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Como apresentado, o Fundef foi criado com o intuito de valorizar o ensino fundamental e assegurar a normatização de políticas públicas relativas a esse nível de ensino. Segundo Castro (2001), seus principais objetivos foram assim determinados: i) Melhorar o gerenciamento financeiro e orçamentário dos recursos da educação; ii) Aumentar o volume de recursos para a educação; iii) Fazer uma política redistributiva, buscando reduzir disparidades regionais; iv) Aumentar a transparência no trato dos recursos públicos da educação; v) Valorizar o corpo docente do ensino fundamental.

2.2.4.1 A composição dos recursos do Fundef

Em relação aos recursos, de acordo com a determinação legal, são devidos ao Fundef 15% da arrecadação de impostos e transferências constitucionais relativas ao:

i) Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS, inclusive a parte concernente ao ressarcimento pela desoneração de exportações de que trata a Lei Complementar nº 87/96 – (Lei Kandir); ii) Fundo de Participação dos Estados -FPE; iii) Fundo de Participação dos Municípios -FPM e iv) Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações – IPIexp. Além disso, haverá, quando necessário, complementação de recursos pela União, como já apontado (MEC, 2004).

A distribuição dos recursos do Fundo é disposta pelo artigo 2º da Lei 9.424/96. Esta determina que os recursos sejam distribuídos, automaticamente, entre governo estadual e os governos municipais, em conformidade com o número de matrículas do ensino fundamental, calculado anualmente em função dos cadastros das redes de ensino, sendo, para isso, considerados os alunos da 1ª à 8ª séries de ensino fundamental, presencial, inclusive os de educação especial.

O controle do número de alunos do ensino fundamental é feito pelo censo escolar, realizado todo ano pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais – (Inep), órgão ligado ao MEC, juntamente com os governos municipais e estaduais.

O cálculo da distribuição de recursos nos estados para cada município leva em consideração o número de alunos da 1ª à 4ª séries e da 5ª à 8ª séries do ensino fundamental regular e especial, além da estimativa de novas matrículas36. O valor total de alunos e de estimativas é dividido pelo número total de alunos e de estimativas para o estado como um todo, chegando ao Coeficiente de Distribuição – CD37_.

36 É importante ressaltar que há um diferencial de 5% no valor por aluno/ano para o segmento de 5ª à 8ª do ensino fundamental regular e todas as séries da educação especial, relativamente ao segmento da 1ª à 4ª séries do ensino fundamental regular (MEC, 2004).

No âmbito de cada estado, o valor aluno/ano será calculado a partir da previsão de receitas do Fundef e do número total de alunos do ensino fundamental, ou seja, do regular e especial, da rede municipal e estadual. Assim, por exemplo, em um município cuja receita estadual do Fundef seja de R$ 85 milhões e haja 120 mil alunos da 1ª à 4ª séries do ensino fundamental regular; 110 mil da 5ª à 8ª. séries do ensino fundamental regular e 5.605 alunos do ensino fundamental especial; o valor por aluno/ano da 1ª à 4ª séries será R$ 352,1338 _{e o valor por aluno da 5ª à 8ª e de} todas as séries da educação especial será R$ 369,74, isto é, um valor 5% superior ao do aluno da 1ª à 4ª séries do ensino fundamental regular (MEC, 2004).

A Lei também definiu um valor mínimo nacional por aluno, que é assegurado pelo governo federal àquelas unidades da federação onde a receita do Fundo, relativamente ao total de matrículas da rede de ensino fundamental, for inferior ao valor mínimo. O primeiro valor estabelecido pela lei, em 1997, foi de R$ 300,00, e, partir de então, passou a ser fixado por Decreto Federal. Do ano 2000 em diante, há uma diferenciação de valores para os alunos de 1ª _{à 4}ª _{e para o restante do ensino} fundamental, coerente com a regra do diferencial de 5%. A partir de 2005, passou também a existir uma diferenciação de valores complementares entre os alunos da zona urbana e os da zona rural. A tabela a seguir apresenta os valores fixados entre 1997 e 2005:

Tabela 2 - Valores mínimos anuais por aluno da complementação da União ao Fundef e a base legal - de 1997 a 2005

Fonte: Difin/FNDE (1997 a 2005)

38 Esse valor é obtido a partir da divisão: R$ 85.000.000,00/ (120.000 + 1,05 (110.000+5.605).

em R$ Urbana _(período)% Rural _(período)% Urbana _(período)% Rural _(período)%

1997 300 100 300 100 300 100 300 100 Lei 9.424/96 (§ 4° - art. 6°) 1998 315 105 315 105 315 105 315 105 Dec. 2.440/97 1999 315 105 315 105 315 105 315 105 Dec. 2.935/99 2000 333 111 333 111 350 117 350 117 Dec. 3.326/99 2001 363 121 363 121 381 127 381 127 Dec. 3742/01 2002 418 139 418 139 439 146 439 146 Dec. 4,103/02 2003 446 149 446 149 468 156 468 156 Dec. 4.580/03 2004 565 188 565 188 593 198 593 198 Dec. 5.299/04 2005 621 207 633 211 652 217 664 221 Dec. 5.374/05 Base Legal Valor mínino por aluno 1ª a 4ª série 5ª a 8ª série

Os repasses de recursos do Fundo são feitos automaticamente, todos os meses, em função da data de arrecadação dos impostos que os compõe; o crédito deve ser feito em contas do Banco do Brasil. Dada a característica dos impostos, os municípios recebem, em datas distintas, transferências da União (FPM e IPIexp) e complementação, quando for o caso, e do estado (ICMS e Lei Kandir).

É importante ressaltar que o repasse mensal dos recursos pode e provavelmente será distinto de um mês para outro, visto que a receita tributária da União e dos Estados é sujeita a alterações durante o ano, bem como a sazonalidades. Além disso, é bastante possível que a previsão de receita contida na peça orçamentária seja diferente da efetiva arrecadação, por ser elaborada em setembro do ano anterior39_{. Sendo assim, é fundamental o controle periódico da receita e o} conseqüente ajuste das despesas decorrentes para que se possa atender a regra de aplicação anual dessas receitas, conforme destacado pelo próprio Manual do Fundef elaborado pelo MEC (MEC, 2004, p.27):

“É importante destacar que os recursos vinculados à educação (inclusive o FUNDEF) devem ser aplicados no respectivo exercício a que se referem (em que são arrecadados e distribuídos ou creditados), tendo em vista o critério da anualidade estabelecido na Constituição Federal (art.212).

(...)

Os critérios e limites estabelecidos pela legislação, com relação ao uso dos recursos do FUNDEF (e da manutenção e desenvolvimento do ensino), devem ser observados e cumpridos tomando-se como referência cada exercício. Assim, não se pode transferir para outro exercício a obrigação que, por força legal, deve ser cumprida em cada exercício”40_.

A contribuição dos municípios e estados para formar a receita do Fundo é automática, havendo retenção de 15% dos impostos definidos anteriormente das contas dos entes no Banco do Brasil. Além da contribuição e do crédito dos recursos do Fundo serem feitos no Banco do Brasil, toda a movimentação financeira da conta,

39 Esse processo segue o fluxo apresentado na figura 2 do item 2.1.1.2.

40 Apesar da regra estar embasada na Constituição Federal e na LDB, Lei 9.424/96, é forçoso lembrar que a LRF, em seu artigo 8º, parágrafo único, prevê que os recursos vinculados só poderão ser utilizados em sua finalidade específica ainda que em exercício distinto da arrecadação, como mostrado na seção 2.1.1.2 . Na prática, essa regra suscita um conflito legal e uma permissividade à não aplicação segundo o princípio constitucional da anualidade, como se verá no capítulo 5, no caso de São Paulo.

inclusive aplicação dos recursos, também deverá se dar nesse banco, para que seja garantida a transparência, sendo possibilitado seu acompanhamento pelos órgãos de controle (MEC, 2004)

Da comparação entre as receitas transferidas a um determinado município e sua contribuição ao Fundef depreende-se que o município pode ter uma receita líquida positiva, nula ou negativa, a qual dependerá sempre do número de alunos matriculados na rede de ensino fundamental41. A lógica desse mecanismo é que haverá maior receita para o ente que tenha maior número de alunos matriculados no ensino fundamental. Assim, se o município não possuísse rede de ensino fundamental e seus alunos estivessem apenas na rede estadual, sua receita de contribuição ao fundo migraria para o estado ou outros municípios de seu estado com rede própria. Com isso, criou-se um impulso de municipalização, justamente para retenção das receitas.

2.2.4.2 Aplicação dos recursos do Fundef

A utilização dos recursos do Fundef é uma questão relevante tratada na lei 9.424/96. Segundo esta, os recursos devem ser empregados exclusivamente na manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público e, em especial, na valorização do magistério; conforme o artigo 7º, 60% devem ser destinados anualmente à remuneração dos profissionais da área, em efetivo exercício no ensino fundamental público, o que compreende tanto professores, quanto profissionais que executam atividades de suporte pedagógico, pertencentes ao regime jurídico único ou regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), além dos contratados em caráter temporário.

Nesse sentido, os recursos não podem ser utilizados para o pagamento de profissionais de outros níveis de ensino; de inativos, mesmo que tenham sido parte do corpo de profissionais do ensino fundamental42; de profissionais da educação não

41 A constatação dos ganhos e das perdas entre estados e municípios a partir da implementação do Fundef pode ser vista no item 2.3.1 deste capítulo. 42 Essa é uma questão bastante polêmica, pois devido a não explicitação da vedação na LDB, esses profissionais aposentados continuam a fazer parte das despesas de prefeituras dentro dos recursos vinculados à educação, ainda que não sejam pagos com recursos do Fundef. O peso dessas despesas para os Tesouros Municipais e o desequilíbrio dos sistemas previdenciários nessas esferas dificultam uma solução que possibilite sua retirada do cômputo, sem que isso represente um ônus às outras áreas de atuação das prefeituras.

ligados ao magistério; de profissionais do magistério em desvio de função, por exemplo, no setor administrativo (MEC, 1994).

Uma vez garantida a aplicação dos 60% para a remuneração do magistério, os 40% restantes podem ser utilizados nas demais despesas da educação, compreendidas pelo artigo 70 da LDB, transcrito anteriormente. É exceção a essa regra, o uso de recursos para concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas privadas, pois apesar de permitido pela LDB, contraria a definição da subvinculação dada pela Emenda 14/96, que exige a utilização dos recursos para o ensino fundamental público e gratuito. Além disso, não é permitido que sejam destinados para as despesas vedadas pelo artigo 71 da LDB, conforme apresentado.

2.2.4.3 Valorização do magistério e formação de recursos humanos

Um dos principais objetivos do Fundef é a formação e a valorização do profissional do ensino fundamental, de tal forma que para isso ficou reservado 60% do total de seus recursos, em cada município. Nesse sentido, é importante verificar os reflexos da lei no tocante a duas questões em especial: a formação profissional dos professores e o estabelecimento de planos de carreira e remuneração.

A primeira questão é essencial para a qualidade do ensino fundamental, pois a escolaridade dos professores é fator de extrema relevância para o desempenho dos alunos43_{. Conforme definido pelo artigo 62 da LDB, os docentes da educação básica,} incluídos os de nível fundamental, devem ter nível superior; mas se admite que para o ensino infantil e as primeiras séries, 1ª à 4ª, o professor tenha, no mínimo, o nível médio. A expectativa era de que todos os professores, ao longo do tempo, passassem a ter a licenciatura plena; porém, não foi estabelecido nenhum prazo para que os sistemas de ensino estejam adaptados a essa questão. Deve haver constante formação e aperfeiçoamento dos profissionais do ensino e, para isso, podem ser usados os 40% restantes, após a remuneração do magistério.

43 Pesquisas econométricas mostram que esse fator tem uma correlação positiva com o desempenho dos alunos, principalmente os de menor nível socioeconômico (ALBERNAZ, FEREIRA e FRANCO, 2002).

Quanto a isso, é importante destacar as indicações do Plano Nacional de Educação – PNE, Lei 10.172/01, cuja finalidade foi a de estabelecer objetivos e metas de longo prazo para a educação nacional, em todos os níveis e modalidades de ensino, para todas as esferas administrativas de governo, buscando principalmente: i) A elevação da escolaridade da população; ii) A melhoria da qualidade de ensino; iii) A redução das desigualdades sociais e regionais, relativas ao acesso e à permanência, com sucesso, na educação pública e; iv) A democratização na gestão do ensino público.

Nesse contexto, relativamente à formação de docentes, o PNE traz um diagnóstico de que havia, no final da década de 90, um grande contingente de docentes cuja formação estava abaixo da qualificação mínima exigida para o nível de ensino fundamental44_{, o que corroborava a necessidade de formação inicial e continuada} dos profissionais do magistério em todo o Brasil. O PNE apontava ainda a importância do diagnóstico da situação do magistério em cada sistema de ensino, por meio da elaboração dos Planos Estaduais e Municipais de Educação e, a partir destes, a criação de propostas adequadas para a formação docente. Dessa forma, o PNE determinou o prazo de um ano para que estados e municípios desenvolvessem seus planos para de educação, com destaque para definição de objetivos e de metas a cada nível de ensino, além de todas as ações e recursos financeiros necessários para sua implementação no âmbito de cada esfera administrativa.

Com relação aos planos de carreira, a segunda questão de relevância aqui apontada, o artigo 9º da Lei 9.424/96 previu que estados e municípios deveriam, no prazo de 6 meses, elaborar novos planos de carreira e de remuneração do magistério, para assegurar a remuneração adequada aos professores do ensino fundamental e garantir a qualidade do ensino. O PNE reforça essa demanda e estabelece que, a partir do primeiro ano de sua vigência, deveriam ser implantados os planos de carreira e remuneração, caso isso ainda não houvesse ocorrido. Tal Plano acrescenta, ainda, que os níveis de remuneração teriam suas diretrizes estabelecidas pelo Conselho Nacional de Educação (CNE) e assegurariam a promoção por mérito.

44 Segundo levantamento do PNE, em 1998, calculava-se que pelo menos 94 mil professores da 1ª à 4ª séries precisavam obter diploma de formação de ensino médio, modalidade normal, e cerca de 160 mil, de 5ª a 8ª séries, necessitavam de formação com nível superior (Lei 10.172/2001, p. 65).

Conforme determinação da LDB e da Resolução 03/97 da Câmara de Educação Básica (CEB)/CNE, o ingresso na carreira deve ser por concurso e prova de títulos; sua evolução deve se dar a partir de critérios claros e objetivos, considerando os incentivos de progressão em função da qualificação do trabalho docente, no tocante a: dedicação exclusiva, avaliação de desempenho, qualificação em instituições credenciadas, tempo de serviço e avaliações periódicas de conhecimentos (MEC, 2004).

No que diz respeito à definição do piso salarial dos professores, as normas federais não estabelecem nacionalmente o valor da remuneração docente, cabendo essa tarefa aos distintos sistemas de ensino, municipais e estaduais, a partir de critérios definidos por suas normas legais, locais e pelos próprios Planos de Carreira e Remuneração, o que dependerá sobremaneira do montante de recursos disponíveis no Fundef de cada Unidade da Federação45.

Ainda no tocante à esta questão, é ressaltado pelo Manual do Fundef que não há impedimento para a realização de aumentos salariais antes da implementação do Plano, porém, é de extrema relevância que sejam feitos em função de um cálculo adequado, para que possam ser permanentes e que sejam futuramente adaptados na evolução da carreira docente.

Tal avaliação é relevante, pois a utilização dos recursos do Fundef para pagamento de bônus e de gratificações anuais ou pontuais aos docentes estaria fora do espírito da LDB, da lei do Fundo e do PNE; portanto, não contribui para a construção de uma estrutura de governança condizente com o objetivo de controle da carreira e da qualidade da função docente.

As últimas questões levantadas, sobre a utilização dos recursos do Fundef com a finalidade de remuneração, planos de carreira e formação de docentes, evidenciam o papel das secretarias de educação. A LDB e o Fundef colocam-nas no papel central da gestão das políticas públicas de educação, em especial do ensino fundamental, e no controle e utilização dos recursos do ensino. Dois temas surgem

em função disso: a importância do relacionamento com os estados na administração de responsabilidades perante o ensino fundamental e o controle e a gestão dos recursos do ensino (MEC, 2004).

Quanto ao primeiro tema, visto que, conforme determinação da emenda Constitucional 14/96, o município deve priorizar o ensino fundamental e o estado, o ensino médio, deverá haver entre essas duas esferas de governo uma colaboração para a definição de responsabilidades relacionadas ao atendimento das demandas do ensino fundamental. Isto implica a assunção do atendimento pelo município e, por conseqüência, que a este sejam destinados os recursos correspondentes ou que haja um convênio com o estado, para que o atendimento seja feito pelas escolas estaduais e, assim, o recurso seja transferido a estas. O entendimento entre as duas esferas em questão passa por um diagnóstico das condições de ambas as redes de ensino, professores, instalações e outras questões relevantes, visando o atendimento mais adequado possível da demanda por ensino fundamental. O papel do secretário de educação no diagnóstico da situação do ensino e na proposição de um esforço colaborativo com o estado para a construção da rede mais adequada é fundamental.

Conjuntamente com esse processo de coordenação e de colaboração entre esferas, o secretário de educação deve preocupar-se com a administração interna da pasta, pois gerir tanto a vinculação constitucional de impostos, quanto a subvinculação do Fundef faz do (a) secretário (a) de educação um dos maiores gestores de recursos do município. Isso implica controle sobre a previsão e a efetiva arrecadação dos recursos, planejamento e gestão do orçamento da educação, do corpo administrativo e dos profissionais do magistério, em atendimento às normas e às diretrizes constitucionais e federais, bem como ao aparato legal do próprio município.

2.2.4.4 Gestão e controle dos recursos do fundo

A administração dos recursos do Fundef deve ser planejada levando-se em conta a necessidade de alocação e de execução dos recursos vinculados ao exercício, como já dito, em cumprimento ao princípio da anualidade previsto pela Constituição

Federal. Deve, ainda, atender às permissões e às vedações da LDB, além das do próprio Fundef, buscando o alcance das metas de longo prazo determinadas pelo PNE e pelos respectivos planos municipais de educação, os quais precisam ser coerentes com os instrumentos de política orçamentária do município: o Plano Plurianual Anual (PPA), a Lei de Diretrizes Anual ( LDO) e a Lei Orçamentária Anual ( LOA).

Para o sucesso da política de priorização do ensino fundamental e garantia de educação de qualidade nas distintas regiões do Brasil, há que se ter uma gestão adequada dos recursos (MEC, 2004). Essa questão passa pela compreensão do processamento orçamentário das receitas e despesas do município, assunto abordado no item 2.1.

Para o correto controle da repartição, transferência e aplicação dos recursos do Fundo, a legislação do Fundef prevê o acompanhamento e o controle social exercidos por Conselhos, de acordo com o §1º do artigo 4º:

Art. 4º. (...)

§1º “Os Conselhos serão constituídos, de acordo com norma de cada esfera editada para esse fim:

(...)

I – nos Municípios, por no mínimo quatro membros, representando respectivamente46_:

a) a Secretaria Municipal de Educação ou órgão equivalente;

b) os professores e os diretores das escolas públicas do ensino fundamental;

c) os pais de alunos;

d) os servidores das escolas públicas do ensino fundamental;

O referido Conselho foi empoderado e teve suas atribuições majoradas pela Medida Provisória 173/2004, que modifica a lei do Fundo, passando a ser responsável por acompanhar e controlar recursos de outros programas criados pelo MEC para aplicação no ensino fundamental do município, especialmente voltados para pessoas portadoras de deficiência - Programa de Complementação ao Atendimento Educacional Especializado às Pessoas Portadoras de Deficiência (PAED) e

educação de jovens e adultos, além de programas de transporte escolar - Programa Nacional ao Transporte Escolar (PNATE). Além disso, tais conselhos deverão elaborar a prestação de contas dos programas e controlar o censo escolar anual (MEC, 2004)47.

Sob o ponto de vista da esfera federal, espera-se que os Conselhos Municipais do Fundo cobrem as informações necessárias para a compreensão de toda movimentação financeira e orçamentária dos recursos; exijam a elaboração e execução do Plano de Carreira do Magistério; discutam relatórios e demonstrativos do Fundo, atestando-os antes do devido encaminhamento aos órgãos de controle das contas municipais, e controlem os repasses, os planos e a devida utilização dos recursos dos demais programas federais. Em função do cumprimento de tais atribuições, a lei 9.424/96, prevê que:

Art. 5º “Os registros contábeis e os demonstrativos gerenciais, mensais e atualizados, relativos aos recursos repassados, ou recebidos, à conta do Fundo a que se refere o art. 1º _ficarão,

permanentemente, à disposição dos conselhos responsáveis pelo acompanhamento e fiscalização, no âmbito do estado, do Distrito Federal ou do município, e dos órgãos federais, estaduais e municipais de controle interno e externo”.

Fica claro, desse modo, que é grande a responsabilidade e o envolvimento esperado do Conselho do Fundef no controle e no acompanhamento dos recursos, inclusive