A estratégia de desenvolvimento do Estado Nação se define em dois níveis: (i) o das políticas públicas e (ii) o da estrutura institucional. Deriva, portanto, da ação do Estado, que coordena a ação coletiva no Estado Nação. Utilizo, neste trabalho, o termo política pública para designar as políticas macroeconômicas – monetária, fiscal, e cambial – implementadas pelo Estado. Esta definição de política pública contempla políticas setoriais de incentivos derivadas do arcabouço macroeconômico. As políticas macroeconômicas influenciam os preços relativos de bens e fatores. Modificam, portanto, os principais preços da economia - a taxa de juro, a taxa esperada de lucro, os salários, a taxa de inflação e a taxa de câmbio – e promovem desta forma uma realocação de recursos escassos que impacta o bem-estar dos indivíduos.
A estrutura institucional do Estado Nação, por outro lado, condiciona este impacto das políticas públicas sobre bem-estar dos indivíduos. Instituições, como define North (1990), são restrições, criadas pelo próprio homem, que permeiam as interações humanas. As instituições surgem para restringir, disciplinar e orientar comportamentos em um mundo com custos de transação. A estrutura institucional pode tornar mais ou menos custoso o processo dinâmico de realocação de recursos promovido pelas políticas públicas, e
influenciar, assim, os impactos alocativos e distributivos de uma dada variação nos preços relativos de bens e fatores imposta pelas políticas públicas. Um país que introduz políticas públicas que induzem, através de uma dada variação nos preços relativos de bens e fatores, uma realocação setorial de mão-de-obra, observará um impacto distinto, e um custo social maior ou menor, em função de sua estrutura institucional. Se os setores que absorverem a nova mão-de-obra demandarem um tipo de qualificação que esta mão-de-obra tenha dificuldade em adquirir, ou se o mercado de trabalho for rígido por impor elevados custos trabalhistas às empresas, esta realocação será mais custosa, e os fluxos realocativos terão menor intensidade, ou podem mesmo nem ocorrer. Se, adicionalmente, o país não contar com uma rede adequada de seguridade social, o custo social imposto por esta política pode ser ainda mais dramático. Da mesma forma, uma política pública que procure promover o desenvolvimento de indústrias intensivas em conhecimento, através de subsídios fiscais e desvalorizações cambiais, pode ser mais ou menos efetiva dependendo não só do nível de
qualificação da mão-de-obra disponível, como no exemplo anterior, mas também da legislação comercial e financeira, que pode impor maiores ou menores custos ao empreendedorismo, principalmente através da lei de falências, e de um arcabouço
regulatório do sistema financeiro que mitigue custos de transação relacionados à assimetria informacional entre poupadores e tomadores, e permita assim que se canalize de forma eficiente a poupança disponível para investimentos em inovação.
Além de influenciar o impacto das políticas públicas no bem-estar dos indivíduos por condicionar os custos de transação da dinâmica do processo realocativo induzido por estas políticas, a estrutura institucional influencia este impacto também por um mecanismo mais direto, de regulação dos fluxos de bens e fatores. Pode regular, por exemplo, a
intensidade dos fluxos internacionais de bens, de pessoas, de capital, ou de quaisquer outros fatores de produção, e influenciar assim os fluxos realocativos catalisados pelas políticas públicas. A imposição de controles da conta de capitais, de quotas de comércio exterior, ou de restrições imigratórias refletem estruturas institucionais típicas de economias
autárquicas. Neste sentido, a própria globalização, em sua face econômica, reflete, em parte, uma mudança na estrutura institucional, pois relaciona-se à liberalização do fluxo internacional de bens e fatores, mesmo que parcial, que resulta da redução de barreiras artificiais a estes fluxos.
Desta forma, enquanto o Estado promove, no primeiro nível de decisão, uma realocação de recursos escassos na economia através de suas políticas públicas, de caráter macroeconômico - que modificam os preços relativos de bens e fatores -, condiciona, no segundo nível, o impacto das políticas do primeiro nível através de reformas institucionais que influenciam os custos de transação inerentes à dinâmica deste processo realocativo, ou que regulam diretamente a intensidade dos fluxos realocativos. Estes dois níveis
combinados formam a estratégia de desenvolvimento do Estado Nação.
Contudo, a influência da estratégia nacional de desenvolvimento no bem-estar dos indivíduos é função também de fatores exógenos à ação do Estado. Nesta análise, admito como fatores exógenos as variáveis tecnológicas (como a evolução dos meios de transporte e comunicação), sociais, e culturais que, de maneira análoga à estrutura institucional,
mudanças de políticas públicas, e que condicionam, assim, a mobilidade de bens e fatores de produção. Admito também, como fatores exógenos, os níveis esperados das variáveis macroeconômicas, que determinam o impacto das políticas públicas no bem-estar dos indivíduos: uma política macroeconômica restritiva elevará o bem-estar de uma economia que apresente uma alta taxa esperada de inflação. De maneira inversa, uma política
expansionista aumentará o bem-estar de uma economia na qual se espera elevadas taxas de desemprego, como se explicará adiante. Então, os impactos alocativos e distributivos das políticas públicas de um Estado Nação são função não só da estrutura institucional sobre a qual estas políticas se assentam – e com a qual compõem a estratégia nacional de
desenvolvimento -, mas também de variáveis exógenas à ação do Estado.
Bresser-Pereira (2007 c.) sublinha que o processo de desenvolvimento econômico, definido pela elevação da produtividade da mão-de-obra, que implica na melhora do padrão de vida dos trabalhadores, se dá não só pelo progresso técnico e pela acumulação de capital em um dado setor, mas também pelo deslocamento de mão-de-obra de setores de baixo valor agregado para setores de alto valor agregado. Este argumento pode ser generalizado para todos os fatores de produção: o desenvolvimento econômico se dá não só pela acumulação de capital e pela elevação da produtividade total dos fatores induzida por inovações técnicas em um dado setor, mas também pelo deslocamento de trabalho e capital de setores com menor produtividade para setores com maior produtividade total dos fatores, ou setores de maior valor agregado4. Como argumentarei adiante, na Seção 3.4.3, este processo realocativo tem dois efeitos: um, imediato, de aumento do nível da produtividade total de fatores, e outro, materializado ao longo do tempo, de elevação da taxa de
crescimento da produtividade total de fatores, catalisada pela existência de retornos crescentes de escala nos setores de maior valor agregado.
Mas este processo não é automático. Rosenstein-Rodan (1943) argumenta que externalidades pecuniárias impedem que o processo realocativo se dê de maneira autônoma, pela mão invisível do mercado, demandando um big-push do Estado. Hoff (2000) aponta que a teoria moderna do desenvolvimento econômico confirma o insight básico de
4 Utilizo neste trabalho os termos “setores com maior produtividade total de fatores” e “setores de maior valor
Rosenstein-Rodan, mas generaliza, aprofunda e formaliza sua análise. Relaciona inúmeros problemas de coordenação, não necessariamente associados a externalidades pecuniárias, que impedem que a mão invisível do mercado estimule este processo realocativo.
Neste sentido, se o desenvolvimento econômico passa por um processo realocativo de capital e trabalho para setores de maior produtividade total de fatores, e se este processo, por vezes, precisa ser catalisado pelo Estado, então, do ponto de vista normativo, a
estratégia nacional de desenvolvimento deve ser construída de forma a (i) definir políticas macroeconômicas que condicionem os preços relativos de bens e fatores de maneira a induzir um processo realocativo de capital e trabalho de setores de baixa para setores de alta produtividade total de fatores, ou para setores que viabilizem elevadas taxas de crescimento à produtividade total de fatores; e (ii) estabelecer uma estrutura institucional que, dadas as variáveis tecnológicas, sociais e culturais exógenas à ação do Estado, torne pouco custoso o processo realocativo de capital e trabalho entre estes setores.
Mas, em uma análise positiva, a atuação do Estado é endógena, e não exógena, no sentido de ser definida pela dinâmica do processo político que coordena a ação de
diferentes grupos de interesse. E esta dinâmica pode conduzir a estratégias de
desenvolvimento que inibam a realocação de capital e trabalho para setores de maior valor agregado. A partir da Seção 3.2., apresento um modelo que utiliza a teoria dos jogos não- cooperativos para examinar de que forma o processo político democrático influencia a estratégia de desenvolvimento de um Estado Nação. Assumo, inicialmente, que a economia deste Estado Nação é autárquica. Admito, em seguida, sua inserção na economia global. Através deste modelo, realizo uma análise positiva dos fatores condicionantes da ação do Estado, e dos impactos alocativos e distributivos resultantes em diferentes cenários.