O poder executivo municipal é representado pela figura política do prefeito e, ele, juntamente com o dirigente municipal da educação, isto é, o secretário de educação têm a incumbência de planejar e implementar as políticas públicas de ensino fundamental no município, em atendimento às regras institucionais existentes.
60 Conforme ressaltado na seção 1.4.4, é possível considerar que os poderes executivos das esferas federal e estaduais são também atores importantes na construção da estrutura de governança do ensino fundamental nos municípios. No entanto, para facilitar a análise, trataremos da interrelação entre as esferas federativas no capítulo 4.
Partindo do arcabouço teórico dos custos de transação, sabe-se que o chefe do poder executivo age combinando sua racionalidade limitada e o oportunismo, e que sua principal variável motivadora é a reeleição ou, ao menos, a garantia de continuidade política pessoal ou partidária (FRANT, 1996). Dessa forma, vale fazer aqui algumas caracterizações sobre as prerrogativas do poder executivo local que nos permitirão melhor visualizar a estrutura de governança do ensino fundamental nos municípios.
Nesse sentido, é importante pontuar que o poder executivo local, no Brasil, a exemplo do que ocorre nas demais esferas de poder, mantém uma supremacia inegável perante o poder legislativo, dentro do estabelecido pela Constituição Federal e pelas Leis Orgânicas Municipais, que lhe permite governar e decidir a alocação dos recursos de forma bastante imperativa.
Isso acontece, na visão de Figueiredo e Limongi (2001), porque ao mesmo tempo em que a Constituição Federal possibilitou a retomada de poderes retirados do legislativo no período militar, manteve prerrogativas legislativas ao executivo. Essas prerrogativas, segundo Fiorilo (2006), seriam a possibilidade de legislar por meio de decretos e portarias61; além do poder de vetar parcial ou totalmente projetos aprovados pelo legislativo; do poder de agenda, que são as prerrogativas exclusivas do executivo para dar início à discussão de determinado projeto de lei e ainda solicitar, se assim interessar, pedido de urgência em sua tramitação.
Com essas prerrogativas legislativas, o executivo mantém vantagens comparativas na determinação do jogo político local relativamente ao poder legislativo. É evidente, contudo, que continua a depender da aprovação parlamentar para seus projetos e, desse modo, o parlamento transforma-se, nas palavras de Fiorilo, (2006, p.50) “(...) num espaço para a busca de coalizões majoritárias ou para negociações pontuais, principalmente para garantir a harmonia entre os poderes”. Nesse jogo, o que importa, tanto aos vereadores quanto ao chefe do poder executivo, é sem dúvida a manutenção do poder e da carreira política de cada um, seja pela reeleição ou outra forma de inserção política.
Em relação ao poder executivo local, tem grande importância o estudo de Mendes e Rocha (2004), em que se analisam quais são os principais fatores associados à reeleição de prefeitos nos municípios brasileiros62. Segundo os autores, o prefeito é o principal gerente dos serviços públicos locais e seu desempenho, no que se refere aos problemas de infra-estrutura urbana, bem como aos serviços de educação, são mais facilmente observados pelos eleitores do que as ações do Presidente da República.
Mendes e Rocha (2004) apresentam quatro conclusões importantes. A primeira delas afirma que o desempenho dos prefeitos é, na maioria dos casos, apenas parcialmente percebido pelos eleitores, assim, a influência de seu desempenho nos resultados do pleito municipal tende a ser reduzida. Variáveis relacionadas a fatos amplamente divulgados pela mídia, como escândalos de corrupção ou o reconhecimento pela imprensa de uma boa gestão, são significantemente relevantes para reeleição. Contudo, há um monitoramento parcial do desempenho dos prefeitos no setor educacional, por exemplo. Tais variáveis não estão correlacionadas diretamente com o resultado eleitoral ou impactam apenas as chances do prefeito em se candidatar novamente, com menor efeito sobre a reeleição.
A segunda questão relevante trazida à tona pelo estudo é que existe uma correlação importante entre a expansão das despesas municipais e as chances de reeleição de um prefeito. Essa correlação é positiva para a taxa de crescimento das despesas municipais e também para a expansão das transferências intergovernamentais para o município, ou seja, o eleitorado valoriza o prefeito que consegue dinamizar e ampliar as disponibilidades financeiras, a partir de um bom entrosamento, principalmente com o Presidente da República.
As duas conclusões seguintes estão associadas às primeiras. Isso porque os autores mostram que prefeitos de municípios recém-criados têm mais chance de reeleição do que a média. O que provavelmente está associado ao fato de que, nesses municípios, ao mesmo tempo em que não há dívidas acumuladas, há um montante já determinado de transferências garantidas para o gasto municipal.
62 Mendes e Rocha (2004) trabalharam dados de 5360 dos 5561 municípios brasileiros, estimando um modelo de escolha binária com seleção e um modelo tradicional de seleção de Heckman (1979).
Por fim, o estudo constata que nas regiões Norte e Nordeste há um padrão diferenciado de postura do eleitorado para a reeleição municipal, em comparação às regiões Sul e Sudeste. Nas primeiras, a influência do Presidente da República para a determinação do prefeito é preponderante e o impacto de escândalos envolvendo o chefe do executivo local tem menor influência para que seja punido eleitoralmente. Já nas regiões Sul e Sudeste, há uma punição maior de candidatos acusados de crimes e, também, é menor a importância dada ao peso do Presidente para a determinação da reeleição (MENDES e ROCHA, 2004).
A partir das conclusões da pesquisa de Mendes e Rocha (2004) e considerando as regras formais do ensino fundamental, é possível que parte significativa dos prefeitos busque em seus governos gastar os recursos disponíveis para o ensino, de tal forma que isso lhes traga dividendos políticos em primeira instância. Com isso, a preocupação com o ajuste da qualidade do sistema será menor, visto que esta tende a ser apenas parcialmente controlada pela população. Dessa forma, pode-se inferir que programas de impacto na educação, que possam chamar a atenção da mídia e da sociedade civil, são importantes instrumentos no processo de reeleição de um prefeito.
Nesse processo, a educação, enquanto área concentradora da maior parte dos recursos municipais, é também indutora de muitos incentivos políticos para o prefeito, pois a expansão dos gastos municipais está correlacionada à maior ou menor possibilidade de reeleição e, apesar de todo o regramento existente para o ensino fundamental, dependendo da forma de gestão dos recursos e do posicionamento de outros atores importantes, como o poder legislativo e os Conselhos Municipais de Educação e do Fundef, é possível que tais recursos sejam utilizados mais em função do oportunismo político dos agentes do que dos interesses e necessidades da população.
Por isso, é de fundamental importância a escolha do Dirigente Municipal da Educação pelo prefeito, pois é uma peça-chave tanto para o prefeito, quanto para a execução de uma política educacional que almeje a busca da qualidade de ensino fundamental.