O Brasil é federativo há mais de um século. Seu modelo federativo foi melhor explicitado na Constituição da República de 1988 que instituiu de vez a descentralização tributária e fiscal aos entes federados, bem como maior autonomia a estes. Nela, encontramos uma nova relação a ser estabelecida entre os entes federados ao considerar o município componente da estrutura federativa brasileira dotado de autonomia política. Dada esta conjuntura propiciada pela Constituição de 1988, julgamos necessário ver a trajetória política do federalismo brasileiro. Buscar os antecedentes históricos e as principais formas de federalismo adotadas no Brasil ajudou no subsídio das análises sobre o federalismo e o regime de colaboração estabelecido no país. Não fizemos um exaustivo histórico visto que outros trabalhos (ABRUCIO, 1998; AFFONSO, 2003; SANO, 2008; ALMEIDA, 2001; ARRECTHE, 2004; dentre outros) já o fizeram de forma concisa e atual.
A história federativa brasileira é uma nuance de desencontros e desequilíbrios entre os níveis de governos. No início da República Velha houve predominância do federalismo centrífugo31 com os estados dotados de ampla autonomia, mas nenhuma coordenação federativa entre si, bem como a presença de um governo federal fraco. O federalismo no Brasil do ponto de vista das relações intergovernamentais, a partir de sua adoção no ano de 1891, se configurou como um federalismo isolado com poucas ligações constitucionais e práticas entre seus níveis de governo (SOUZA, 1997).
31 Tipo de federalismo caracterizado pela descentralização de poder em relação ao governo federal é
considerado o federalismo original. O federalismo centrípeto possui a centralização do poder nas mãos do governo federal e denominado de federalismo impróprio dentro do direito constitucional.
O federalismo brasileiro se distanciou dos demais modelos em relação ao processo de adensamento das redes de relações intergovernamentais no âmbito internacional (COSTA, 2010). O Brasil seria prisioneiro desde a proclamação da República em 1889 de um movimento pendular, ora com processos de centralização autoritária, ora de descentralização descoordenada e, como observa Abrucio (1998), por muitas vezes predatória.
Souza (1997, p.1, tradução nossa) argumenta que esta situação introduziu “novos conflitos não apenas nas relações intergovernamentais e na federação, mas, também, na distribuição de poder e de bens para diferentes grupos da sociedade”32. Estes novos conflitos introduzidos não só nas relações intergovernamentais bem como na distribuição do poder interferiram diretamente no poder dos subgovernos nacionais.
Concordamos com Abrucio e Costa (1998) quando dizem que não é possível entender as mudanças realizadas na década de 1990 no aparelho estatal sem estudar a influência do federalismo no sistema político do país. Conforme os autores, o federalismo brasileiro não é cooperativo e chegou a ser um modelo predatório no processo de redemocratização.
A trajetória política-territorial brasileira foi desenvolvida sob o pêndulo da centralização versus descentralização, um pêndulo de Pareto. Desde o início, o Brasil deu mostras de suas aspirações federalistas, redimensionando a visão de mera cópia do federalismo americano. Esta peculiaridade se mostra propositiva, pois, nas “condições brasileiras, não é suficiente que a União se retire de cena para que, por efeito de novas prerrogativas fiscais e políticas de estados e municípios, estes passem a assumir de modo mais ou menos espontâneo, competências de gestão” (ARRETCHE, 1996, p.112).
Tanto a Primeira (1889-1930) quanto a Segunda Repúblicas (1946-1964) falharam politicamente, gerando uma “redundância em movimentos de recentralização e /ou autoritarismo” (COSTA, 2010, p.737). As relações intergovernamentais têm como pano de fundo a Constituição de 1889 visto que o federalismo no Brasil nasceu associado ao republicanismo das elites nacionais e depois estaduais, resultando em um tipo de federalismo oligárquico, caracterizado pela autonomia fiscal dos estados dominados pelas elites latifundiárias (COSTA, 2010).
Abrucio (1998) destaca que o federalismo brasileiro tem como dilema a polarização centralização versus descentralização de poder. Observando que a Coroa
32 “New conflicts not only in intergovernmental relations and in federation, but also in the distribution of
Portuguesa, durante o Império, não conseguiu criar uma centralização política- administrativa capaz de organizar a ação dos grupos privados existentes nas diversas regiões do país.
Apesar do modelo cooperativo proposto por Elazar (1987), observamos que o federalismo brasileiro não apresenta o polo competição/cooperação que daria conta das preocupações daqueles que participam enquanto entes federados: da manutenção do autogoverno, condições simétricas a todos que participam do jogo federativo, unidade que potencialize a diversidade e proteção institucional aos entes federados.
Uma democracia deve ter como essência a maioria do povo na tomada de decisão, porém, o modelo unisionista adotado no Brasil (1889-1930) contradiz ao princípio cooperativo anunciado por Elazar (1987). Houve no país um movimento contrário aos princípios de democracia acima referidos. Este movimento contraditório a um federalismo cooperativo é encontrado nas políticas sociais instaladas a partir de 1907. Estas políticas sociais tiveram um caráter negativo quando tentaram por meio de Lei Adolfo Gordo de 190733 reprimir os imigrantes envolvidos em atos grevistas e similares.
Posteriormente, com Vargas (1930-1937), houve mudança de postura em relação aos trabalhadores, ofertando condições mínimas de bem-estar. Esta questão propiciou força ao presidencialismo federal sem, contudo, enfraquecer o estadual e municipal. Não obstante os governadores dos estados eram os atores mais importantes do sistema político neste período.
O Brasil por todo o século XX foi marcado pela predominância em suas relações intergovernamentais, bem como seu modelo federalista, pelo crescimento da força política e econômica do governo federal ante os governos estaduais. O isolamento do federalismo brasileiro cessou em 1930, quando o Brasil lançou seu projeto para a criação de uma sociedade urbano-industrial em que o Estado era o ator principal nas questões socioeconômicas e políticas. Na ditadura Vargas (1937-1945), o governo federal se empenhou para conseguir hegemonia perante os estados, estabelecendo uma aproximação com estes.
A partir de 1930, o crescimento de ações por parte do governo no setor social se deu paralelamente à centralização política e a concentração de poderes do Executivo federal. Assevera Almeida (2005, p.29): “Mais do que isso, o sistema de proteção social
33 Providencia sobre a expulsão de estrangeiros do território nacional. Em seu artigo 1º destaca que o
estrangeiro que por qualquer motivo comprometer a segurança nacional ou a ordem pública poderá ser expulso de parte ou de todo o território nacional.
brasileiro foi criado, se expandiu e adquiriu seus traços centrais durante os dois ciclos de autoritarismo, sob Vargas (1930-1945) e sob os militares (1964-1984) ”. O período Vargas é considerado um turning point34. Utilizando todas as formas políticas para
barganhar com os grupos oligárquicos, com oposições urbanas e grupos de esquerda. Lassasse (2010) confirma que o federalismo e o presidencialismo nasceram como formas de governos reinventados e readaptados ao modelo original de acordo com suas necessidades. No período de 1930 a 1980 ocorreu o fortalecimento do governo federal no plano político, econômico e administrativo e este processo se deu por vias autoritárias como “no Estado Novo e no regime militar” (ABRUCIO; COSTA, 1998, p.33). Para muitos autores federalistas brasileiros (SANO, 2008; ABRUCIO, 1998; ABRUCIO; COSTA, 1998; LASSANCE, 2010; SOUZA, 1997), o modelo constituído foi o tipo predatório.
A fragilidade da União perante os estados é notável na história do federalismo brasileiro, sendo agravado ainda mais após a República. Foi instituído o modelo oligárquico, marcado pela passagem para o federalismo estadualista com sua origem no novo poder dos governadores (ABRUCIO, 1998). Este modelo só foi possível pelo enfraquecimento da União e da Presidência da República dando aos governadores o que acostumamos a assinalar de veto players35 (TSEBELIS, 1997). Enquanto ator individual
ou coletivo, os governadores brasileiros por meio do modelo de federalismo estadualista deveriam concordar com a União para que uma decisão fosse tomada.
Neste sentido, houve uma união das províncias brasileiras em torno da autonomia política, pois entendiam que o projeto federalista iria equalizar os benefícios a todas as unidades federadas. No entendimento de tais províncias, a autonomia política era sinônimo de perda de poder pelo governo central nas eleições locais, garantindo a eleição dos antigos presidentes das províncias que haviam sido destituídos quando adotamos o modelo unisionista-autoritário no ano de 1930.
Lassance (2010) observa que embora o ultra presidencialismo estadualista neste momento tenha tido grande força, a matriz presidencial por parte do governo federal foi reforçada pela importância das políticas de estabilização econômica que visavam estabilizar a inflação e as finanças, sobretudo, proteger o monopólio do café. O modelo unisionista-autoritário é uma peculiaridade brasileira se comparando ao modelo de
34 Ponto de virada.
autoridade dependente proposto por Wright (1978). Prevalece no modelo brasileiro uma hierarquia das relações intergovernamentais.
Com o federalismo estadualista ocorreu uma competição vertical em diferentes arenas de políticas públicas (SANO, 2008). Esta situação se coaduna ao proposto por Lijphart (1999) quando destaca que em democracias federais existem várias maneiras da competição vertical ser organizada. Seus padrões e regularidades somente irão aparecer quando as instituições são examinadas a partir da perspectiva de quão majoritário ou consensual são suas regras ou suas práticas.
Outro conjunto de trajetória dependente está localizado no período de 1946 - 1964 em que o estado desenvolvimentista dispõe de recursos suficientes para ostentar uma política clientelista sobre estados e municípios, se caracterizando em uma democracia que restringe (STEPAN, 1999), muito embora o processo de formação de coalizões estáveis tenha sido variável conforme o mandato presidencial.
Mesmo com o surgimento da estrutura federativa no Brasil, esta não conseguiu estabelecer uma relação de interdependência entre União e os estados (ABRUCIO, 1998). Ocorreu um desequilíbrio federativo que colocava, de um lado, dois estados fortes contra a União fragilizada perante estes, e de outro, vários estados que dependiam do governo federal por não saber ou por não ter como caminhar pelas próprias pernas (ABRUCIO, 1998). Não havia se estabelecido o modelo de autoridade interdependente proposto por Wright (1978), ou conforme Elazar (1995, 1987) um modelo cooperativo, com a definição de regras compartilhadas e autonomia regional.
A partir da Constituição Federal de 1946 se estabelece a dimensão jurídico- institucional do federalismo e neste momento ocorre a criação de mais partidos nacionais e a ampliação da participação eleitoral. Estes dois destaques fizeram as relações entre subgovernos nacionais e governo federal serem redefinidas nas arenas decisórias, impondo a participação e representação política (SOUZA, 2006). A Constituição de 1946 é path dependence do federalismo brasileiro por inovar ao aumentar a autonomia política e fiscal dos municípios renegados nas constituições anteriores.
O federalismo volta a ser marcado pela política constitucional, retornando as eleições para cargos executivos e legislativos nos estados e municípios. Para Souza (1997, p.25, tradução nossa), “a constituição de 1946 deu início à versão brasileira do federalismo cooperativo, baseado na repartição de rendas entre os níveis de governo”36.
36 “The 1946 Constitution which started the Brazilian version of cooperative federalism, based on revenue-
Esta Constituição tentou efetivar o federalismo cooperativo no Brasil. Ressaltamos que no Brasil temos um problema de processo de decisão compartilhada (shared decision
make). Conforme Pierson (1995), dada a divisão entre os poderes no modelo federalista
as iniciativas políticas deverão ser totalmente interdependentes, mas, frequentemente, são coordenadas de forma modesta.
De 1946 até 1964 notamos o início de uma democracia competitiva de massas em que ocorreram eleições mais livres e mais competitivas mesmo com oscilações no período, conforme Abrucio (1998). Esta questão foi crucial no federalismo do Brasil em virtude de haver por parte dos governadores um controle que cooptava os chefes da política local por meio da distribuição de cargos públicos.
O autor assinala que no período de 1946-1964, apesar do enfraquecimento dos governadores, o republicanismo é ausente. Sobre as relações intergovernamentais da época, escreve o seguinte: “marcado pelo problema da desigualdade regional, o Governo Federal usou particularmente o problema nordestino para se fortalecer” (ABRUCIO, 1998, p.57).
De 1946 a 1964 ocorre um primeiro equilíbrio federativo que abrangeu não só as relações entre as esferas de poder bem como a prática democrática. A partir do momento em que o núcleo regional de poder aumentou, as relações intergovernamentais foram marcadas pelo aumento de pedidos por recursos ao governo central, não significando, contudo, compromisso federativo.
O outro período de conjuntura crítica foi entre 1964-1985 em pleno regime militar caracterizado por um modelo federalista marcado pela reforma tributária empreendida de 1965-1966 e conhecida como o grande ciclo de centralização. Mudando a autoridade tributária e a autonomia de gastos dos poderes locais sobre os recursos recebidos (ARRETCHE, 2004). No tangente às relações intergovernamentais de 1967/1969 a Constituição de 1967:
Expandiu as instâncias nas quais o governo federal poderia intervir nos estados. A constituição abriu as portas para um crescente papel do capital nacional, permitindo o investimento em serviços sociais os quais estavam previamente sob responsabilidade pública (SOUZA, 1997, p.32, tradução nossa)37.
37 “[...] expanded the instances in which the federal government could intervene in the states. The
constitution opened the door to an increasing role for domestic capital, allowing investment in social services, which had been previously under public responsibility (SOUZA, 1997, p.32).
O auge do modelo ocorreu nos anos 1965-1974 em que o federalismo funcionou conforme planejado pelos militares por meio da compatibilização. Esta possuía como premissa a patronagem dos municípios menores. Esta conjuntura foi denominda federalismo de integração. Nos documentos oficiais da época, a nomenclatura era sobressaliente, composto por uma representação política que privilegiava o voto interiorano e rural “e pela introdução de eleições indiretas” (DUARTE, 2003, p.66). Neste federalismo de integração o município aparece como instância articulada e subordinada ao poder estadual. Este fator leva Costa (2010) a concluir que o Brasil é um caso extremo de predomínio dos interesses estaduais e municipais.
No campo educativo, Duarte (2003) chama a atenção para os mecanismos de financiamento da educação pública que se deram por meio de recursos de contribuição e de outras receitas utilizadas pela União que favoreciam a implementação nos sistemas estaduais de programas e projetos elaborados de forma centralizada: “[...] a atuação do Governo Federal não se resumiu ao controle financeiro e político das unidades subnacionais; houve também atuação sistemática para harmonizar e homogeneizar a estrutura e a prática administrativas dos estados e municípios” (ABRUCIO, 1998, p.70). Continuamos com o problema de tomada de decisão. Neste sentido, o militarismo foi brutal para o federalismo no Brasil. As relações unitárias que caracterizam o período militar podem ser observadas: o poder político no âmbito local foi delegado pelo governo central enquanto fonte exclusiva da autoridade política.
O discurso de continuidade política, para Kugelmas e Sola (2000, p.64, grifos dos autores) é problemático. Do seu ponto de vista,
Ficam na sombra alguns aspectos de continuidade nestes processos que são essenciais para a melhor compreensão da evolução do regime federativo e da oscilação entre centralização e descentralização. Se há um movimento pendular, não há simetria neste movimento. Nem o Estado Novo chega a destruir a estrutura federativa, nem a Constituição de 1946 abala o reforço do governo central e sua ampliação de atribuições.
Os autores apontam que, embora o regime autoritário fosse pautado em um modelo de autoridade dependente, não foi capaz de excluir totalmente as elites regionais do pacto de dominação, além de manter as atribuições das esferas subnacionais. O que ocorreu dentro do federalismo brasileiro foi uma modificação do padrão de relacionamento entre as esferas de governo “[...] através de uma dinâmica de aperto/afrouxamento de controles políticos e fiscais” (KUGELMAS; SOLA, 2000, p.64).
Contudo, destacam a necessidade de buscar os contextos políticos e institucionais de atuação dos entes envolvidos, com permanente atenção às manifestações de trajetória dependente.
De 1985 a 1995 os governos estaduais alcançaram o veto players (TSEBELIS, 1997) com o modelo federalista estadualista, ou como denominam Abrucio (1998) e Sano (2008), ultra presidencialismo estadualista, em que a predominância dos interesses dos governadores estaduais e municipais são contemplados na Constituinte de 1988, quando se consolida a descentralização política e fiscal iniciada no final de 1970 (COSTA, 2010).
Há um colapso da democracia que merece atenção. Nesta conjuntura política, a ação proferida pelos governadores sobrepôs os partidos na coordenação dos rumos a serem tomados. Dois marcos devem ser destacados no federalismo brasileiro: o Estado será forte não podendo ser ignorado, mas, ao mesmo tempo falho por não conseguir impor autoridade sobre suas políticas públicas (SOUZA, 1997). A segunda questão são os obstáculos presentes nas políticas brasileiras para a implementação de partidos nacionais e “superação de um sistema partidário formado majoritariamente por partidos fundamentalmente clientelísticos” (SOUZA, 2006, p.10).
Outra trajetória política considerada no processo de reconstituição das raízes federalistas no Brasil é a redemocratização em 1985 com o “Movimento Diretas Já”, símbolo da democracia pretendida. Democracia implicava em descentralização política, fiscal e administrativa, demandas que apareceram na Constituinte de 1988: “A constituição foi destinada a acabar com o regime autoritário, para definir a base de redemocratização e para restaurar a federação” (SOUZA, 1997, p.33, tradução nossa)38. Com esta conjuntura:
A redemocratização do país marca um novo momento no federalismo. As elites regionais, particularmente os governadores, foram fundamentais para o desfecho da transição democrática, desde as eleições estaduais de 1982, passando pela vitória de Tancredo Neves no Colégio eleitoral – ele próprio não coincidentemente um governador de estado – até chegar à Nova República e à Constituinte. Além disso, lideranças de discurso municipalista associavam o tema da descentralização à democracia, e também participaram ativamente na formulação de diversos pontos da Constituição de 1988 (ABRUCIO, 2005b, p.10).
38 “[...] the constitution was intended to end the authoritarian regime, to set the basis of redemocratization
Momento importante do movimento descentralizador destacado pelo autor é a vitória tributária das unidades subnacionais perante a União. Mesmo dotados de participação na tributação, os municípios ainda dependiam do repasse feito pelos estados. São os estados os grandes vencedores desta batalha, visto que os dividendos destes para a União não serão pagos. Os estados deram calote no governo federal: “O fato é que o estadualismo predatório acabará sendo ele próprio um dos elementos geradores de sua crise, em 1994” (ABRUCIO, 2005a, p.11).
Isto ocorreu porque a Constituição de 1988 não definiu a distribuição das competências entre os entes federativos. Em uma “luta desenfreada pela manutenção ou pela conquista de novas fontes de renda, as elites locais estão num jogo que não há cooperação” (ABRUCIO; COSTA, 1998, p.38). Existiu a partir deste marco dois tipos de jogos no processo de redemocratização: de um lado predominando o jogo predatório praticado pelos estados com o acirramento da guerra fiscal, de outro, a competição não cooperativa por parte dos municípios.
A redemocratização configurada pela Carta de 1988 trouxe a descentralização política e financeira, mudando o papel desempenhado pelos entes federativos, ampliando o poder dos subgovernos em termos de gastos sociais. Com ela, o pacto político entre os governos federados sugere maior compromisso com as questões sociais e regionais, inaugurando, em termos constitucionais, não só maior descentralização de recursos, mas um federalismo cooperativo. Esta nova realidade proporcionada pela Constituição Federal de 1988 é analisada observando os redirecionamentos das questões federativas propiciadas por seu marco regulatório.
1.3 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O REDIMENSIONAMENTO DAS