin yapılması pek mümkün görülmemektedir.

3.3.4.Vergi Denetiminde Performans Ölçümü ve Değerlendirmesinin