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José Afonso da Silva foi o responsável por elaborar uma classificação das normas constitucionais segundo a sua eficácia que foi bastante difundida na doutrina brasileira e largamente utilizada pelos tribunais pátrios na fundamentação de suas decisões. Ele baseou sua esquematização na eficácia, ou seja, na capacidade que cada norma possui de produzir seus efeitos no mundo real. Segundo KELSEN (2000, p. 55), a eficácia significa dizer que os homens realmente se conduzem como, segundo as normas jurídicas, devem se conduzir, significa que as normas são efetivamente aplicadas e obedecidas”.

As normas constitucionais, de acordo com a classificação de José Afonso da Silva, podem ser divididas em três grupos, a saber:

a) Normas de eficácia plena - são as de aplicabilidade imediata, ou seja, que não necessitam de ulterior legislação integradora para regulamentar o exercício do direito, pois já produzem, de plano, todos os seus efeitos. Tomemos como exemplo, as normas que atribuem competência aos entes federativos (arts. 48 e 49 da CF/88). Nas palavras de José Afonso da Silva:

"As normas constitucionais de eficácia plena são as que receberam do constituinte normatividade suficiente à sua incidência imediata. Situam-se predominantemente entre os elementos orgânicos da constituição. Não necessitam de providência

normativa ulterior para sua aplicação. Criam situações subjetivas de vantagem ou de vínculo, desde logo exigíveis" (SILVA, 1998, p. 262).

Corroborando com a definição acima exposta, vide abaixo importante trecho de decisão do Supremo Tribunal Federal acerca do reconhecimento da eficácia plena do art. 134, § 2º, da CF/88:

EMENTA: I. Ação direta de inconstitucionalidade: art. 2º, inciso IV, alínea c, da L. est. 12.755, de 22 de março de 2005, do Estado de Pernambuco, que estabelece a vinculação da Defensoria Pública estadual à Secretaria de Justiça e Direitos Humanos: violação do art. 134, § 2º, da Constituição Federal, com a redação da EC 45/04: inconstitucionalidade declarada. 1. A EC 45/04 outorgou expressamente autonomia funcional e administrativa às defensorias públicas estaduais, além da iniciativa para a propositura de seus orçamentos (art. 134, § 2º): donde, ser inconstitucional a norma local que estabelece a vinculação da Defensoria Pública a Secretaria de Estado. 2. A norma de autonomia inscrita no art. 134, § 2º, da

Constituição Federal pela EC 45/04 é de eficácia plena e aplicabilidade imediata, dado ser a Defensoria Pública um instrumento de efetivação dos direitos

humanos. II. Defensoria Pública: vinculação à Secretaria de Justiça, por força da LC est (PE) 20/98: revogação, dada a incompatibilidade com o novo texto constitucional 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal - malgrado o dissenso do Relator - que a antinomia entre norma ordinária anterior e a Constituição superveniente se resolve em mera revogação da primeira, a cuja declaração não se presta a ação direta. 2. O mesmo raciocínio é aplicado quando, por força de emenda à Constituição, a lei ordinária ou complementar anterior se torna incompatível com o texto constitucional modificado: precedentes" (ADI nº 3.569, Rel. Min. Sepúlveda Pertence. DJ de 11/05/2007)2 _{(Grifos nossos)}

b) Normas de eficácia contida - são as que possuem eficácia plena e imediata até que sobrevenha norma infraconstitucional que reduza a sua abrangência, contendo, dessa forma, a extensão do mandamento constitucional.

Ocorre que, enquanto não for evidenciado o fator de restrição, a norma possuirá eficácia plena. Como exemplo desse tipo de norma, temos o art. 5º da CF/88 em seu inciso XIII, que dispõe ser livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer, todavia, ato normativo posterior poderá restringir a eficácia dessa norma, como, v.g., a lei nº 8.906, que regula o Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil e prevê a obrigatoriedade da aprovação no Exame da Ordem a fim de que se possa exercer a advocacia. Sobre o questionamento da constitucionalidade do art. 8º, IV, da Lei nº 8.906/94, que prevê a aprovação em exame de ordem como requisito para a inscrição do bacharel nos quadros da OAB e, consequentemente, para o regular exercício da

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ADI nº 3.569/PE. Relator: Min. Sepúlveda Pertence. Julgamento em: 02/04/2007. Publicado no DJ de 11/05/2007. Disponível em http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=452004 Acesso em 19/09/2011.

advocacia, é aguardado o julgamento pelo STF do Recurso Extraordinário nº 603.583/RS, de relatoria do Ministro Marco Aurélio Mello, ao qual foi atribuído repercussão geral.

c) Normas de eficácia limitada - que consistem naquelas normas que possuem aplicabilidade mediata e reduzida, o que nos infere que essas não possuem a capacidade produzirem todos os seus efeitos sem que haja uma lei integrativa infraconstitucional com o intuito de dotar-lhes de eficácia, tarefa de regulamentação incumbida ao legislador ordinário.

Diferentemente do que apregoa a doutrina norte-americana, José Afonso da Silva, reconhece que as normas de eficácia limitada são dotadas de um mínimo de eficácia que lhes permita, ao menos, vincular o legislador infraconstitucional aos seus preceitos, servindo como parâmetros à elaboração dos atos normativos a elas referentes.

Esse autor subdivide esse último grupo, das normas de eficácia limitada, em normas de princípio institutivo (ou organizativo) e normas de princípio programático.

Primeiramente, temos que as normas informadoras de princípios institutivos, também denominados organizativos, seriam aquelas responsáveis por estabelecer uma esquematização geral dos órgãos, entidades e instituições estatais, deixando a regulamentação definitiva para a legislação infraconstitucional. Podemos citar como exemplo, o art. 33 da CF/88 que prevê ser de competência do legislador ordinário dispor sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios. Nesse sentido, José Afonso da Silva observa que:

"São, pois, normas constitucionais de princípio institutivo aquelas através das quais o legislador constituinte traça esquemas gerais de estruturação e atribuições de órgãos, entidades ou institutos, para que o legislador ordinário os estruture em definitivo, mediante lei" (SILVA, 1998, p. 126).

Já as normas declaratórias de princípios programáticos estariam incumbidas de veicularem os programas a serem implementados pelo Estado no intuito da consecução de seus fins constitucionalmente previstos, como, v.g., o direito à saúde, disposto no art. 196 da CF/88:

"A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.”

Diante do acima exposto, as normas de caráter programático, visto não terem sido dotadas, pelo legislador, de eficácia bastante de modo a permitir sua aplicabilidade imediata, seriam meros informativos do dever do Estado a serem realizados sem que haja qualquer

obrigatoriedade quanto ao prazo para sua concretização. Sua importância estaria relegada a condicionar a implementação de políticas públicas pelo Estado quando essas fossem criadas e a indicar os fins sociais norteadores da atividade dos intérpretes e aplicadores do direito. Por fim, José Afonso da Silva nos explica que:

"[...] podemos conceber como programáticas aquelas normas constitucionais através das quais o constituinte, em vez de regular, direta e imediatamente, determinados interesses, limitou-se a traçar-lhes os princípios para serem cumpridos pelos seus órgãos (legislativos, executivos, jurisdicionais e administrativos), como programas das respectivas atividades, visando à realização dos fins sociais do Estado" (SILVA, 1998, p. 138).

Nesse contexto, segundo a teoria de José Afonso da Silva, os direitos fundamentais de segunda dimensão estão classificados como normas de eficácia limitada, declaratórias de princípios programáticos, aí incluídas as normas referentes a valores sociais, culturais e econômicos.

Depreende-se, da análise da tradicional classificação das normas constitucionais quanto à sua eficácia, idealizada por José Afonso da Silva, que essa se apresenta ultrapassada em relação à atual conjuntura sociojurídica brasileira. A partir do enquadramento dos direitos fundamentais sociais como normas programáticas, evidenciamos o fenômeno crescente e polêmico da efetivação judicial de direitos sociais. Enquanto não são cumpridas as atribuições previstas na própria Carta Magna quanto à elaboração legislativa de mecanismos concretizadores desses direitos - de competência do Poder Legislativo- e à implementação de políticas públicas sociais - atribuição do Poder Executivo -, os direitos sociais vêm sendo concretizados na esfera judicial, que não pode eximir-se de apreciar lesão ou ameaça a direito em virtude de omissão legislativa ou non facere do administrador público.

O crescente número de demandas judiciais requerendo a efetivação dos direitos fundamentais sociais nos mostra que a Constituição Federal de 1988 está repleta de normas de intenção (programas), que não se permite mais serem encaradas de forma abstrata e incompleta, tendo em vista sua efetividade ser reclamada, diariamente, nos tribunais por todo o Brasil.

Em contraposição à tradicional classificação proposta por José Afonso da Silva, temos os estudos de Virgílio Afonso da Silva que serão aclarados no tópico seguinte.