A última path dependence em destaque se dá por ocasião da Constituinte de 1988 que instaura uma reforma política sem precedentes na história brasileira. O processo de redemocratização depois de vinte anos de ditadura militar, marcado pelo federalismo unisionista, ou nos termos de Wright (1978) federalismo de autoridade dependente, trouxe mudanças no federalismo do Brasil, levando a uma reestruturação na estrutura
federativa. Apesar deste novo contexto parece que os mecanismos de outrora foram continuados, não propiciando uma resolução dos dilemas intergovernamentais do federalismo no Brasil.
No final da década de 1980 há a elaboração, por parte dos países federais latino-americanos que estavam sob regime militar, de novas constituições, que originam novos pactos, compromissos políticos e sociais. Conforme observa Souza (2001, p.5): “Em alguns países federais, a redemocratização, a descentralização e as novas constituições mudaram o papel desempenhado pelos entes federativos”. Estas mudanças citadas pela autora foram acompanhadas de uma nova agenda. A agenda incluiu o controle fiscal, gerando contradições e tensões ante ao cumprimento dos compromissos firmados na redemocratização.
A luta pela descentralização foi acompanhada pela da democracia. Os governadores tiveram papel importante na condução da nova constituinte (ABRUCIO; COSTA, 1998). O Brasil enquanto instituição federativa passou por uma série de mudanças trazidas pelo novo compromisso; adotou uma nova economia, ampliando o papel dos governos subnacionais como forma de minimizar o vazio deixado pelo governo federal no período militar, dando sequência ao ultra presidencialismo dos governadores indicado por Abrucio (1998). Os governos subnacionais após 1988 desempenharam papel decisivo na construção ou reconstrução das instituições democráticas (SOUZA, 2001).
Arretche (1996) destaca que após a Constituinte de 1988 o Brasil retomou suas bases de estado federado com um intenso processo de descentralização fiscal que mudou as relações intergovernamentais, fazendo as parcelas dos tributos repassados pela União aumentarem de forma significativa. A descentralização fiscal foi possível em virtude da autonomia e soberania de cada nível de governo, o que fez o Brasil redefinir as competências e atribuição da gestão das políticas sociais; alterando o modo pelo qual os níveis de governo assumem as funções de gestão de políticas públicas, distintas das formas impostas no regime militar.
A descentralização e as mudanças realizadas no federalismo brasileiro não trouxeram apenas aspectos positivos em seu bojo. Os atores governamentais que mais se fortaleceram no início foram os governos estaduais, os quais montaram, no vácuo deixado pelo Estado nacional-desenvolvimentista e na ausência de um novo projeto hegemônico, um federalismo estadualista (ABRUCIO; COSTA, 1998, p.101).
Na história recente do federalismo brasileiro existiram dois momentos reconfigurativos: o primeiro com a Constituição de 1988 em que o arranjo federativo caracteriza-se por uma não centralização do poder político e o segundo com a reforma do Estado realizada na década de 1990 em que estados e municípios sofrem restrições de sua autonomia na implementação de políticas. Dentre as mudanças proporcionadas pela Constituição de 1988 estão: o repasse de recursos para as esferas subnacionais, o aumento do controle institucional e societal sobre os três níveis de governo. A universalização dos serviços da área social como saúde e educação, provocou mudanças nas instituições políticas, sobretudo, no poder local.
No Brasil, as relações federalistas foram movidas por um continum, saindo do federalismo isolado, passando pela centralização até chegar no federalismo atual, mais descentralizado em termos constitucionais. Nunca uma ruptura geral, mas sim processual, “a Constituição Federal de 1988 instituiu um sistema legal de repartição de receitas que limita a capacidade de gasto do governo federal e, por consequência, sua capacidade de coordenação de políticas” (ARRETCHE, 2004, p.17)39. Aos poucos o processo decisório,
os conflitos e alianças propiciados em 1988 foram favorecendo a consolidação da democracia e tornando o Brasil mais federal, ante a existência de vários poderes soberanos competidores entre si40.
O desenho constitucional no Brasil foi marcado por esforços que se dedicavam a legitimar o retorno à democracia após 1964, se caracterizando por ser aberto à participação popular e societal, não demonstrando preocupação em construir um consenso sobre o que deveria ser atingido pela descentralização ou mesmo pelo novo federalismo (SOUZA, 1997). Na Constituição de 1988 o arranjo federativo foi o sustentáculo do federalismo brasileiro. No intuito de manter os valores democráticos a nova Constituição inverteu o modelo anterior. A descentralização substituiu a centralização. Transformou o Brasil em um dos Estados mais descentralizados do mundo no tangente à distribuição de recursos e veto players41 (decisão política).
39 Souza (2004) constata que a Constituição de 1891 produziu no Brasil uma federação isolada em que
praticamente não havia canais de comunicação entre os níveis de governo. Já em 1930, conforme a autora, nasce com a Constituinte de 1934 um federalismo que rompe com o primeiro modelo, sendo o Estado o ator central e em que os governos subnacionais perdem seu poder financeiro. Em 1946 a nova Constituição traz a centralização ao poder federal e local e o equilíbrio horizontal foi introduzido de forma tímida. No governo militar de 1964 os governos subnacionais irão receber recursos via transferências negociadas.
40União, estados e municípios.
Nos anos seguintes à democratização surgiram questões que acabaram por criar uma distância entre os meios e os fins da descentralização, tencionando o proposto na Constituição (SOUZA, 1997; 2001; ARRETCHE, 2000). A descentralização reduziu a possibilidade de diminuir os desequilíbrios regionais visto que, relativamente, o governo federal ficou enfraquecido, não significando que se tornou passivo ou ausente, mas tão somente forçado a negociar com as novas lideranças: governadores e prefeitos (SOUZA, 2001).
Uma situação surgiu com a descentralização proposta pela Carta de 1988:
O municipalismo autárquico é outro elemento resultante da peculiar descentralização brasileira. Suas bases estão no discurso que reduziu a descentralização à municipalização. Logo, deveria ser constituído um modelo no qual cada município, independente de suas diferenças, deveria assumir todo o rol de políticas públicas que cabem a este ente federativo – aliás, a instituição do município como ente federativo, como fez a Constituição de 1988, é algo incomum na experiência internacional (ABRUCIO; COSTA, 1998, p.102).
A idiossincrasia do federalismo no Brasil lembra-nos do alerta de Pierson (2000) para o fato de que a path dependence é variante nos diferentes modelos de democracia. Lijphart (1999), quando estuda os trinta e seis modelos de democracias, observa que em cada um a path dependence ou aquilo que ele denomina de patterns of
democracy (modelos de democracias) é diferente.
O centralismo federativo brasileiro decorre em parte da interpretação e aplicação das normas constitucionais. A Constituição brasileira de 1988 optou por um modelo que valoriza a fragmentação e amplia o número de atores políticos com poderes de contestação da tomada de decisão, gerando, teoricamente no Brasil, uma arena competitiva paralisada, (um jogo de soma zero) na qual os atores podem se cancelar mutuamente, surgindo um federalismo do tipo periférico (SOUZA, 1997).
Outra peculiaridade da Constituição de 1988 está presente nos Arts. 70, 71 e 75, que são o sistema de freios e contrapesos constantes no artigo nº 9 de “O federalista”:
Art. 70 A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Art. 71 O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União [...]
Art. 75 As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros (BRASIL, 2005, p.62-75).
A variável política e o sistema de freios e contrapesos presentes nos artigos constitucionais destacados fazem com que a norma legal que traz a descentralização na tomada de decisão contida na Carta Magna seja negociada constantemente em virtude da correlação de forças existente na figura do Congresso Nacional brasileiro. Com a promulgação da Constituição de 1988 a reação ao centralismo fiscal do regime autoritário foi intensificada, emergindo um padrão altamente descentralizado em termos de países desenvolvidos. Esta situação se deu em virtude de no período anterior com a reforma tributária de 1966 e a Carta Magna de 1967 ampliarem a capacidade de extração de recursos por parte da União, o que fez reforçar
[...] a dependência dos Estados menos desenvolvidos receptores da maior parcela das transferências do Fundo de Participação dos Estados e limitou-se a autonomia administrativa dos governos estaduais, ao atribuir ao Senado a fixação das alíquotas do ICM, sua grande fonte de receita própria (KUGELMAS; SOLA, 2000, p.67).
No plano das relações verticais, o federalismo brasileiro não foi capaz de cumprir com um dos princípios observados por Elazar (1987), que é o compartilhamento em equilíbrio da tomada de decisão, se assemelhando ao tipo de democracia denominada por Lijphart (1999) de majoritária. Coube à Constituinte de 1988 solucionar os dilemas do período anterior, aumentando a participação das esferas locais e diminuindo o poderio do governo central, sob o prisma da descentralização.
A Carta traz como sua causa pétrea o Art.18, que organiza administrativa e politicamente a República Federativa do Brasil em uma federação trina, compreendendo “[...] a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição” (BRASIL, 2005, p.31).
Com a autonomia atribuída aos municípios e o reconhecimento destes enquanto entes federados, a Carta Magna propiciou em um só tempo o poder decisório aos mesmos, aparecendo o municipalismo autárquico (ABRUCIO, 1998; ABRUCIO; COSTA, 1998). A importância dos governos locais não é destaque somente na literatura
nacional. Watts (1994) identificou que a relevância dos poderes locais nas federações foi ao longo do tempo aumentando, fazendo as federações mudarem suas estruturas tradicionais.
No caso do Brasil, a Constituição promulgada em 05 de outubro de 1988 traz em seu Art.1º a relação direta entre República Federativa e o estado de direito democrático: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e do Distrito Federal, constitui-se em um Estado Democrático de Direito” (BRASIL, 2005, p.19, grifos nossos). O veto players está consolidado no § único do mesmo artigo, ao afirmar que “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”42 (BRASIL, 2005, p.19).
Ao estabelecer o estado de direito democrático, a Constituinte reconhece explicitamente a soberania de sua Lei e do regime representativo cuja união é indissolúvel dos subgovernos nacionais e o governo central. Com base neste imperativo, o poder popular é a fonte da legalidade, considerado componente dos processos decisórios e deliberativos públicos, democratizando o próprio Estado.
Consideravelmente a Constituição Federal avança no campo dos direitos sociais, trazendo novas configurações quanto ao papel e autonomia dos subgovernos nacionais, incluindo por meio do Art.18 os municípios. Reforçando o federalismo por meio da regulamentação de leis complementares, de normas para a colaboração entre União, estados e municípios, a exemplo do estabelecido no Art. 23, premissa:
Art. 23 É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
[...]
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; [...]
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional (BRASIL, 2005, p.34-35).
O caráter federativo e autônomo dos municípios no cenário brasileiro está assegurado pelo Art.18, que descentraliza a política constitucional e cria as três esferas de poder. Em nenhuma outra nação o município será reconhecido constitucionalmente enquanto ente federado. Esta peculiaridade confere aos municípios do Brasil sua
42 O veto players pode ser efetuado na materialização dos Arts. 14, 27-§ 4º, 29, XIII, 60-§ 4º, II e 61-§ 2º
autonomia política-administrativa, instalando talvez o modelo cooperativo de Elazar (1995, 1987) ou modelo de autoridade interdependente de Wright (1978).
Para Souza (2005, p.109), “[...] A Constituição de 1988 foi a mais detalhada de todas as constituições brasileiras. Quando aprovada, continha 245 artigos e mais 70 no capítulo sobre as Disposições Constitucionais Transitórias”. Este rico detalhamento é uma tentativa de superar os dilemas do federalismo brasileiro. O regime de colaboração consubstanciado na Carta de 1988 é um avanço por promover a corresponsabilidade coordenada e não meramente uma municipalização simplista, muito menos uma divisão estanque entre as esferas de poder. O Art. 211 é a representação de um federalismo compartilhado se tomarmos como parâmetro as ideias de Elazar (1995, 1982,1987) sobre o federalismo: enquanto um contrato de distribuição de responsabilidade pública entre todos os governos que compõem o sistema.
Por seus dispositivos legais instituídos nos Arts. 18, 21, 22, 23, 24, 34 e 35, a autonomia dos três governos e suas relações intergovernamentais são bem definidas, não podendo a União intervir na gestão de um município sem que esta ação esteja assegurada legalmente conforme prescreve a Constituição.
O Art. 21 traz as competências gerais da União brasileira: o poder de declarar guerra ou mesmo estado de sítio quando houver necessidade, para proteger os entes federados. No campo das relações intergovernamentais, entendido como um federalismo de autoridade interdependente, os Arts. 34 e 35 são esclarecedores quanto ao modelo de federalismo adotado:
Art.34 A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: I- Manter a integridade nacional;
V- reorganizar as finanças da unidade da federação que: [...]
b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos previstos em lei;
VII- assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais: [...]
c) autonomia municipal; [...]
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.
Art.35 O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em território nacional, exceto quando:
[...]
III- não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde [...] (BRASIL, 2005, p.40-41).
A Constituição Federal de 1988 estabelece textualmente um federalismo cooperativo (self rule plus shared rule) com base em relações intergovernamentais interdependentes, cujas esferas de poder são ao mesmo tempo interligadas e autônomas, nas quais não há submissão de um poder sobre o outro.
Os dispositivos citados são omissos em vários momentos. Uma das omissões está presente no Art.24 que, ao prever a distribuição de competências legislativas, não cita o município na partilha de poder. Encontra-se no Art. 24 da Carta Magna a seguinte redação: “Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: [...] IX- educação, cultura, ensino e desporto; [...] XV- proteção da infância e juventude [...]” (BRASIL, 2005, p.35, grifos nossos). A omissão, segundo Oliveira (2010), deve-se ao fato do Art.24 não mencionar os municípios enquanto subgovernos nacionais na consecução de normas ou legislações.
Isto foi “corrigido” na normativa do Art.30, inciso I, a qual confere competência legislativa aos municípios no tratamento de assuntos de interesse local. As competências mais gerais ficam a cargo da União, as de interesses regionais com os estados e interesses locais com os municípios. Mesmo com a normativa é colocado um problema aos entes na objetivação do que poderá ou não ser de interesse nacional, regional ou local (CARVALHO COSTA, 2010). Ao aprovar a inclusão dos municípios no pacto federativo brasileiro, a Constituição validou o movimento histórico municipalista.
A União tem a competência privativa para legislar segundo o Art. 22, fazendo a regra ser praticada quando elaborou a atual LDBEN (nº 9.394/96) e suas leis federais complementares. Conforme explícito no Art. 23, a educação na Constituição Federal de 1988 é uma competência comum entre os entes da federação, no sentido de proporcionar meios de acesso para esta.
No plano das relações horizontais seria a possibilidade de representação dos três níveis de governo na divisão de poderes, conferindo maior veto players. Há falta de definição de regime de colaboração normativo do Art. 211. O texto remete-se ao Art. 60, § 1º, Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), o qual foi modificado pela Emenda Constitucional nº 14/96:
§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino
mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (BRASIL, 2005, p.126).
Analisamos que a função supletiva e redistributiva é o fundamento legal do modelo de federalismo cooperativo adotado no Brasil, pelo menos para as políticas sociais como saúde, educação, transporte, lazer. A Constituição de 1988 prevê a partir da redação dada pela Emenda Constitucional nº 14/9643, que a União organize junto com os
estados e municípios os sistemas de ensino em regime de colaboração garantindo a oferta do ensino fundamental (Art.211 CF). A EC nº 59/0944 mantém e amplia esta questão por
meio do § 4º, estabelecendo a implantação progressiva até o ano de 2016 a obrigatoriedade da educação básica, com apoio técnico e financeiro da União, aperfeiçoando as normas que incorporam a solidariedade federativa e construção do regime de colaboração posto pela normativa constitucional.
O dispositivo que regula os recursos federativos para os entes da federação, o Art. 212, destaca a necessidade de investimento anual por parte da União em percentuais não menores que dezoito por cento, e aos estados e municípios os valores serão aplicados em um patamar de pelo menos vinte e cinco por cento (BRASIL, 2005). As verbas aludidas no artigo deverão advir das receitas percebidas dos impostos, aquelas provenientes de transferências para serem destinadas à manutenção e ao desenvolvimento do ensino.
Esta dispersão de autoridade presente na Constituição, tomando por base os demais países federalistas, faz com que o conteúdo das decisões tomadas seja afetado em virtude dos interesses produzidos pelo governo federal (PIERSON, 1995). De 1991 a 1994 temos acentuada fragilidade dos freios e contrapesos. A ausência de regulação por leis específicas no pacto federativo proposto pela normativa de 1988 no tangente a mecanismos de cooperação eficientes faz com que as relações intergovernamentais cooperativas sejam sacrificadas, reduzindo os canais de negociação que poderiam minimizar a competição (KUGELMAS; SOLA, 2000; ABRUCIO, 2005a; ARRECTHE, 2005; SOUZA, 2005, 1997).
O problema de federalismo fiscal ou falta de um modelo para este reproduz no regime de colaboração brasileiro um desequilíbrio federativo. Conforme Abrucio e
43 Esta emenda será melhor trabalhada na seção 1.5 em virtude de ser uma das principais alterações do
federalismo brasileiro após a reforma do Estado de 1995.
44 A normativa da EC nº 59/09 terá seu detalhamento no capítulo 2 da tese no qual se trabalha o federalismo
Costa (1998), o caso brasileiro está materializado por um modelo predatório e não cooperativo, não se caracterizando no federalismo proposto por Dye (1990), baseado na competição, ou mesmo Elazar (1987) justificado pela competição coordenativa, ambos explicitados no início do capítulo.
Tomando por referência a realidade proporcionada pela Constituição de 1988, o federalismo brasileiro deve se posicionar no sentido de promover a igualdade formal dos diferentes poderes autônomos entre si que compõem a Federação brasileira. Para tanto, o Art. 3º, inciso III, propõe a redução das desigualdades entre estes. Sob este ponto de vista a literatura em destaque (CAMARGO, 1993; SOUZA, 1997; ARRETCHE, 2004) mostra o reconhecimento dos conflitos como um ponto central do sistema federativo, embora não seja consenso. Em Arretche (2002) encontramos a opinião de que os sistemas federativos tendem a promover os conflitos intergovernamentais, em virtude de a federação brasileira ter nascido em um contexto de desigualdades sociais e regionais.
Camargo (1993) argumenta que em momentos de crise os conflitos federativos aumentam havendo necessidade de normas e mecanismos de controle que sejam aceitos por todos visando o bem comum. É preciso afastar o jogo da soma zero (HODDEN, 2004). A harmonia federativa deve ser pautada no seguinte princípio: todas as unidades federadas devem atuar mutuamente para a realização dos objetivos da República Federativa. No caso do Brasil, devemos cumprir o disposto Art. 3º da Constituição Federal de 1988:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (BRASIL, 2005, p.19-20).
Este fundamento constitucional implica em as unidades da federação cooperarem umas com as outras, é o princípio da solidariedade. Este é o fundamento legal que normatiza toda a política educacional brasileira. Há previsão por parte da União de