No estudo do processo de institucionalização da gestão democrática da educação como política pública, a análise da reforma do Estado brasileiro implantada pelo Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira se constitui no primeiro passo, isso porque a reforma da educação que se inicia na década de 1990 tem suas origens no advento das políticas neoliberais aplicadas à administração que instauram um novo modelo de organização, funcionamento e financiamento da gestão da educação pública, alterando os sistemas de ensino e suas instituições. A questão que norteia a análise se expressa da seguinte maneira: no marco da racionalização do Estado brasileiro, conduzida por Bresser Pereira, que implicações esses processos trouxeram para a democratização da educação e da gestão da educação?
Com bases nas transformações tecnológicas que alteraram as formas de produção, circulação e comercialização, as reformas buscaram instaurar dispositivos e ações na gestão pública orientados pelos princípios de flexibilidade, competitividade e produtividade que permitiriam atingir novos padrões de eficiência e eficácia. Essas proposições influenciaram os novos modelos de gestão58, e ensejaram formas mais flexíveis, participativas e descentralizadas de administração dos recursos e das responsabilidades, com inovações, inclusive, na organização e na gestão da educação pública. Essas proposições desembocaram no processo de reforma do Estado brasileiro na década de 1990.
[...] quatro grandes objetivos podem ser definidos como centrais nas orientações internacionais que balizam as Reformas de Estado observadas principalmente desde inícios da década de 1990, em diferentes países e continentes: a) melhoria da eficácia da atividade administrativa; b) melhoria da qualidade na prestação dos serviços públicos; c) diminuição das despesas públicas; d) aumento da produtividade na Administração do Estado. A adoção e a implementação dessa orientação política levou os países periféricos a "modernizarem" os serviços da Administração Publica, aperfeiçoando os sistemas de gestão, acompanhamento e controle dos recursos humanos, financeiros e organizativos, numa perspectiva de maior flexibilização e autonomia de gestão, adequando-os a racionalidade econômica, além de utilizarem os mesmos padrões e critérios de produtividade e rentabilidade dos países ricos, entrando em sintonia política
58 De acordo com o Ministro Bresser Pereira (1997), para realizar as atividades exclusivas de Estado e no
oferecimento dos serviços sociais de educação e saúde, a administração pública burocrática demonstrava ser ineficiente e incapaz, tornando necessária sua substituição por um novo modelo de gestão, a administração pública gerencial.
e ideológica com a nova lógica produtiva e de mercado globalizado, sob a ameaça de "perderem o bonde da história". (SOUZA, 2008, p.92).
Segundo as ideias de Estado mínimo, crença da eficácia do mercado, necessidade de remunerar o capital e garantia de sua rentabilidade, avançou-se nos processos de privatizações de várias atividades, inclusive as da educação.
Defensores do „Estado Mínimo‟, os neoliberais creditam ao mercado a capacidade de regulação do capital e do trabalho e consideram as políticas públicas as principais responsáveis pela crise que perpassa as sociedades. A intervenção estatal estaria afetando o equilíbrio da ordem, tanto no plano econômico como no plano social e moral, na medida em que tende a desrespeitar os princípios da liberdade e da individualidade, valores básicos do ethos capitalista. (AZEVEDO, 2004, p.12).
As posições neoliberais podem ser percebidas também em relação às políticas públicas sociais. Os programas de proteção aos trabalhadores, aos excluídos do mercado, ou aos pobres são profundamente criticados por serem compreendidos como fatores que tendem a tolher a livre iniciativa, a individualidade, desestimular a competitividade e infringir a própria ética do trabalho. Azevedo (2004) indica que os seguros de acidente, de desemprego, as pensões, as aposentadorias são vistas pelos neoliberais como ações que inibem o equilíbrio do mercado por induzirem os beneficiários à acomodação, indolência, dependência e permissividade social.
A redução do gasto público na educação, preconizada pelo ideário neo- liberal, norteia, a partir, da década de 1990, no Brasil, a formulação e a gestão das políticas sociais. Os princípios da descentralização e da focalização passam a orientar estas políticas cada vez mais negligenciadas pelo poder público. No âmbito das políticas sociais, um novo paradigma retorna a relevância da formação do capital humano, considerado fundamental à competitividade do mundo globalizado. Nesse paradigma a focalização é estratégia para se obter eficácia na aplicação de recursos escassos. (CASTRO, 2009, p. 245).59
59 Em relação à formação do capital humano, proposta de educação que ressurge no contexto das políticas
neoliberais, é oportuno trazer a avaliação que Jorge Werthein, Representante da Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura (Unesco) no Brasil e coordenador do Mercosul para a Educação, apresenta no I Seminário Nacional sobre Educação Para Todos: avaliação da década, realizado em Brasília no auditório do CNE em 10 e 11 de junho de 1999 e organizado pelo MEC/Inep. Na mesa redonda “Histórico da Conferência Mundial de Educação para Todos”, coordenada por Patrício Millan, representante do Banco Mundial, Jorge Werthein, em sua apresentação “Educação brasileira: um pacto nacional em construção”, afirma: “Investir em educação é um bom negócio. É ponto aceito hoje que investimentos em educação geram os melhores retornos. Como foi comprovado pela ex-vice-presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Nancy Burson, mantendo constante os fatores capital, terra e trabalho, o aumento de um ano na média educacional da população economicamente ativa determina um incremento de 5,5% na taxa de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB). Felizmente, os órgãos internacionais de financiamento, como BID e Bird, concordam com as
Para a reforma do Estado, capitaneada pelo Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, no período 1995-1998, foi criado um espaço institucional na estrutura organizacional do governo específico para sua execução. Tratava-se do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare), como atribuição para formulação, proposição e negociação das ações e projetos da reforma do aparelho do Estado (BRASIL, 1995). A reforma era justificada com base a afirmação de crise do Estado e consequente necessidade de sua reconstrução60.
Segundo os ideólogos da reforma do Estado no Brasil, quatro problemas explicavam a urgência. No âmbito econômico-político, dois problemas eram principais: a delimitação do tamanho do Estado e a redefinição do papel regulador do Estado. No âmbito econômico- administrativo, o problema era a recuperação da governança ou capacidade financeira e administrativa de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo; e na dimensão política estava o aumento da governabilidade ou capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade, e governar.
Na delimitação do tamanho do Estado estão envolvidas as idéias de privatização, “publicização” e terceirização. A questão da desregulação diz respeito ao maior ou menor grau de intervenção do Estado no funcionamento do mercado. No aumento da governança temos um aspecto financeiro: a superação da crise fiscal; um estratégico: a redefinição das formas de intervenção no plano econômico-social; e um administrativo: a superação da forma burocrática de administrar o Estado. No aumento da governabilidade estão incluídos dois aspectos: a legitimidade do governo perante a sociedade, e a adequação das instituições políticas para a intermediação dos interesses. (PEREIRA, 1997, p. 7).
Segundo Pereira (1997), o modelo de Estado vigente estava em crise de governança61 e de governabilidade62, com episódios hiperinflacionários, de crise fiscal, com esgotamento das suas formas de intervenção e da forma burocrática de administrá-lo. Daí a necessidade de um novo modelo de Estado:
conclusões desses estudos, o que é evidenciado pelo importante apoio dado para a expansão e melhoria dos sistemas educacionais primário e secundário.”(WERTHEIN, 2000).
60 Reconstrução do Estado que significa: recuperação da poupança pública e superação da crise fiscal;
redefinição das formas de intervenção no econômico e no social através da contratação de organizações públicas não-estatais para executar os serviços de educação, saúde, e cultura; e reforma da administração pública com a implantação de uma administração pública gerencial. (PEREIRA, 1997, p. 17).
61Governança é a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de uma organização de implementar
suas políticas. (PEREIRA, 1997)
62 Governabilidade é a capacidade política de governar, deriva da relação de legitimidade do Estado e do seu
[...] Estado do século vinte-e-um será um Estado Social-Liberal:
(a) a delimitação das funções do Estado, reduzindo seu tamanho em termos principalmente de pessoal através de programas de privatização, terceirização e “publicização, (este último processo implicando na transferência para o setor público não-estatal das serviços sociais e científicos que hoje o Estado presta);
(b) a redução do grau de interferência do Estado ao efetivamente necessário através de programas de desregulação que aumentem o recurso aos mecanismos de controle via mercado, transformando o Estado em um
promotor da capacidade de competição do país a nível internacional ao invés de protetor da economia nacional contra a competição internacional;
(c) o aumento da governança do Estado, ou seja, da sua capacidade de tornar efetivas as decisões do governo, através do ajuste fiscal, que devolve autonomia financeira ao Estado, da reforma administrativa rumo a uma
administração pública gerencial (ao invés de burocrática), e a separação,
dentro do Estado, ao nível das atividades exclusivas de Estado, entre a formulação de políticas públicas e a sua execução; e, finalmente,
(d) o aumento da governabilidade, ou seja, do poder do governo, graças à existência de instituições políticas que garantam uma melhor intermediação de interesses e tornem mais legítimos e democráticos os governos, aperfeiçoando a democracia representativa e abrindo espaço para o controle social ou democracia direta. (PEREIRA, 1997, p. 18 e 19, grifos meus).63 Consoante com esse modelo de Estado, o modelo de administração pública gerencial, nomeado por Bresser Pereira de “nova administração pública”, apresenta como suas principais características:
a) orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário ou cidadão-cliente; b) ênfase no controle dos resultados através dos contratos de gestão (ao invés de controle dos procedimentos);
c) fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal, organizada em carreiras ou “corpos” de Estado, e valorização do seu trabalho técnico e político de participar, juntamente com os políticos e a sociedade, da formulação e gestão das políticas públicas;
d) separação entre as secretarias formuladoras de políticas públicas, de caráter centralizado, e as unidades descentralizadas, executoras dessas mesmas políticas;
e) distinção de dois tipos de unidades descentralizadas: as agências executivas, que realizam atividades exclusivas de Estado, por definição monopolistas, e os serviços sociais e científicos de caráter competitivo, em que o poder de Estado não está envolvido;
f) transferência para o setor público não-estatal dos serviços sociais e científicos competitivos;
g) adoção cumulativa, para controlar as unidades descentralizadas, dos mecanismos (1) de controle social direto, (2) do contrato de gestão em que
63
Os processos de privatização, publicização e terceirização, são definidos por Bresser Pereira nos seguintes termos: privatização é um processo de transformar uma empresa estatal em privada; publicização, de transformar uma organização estatal em uma organização de direito privado, mas pública não-estatal; e terceirização é o processo de transferir para o setor privado serviços auxiliares ou de apoio.
os indicadores de desempenho sejam claramente definidos e os resultados medidos, e (3) da formação de quase-mercados em que ocorre a competição administrada;
h) terceirização das atividades auxiliares ou de apoio, que passam a ser licitadas competitivamente no mercado. (PEREIRA, 1997, p. 42).
Outra característica marcante da reforma do Estado implementada se refere ao processo de criação ou de transformação de instituições, para alcançar a governança e a governabilidade. Assim, era imperativo redefinir o papel regulador do Estado e suas áreas de atuação exclusivas. Para Pereira (1997, p. 29), as atividades estatais principais “são as atividades propriamente de governo, são as atividades em que o poder de Estado é exercido. São as ações de legislar, regular, julgar, policiar, fiscalizar, definir políticas, fomentar.” Havia de se distinguir, conforme Pereira (1997, p. 19), “entre secretarias formuladoras de políticas públicas, agências executivas e agências reguladoras autônomas implica em criação ou redefinição das instituições.”
Nesse sentido, para viabilizar a redefinição do papel do Estado, de suas funções, de suas áreas de intervenção, surge uma nova categoria de propriedade – a pública não-estatal.
O espaço público é mais amplo do que o estatal, já que pode ser estatal ou não-estatal. No plano do dever-ser o estatal é sempre público, mas na prática, não é [...] É público o espaço que é de todos e para todos. É estatal uma forma específica de espaço ou de propriedade pública: aquela que faz parte do Estado. É privada a propriedade que se volta para o lucro ou para o consumo dos indivíduos ou dos grupos. Uma fundação, embora regida pelo Direito Civil e não pelo direito administrativo, é uma instituição pública, na medida que está voltada para o interesse geral. Em princípio todas as organizações sem fins lucrativos são ou devem ser organizações públicas não-estatais. Poderíamos dizer que, afinal, continuamos apenas com as duas formas clássicas de propriedade: a pública e a privada, mas com duas importantes ressalvas: primeiro, a propriedade pública se subdivide em estatal e não-estatal, ao invés de se confundir com a estatal; e segundo, as instituições de Direito Privado voltadas para o interesse público e não para o consumo privado não são privadas, mas sim públicas não-estatais. (PEREIRA, 1997, p. 26).
Os planos governamentais avançaram construindo uma nova engenharia de gestão educacional com a desobrigação do Estado com transferência de responsabilidade dos órgãos centrais para os locais, da União para os estados e destes para os municípios e também um movimento de repasse direto de certas obrigações de órgãos do sistema para a escola. Acentuaram-se os processos que incentivaram a autonomia das instâncias regionais, locais, e um intenso processo de desregulamentação.
No meio, entre as atividades exclusivas de Estado e a produção de bens e serviços para o mercado, temos hoje, dentro do Estado, uma série de atividades na área social e científica que não lhe são exclusivas, que não envolvem poder de Estado. Incluem-se nesta categoria as escolas, as
universidades, os centros de pesquisa científica e tecnológica, as creches,
os ambulatórios, os hospitais, entidades de assistência aos carentes, principalmente aos menores e aos velhos, os museus, as orquestras sinfônicas, as oficinas de arte, as emissoras de rádio e televisão educativa ou cultural, etc. Se o seu financiamento em grandes proporções é uma atividade exclusiva do Estado – seria difícil garantir educação fundamental gratuita ou saúde gratuita de forma universal contando com a caridade pública - sua execução definitivamente não o é. Pelo contrário, estas são atividades competitivas, que podem ser controladas não apenas através da administração pública gerencial, mas também e principalmente através do controle social e da constituição de quase-mercados. (PEREIRA, 1997, p. 25, grifos meus).
Na lógica da reforma do Estado e da administração pública gerencial, as atividades da área social, entre as quais se localiza a escola, não são atividades exclusivas do Estado e devem ser transferidas para o setor público não-estatal. Assim, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em 1995, são especificados os objetivos para os “serviços não exclusivos”:
Objetivos para os serviços não-exclusivos:
transferir para o setor público não-estatal esses serviços, através de um programa de “publicização”, transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorização específica do Poder Legislativo para celebrar contrato de gestão com o Poder executivo e assim ter direito à dotação orçamentária;
Lograr assim uma maior autonomia e uma conseqüente maior responsabilidade para os dirigentes desses serviços;
Lograr adicionalmente um controle social direto desses serviços por parte da sociedade através dos seus conselhos de administração. Mais amplamente, fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação da sociedade tanto na formulação quanto na avaliação do desempenho da organização social, viabilizando o controle social;
Lograr, finalmente, uma maior parceria entre o Estado, que continuará a financiar a instituição, a própria organização social, e a sociedade a que serve e que deverá também participar minoritariamente de seu financiamento via compra de serviços e doações;
Aumentar assim a eficiência e a qualidade de seus serviços, atendendo melhor o cidadão-cliente a um custo menor. (BRASIL, 1995)64.
64
De acordo com Oliveira e Fernandes (2009), resultam desse período a Lei das Organizações Sociais (OS), Lei nº 9.637, de 1998, assim como a Lei das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip), Lei nº 9.790 de 1999. Segundo esta última podem se qualificar como Oscip as pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que, têm acesso a recursos públicos para a realização de projetos, por meio da celebração de “termo de parceria”.
Em relação às políticas educacionais65, as ideias neoliberais defendem o acesso de todos ao nível básico de ensino, porém a responsabilidade desse atendimento não seja exclusiva do poder público. Bresser Pereira defendeu que as atividades área social e científica, tais como as escolas, as universidades, os centros de pesquisa científica e tecnológica, não deviam permanecer dentro do Estado, como monopólio estatal. Mas afirma não defender que fossem privadas, voltadas para o lucro e o consumo privado, porque eram, frequentemente, atividades com fortes subsídios do Estado. A proposta é publicizar.
Por isso a reforma do Estado nesta área não implica em privatização mas em “publicização” - ou seja, em transferência para o setor público não-estatal. A palavra “publicização”. foi criada para distinguir este processo de reforma do de privatização. E para salientar que, além da propriedade privada e da propriedade estatal existe uma terceira forma de propriedade relevante no capitalismo contemporâneo: a propriedade pública não estatal. (PEREIRA, 1997, p. 25).
Nesta perspectiva, defende e afirma o acesso à educação, mas o encargo transferido ou dividido com o setor privado de forma que as famílias poderiam exercitar, inclusive, o direito da livre escolha do tipo de educação para seus filhos além de estimular a competição e o aquecimento do livre mercado66.
Quando, pois a política educacional é estudada segundo as categorias analíticas próprias à tradição neoliberal, a sua dimensão como política pública – de total responsabilidade do Estado -, é sempre posta em xeque. Neste contexto, os problemas que se identificam como causadores da crise dos sistemas educacionais na atualidade são vistos como integrantes da própria crise que perpassa a forma de regulação assumida pelo Estado no século XX. No extremo, concebe-se que a política educacional, tal como outras políticas sociais, será bem-sucedida, na medida em que tenha por orientação principal os ditames e as leis que regem os mercados, o privado. (AZEVEDO, 2004, p.17).
65
Um marco nas reformas educacionais dos anos 90 está a Conferência Mundial sobre Educação Para Todos, realizada em Jomtien, na Tailândia (1990) e segunda em Dakar (2000). Uma vez sendo signatário dessa conferência, o Brasil procurou implementar reformas nos seus sistemas públicos de educação básica consoantes com seus princípios. A partir do consenso de que a educação é de responsabilidade de todos, a agenda indicava como prioridade a extensão da educação básica ou primária a todos, num contexto de diminuição da capacidade de intervenção da esfera pública (ADRIÃO; BORGHI, 2008).
66
De acordo com Bresser Pereira (1997), o mecanismo de controle preferível é aquele mais geral, mais difuso, mais automático. Por isso o mercado é o melhor dos mecanismos de controle, já que através da concorrência obtêm-se, em princípio, os melhores resultados com os menores custos e sem a necessidade do uso do poder, seja ele exercido democrática ou hierarquicamente. Por isso, a regra geral é a de que, sempre que for possível, o mercado deverá ser escolhido como mecanismo de controle.
Embora a tônica da reforma seja o Estado mínimo para o setor social, no governo federal, foram institucionalizados novos mecanismos de gestão, de avaliação, controle e regulamentação que propugnavam pela qualidade na educação, entendida como um objetivo mensurável e quantificável em termos estatísticos, fundamentais para as políticas de planejamento e o seu cumprimento de metas.
Mas, paradoxalmente, “menor governo” significa, também, "mais governo". Na nova engenharia de gestão educacional proposta coexistem espaços de decisão e ação descentralizados e privatizados, junto com outros espaços altamente centralizados e intervencionistas. Isto é, mantém-se o Estado no lugar de promotor dos câmbios educacionais, mas não como único ou principal responsável do fornecimento de condições adequadas de ensino e/ou de um planejamento centralizado, mas pela institucionalização no go- verno federal de novos mecanismos de avaliação e controle.
Podemos dizer que, no lugar de um Estado social, propõe-se um Estado