O Ministério Público, originariamente, e não só em nosso país, foi concebido como órgão destinado à atuação vinculada à titularidade da ação penal
84 Hugo Nigro Mazzilli, Regime jurídico do Ministério Público, cit., p. 156.
pública, como instituição que, desinteressadamente, promovesse a persecução criminal frente ao Judiciário, como resultado da consagrada idéia de que o jus puniende pertence ao Estado.
Em sua evolução no direito pátrio, no entanto, passou o Ministério Público a incorporar atribuições em demandas judiciais não-penais, tendo-se tornado custos legis, órgão interveniente em processos cíveis visando à fiscalização da
aplicação da lei em determinadas causas.
Durante longo tempo, portanto, o Ministério Público somava à bem resolvida questão da titularidade da ação penal também outras atribuições cíveis, talvez até por sentido corporativo, talvez até por uma deficiente compreensão do efetivo papel institucional, colocadas de maneira pouco técnica e elaborada.
Bem comentam esse período Antônio Augusto Mello de Camargo Ferraz e João Lopes Guimarães Júnior:
“Em todo esse período, a falta de um tratamento destacado no plano constitucional e de uma definição legal mais precisa levaram à ausência de um perfil melhor delineado do Ministério Público, com a inexistência de uma política de atuação claramente estabelecida. Inúmeras funções passaram a ser cometidas à instituição de forma quase aleatória, sem maior reflexão sobre o grau de adequação que guardariam com seu papel (a Curadoria de Casamentos talvez seja o exemplo maior).”86
86 Antônio Augusto Mello de Camargo Ferraz; João Lopes Guimarães Júnior, A necessária
elaboração de uma nova doutrina de Ministério Público, compatível com seu atual perfil constitucional: 1992, in Antônio Augusto Mello de Camargo Ferraz, O Ministério Público e a afirmação da cidadania, São Paulo: Ed. pelo Autor, 1997, p. 77.
Esse processo histórico e a ausência de perfil delineado acabaram criando situações desencontradas, ilógicas e muitas vezes até juridicamente inconciliáveis.
Bom exemplo nos oferecem os próprios Antônio Augusto de Mello Feraz e João Lopes Guimarães Júnior87, ao lembrar da intervenção ministerial num
mandado de segurança onde se discute a existência de uma obrigação tributária e, paradoxalmente, deixar de haver intervenção, em debate idêntico, quando travado na ação de repetição de indébito; ou mesmo quando mencionam a intervenção numa ação de usucapião, na qual se discute a aquisição e perda de direito patrimonial, se essa intervenção não ocorre em outras ações que também têm por objeto direitos patrimoniais e que também têm conseqüências registrárias, como a de desapropriação e a execução.
Mas a indefinição quanto ao perfil do Ministério Público foi suprimida com a edição da Constituição de 1988.
Após a entrada em vigor do novo Texto Constitucional, não mais existe incerteza no que tange ao real papel do Ministério Público.
De instituição destinada quase que exclusivamente à promoção da ação penal e intervenção, na qualidade de custos legis, de maneira mais ou menos aleatória, em causas cíveis de menor espectro social, viu-se, a teor do artigo 127
87 Antônio Augusto Mello de Camargo Ferraz; João Lopes Guimarães Júnior, A necessária
elaboração de uma nova doutrina de Ministério Público, compatível com seu atual perfil constitucional: 1992, cit., p. 78.
da Constituição Federal, redesenhada como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, a quem se atribuiu a “defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”.
Com esse notável avanço, deixou o Ministério Público sua atividade, até então quase que meramente processual, para assumir responsabilidades em áreas de acentuada repercussão social, como a probidade administrativa, o meio ambiente, a defesa do consumidor, dos direitos constitucionais do cidadão, das pessoas portadoras de deficiência, crianças e idosos, da habitação e do urbanismo, etc.
A nova realidade constitucional do Ministério Público, delineado agora de maneira expressa e bem definida, determina, por evidente, e consequentemente, uma revisão nas atribuições tradicionais da instituição, de modo a promover uma adaptação a novas funções e, eventualmente, o abandono de algumas outras.
Não me parece possa ser diferente: se inequívoca e inquestionável a profunda alteração no perfil constitucional do Ministério Público, inexorável a necessidade de conseqüente adaptação de sua forma de atuação.
No mínimo desastrado defender que mesmo após as dramáticas modificações experimentadas pelo Ministério Público, deve ele funcionar da mesma maneira.
Entendimento nesse sentido representaria mais que mero apego ao conservadorismo, porém verdadeira e flagrante inconstitucionalidade, tendo em vista a clareza das novas determinações da Carta Magna, que não podem deixar de ser observadas por mero tradicionalismo.
Também esse aspecto não passou despercebido na esmerada análise de Antônio Augusto Mello de Camargo Ferraz e João Lopes Guimarães Júnior:
“Essa nova doutrina – ou, talvez melhor dizendo, essa nova ideologia – de Ministério Público, deverá, entre outros aspectos fundamentais, e a partir de uma exegese lógico-sistemática da Constituição Federal, considerar e explicar: a) a ratio assendi de o Ministério Público, isto é, seu novo e verdadeiro papel, sua missão institucional; b) a dimensão política e social de sua atuação; c) a adaptação de suas funções cíveis tradicionais ao novo perfil constitucional; d) a reestruturação de sua atuação na esfera penal, ensejando medidas que lhe possibilitem interferir diretamente na realidade criminal; e) a construção de uma nova estrutura administrativa interna e a adoção de uma nova postura de atuação funcional.”88
Inegável, por seu turno, que na definição do novo desenho institucional do Ministério Público, optou o legislador fundante por marcá-lo como órgão agente, promovente, ativo, espontâneo, provocador da atividade jurisdicional na tutela de interesses metaindividuais e de amplo espectro social.
88 Antônio Augusto Mello de Camargo Ferraz; João Lopes Guimarães Júnior, A necessária
elaboração de uma nova doutrina de Ministério Público, compatível com seu atual perfil constitucional: 1992, cit., p. 73.
Tanto é assim que o verbo “promover” é empregado quatro vezes no texto constitucional (art. 129), enquanto não se observa uma única passagem onde haja expressa menção à atividade meramente interveniente.
A mudança está aí, operou-se, não havendo como negar esse fato, muito menos suas implicações.
Nesse diapasão, toda a legislação infraconstitucional, notadamente a anterior à Constituição Federal, que determina a intervenção do Ministério Público na esfera cível, deve ser revista, reanalisada, reinterpretada, sob o ponto de vista de sua recepção pela nova ordem, ou das adaptações que para tanto se precise promover.
Essa realidade não passou ao largo dos órgãos da administração superior do Ministério Público de São Paulo, tanto que, após amplo debate institucional, paulatinamente, vários atos normativos foram editados sobre o tema de racionalização de serviços, como os ns. 243/2000 (sobre manifestações em grau de recurso das partes), 289/2002 (envolvendo habilitações de casamento), 286/2002 (relacionado a ações rescisórias), e 295/2002 (sobre usucapião).
Além dos atos, a tendência de racionalização é observada em decisões do procurador geral de justiça, em sede de conflitos de atribuições, como na que consagrou a flexibilização nas intervenções em mandados de segurança.89
Mais recentemente, em continuidade ao processo de racionalização, a Procuradoria Geral de Justiça e a Corregedoria Geral do Ministério Público, sensíveis à necessidade de agilização na readaptação das funções institucionais, fizeram editar o Ato n. 313/03, de 24 de junho de 2003, talvez o mais amplo e profundo até agora expedido, onde, se lê, em seu artigo 1º, que “em matéria cível, intimado como órgão interveniente, poderá o membro da instituição, ao verificar não se tratar de causa que justifique a intervenção, limitar-se a consignar concisamente a sua conclusão, apresentando, neste caso, os respectivos fundamentos”.
Tão importante quanto o conteúdo desse artigo são as considerações que o antecedem, que bem ajudam a esclarecer o seu sentido e as próprias colocações que até aqui procuramos fazer:
“(...) considerando:
1. a necessidade de racionalizar a intervenção do Ministério Público no Processo Civil, notadamente em função da utilidade e efetividade da referida intervenção em benefício dos interesses sociais, coletivos e individuais indisponíveis;
2. como decorrência, a imperiosidade de reorientar a atuação ministerial em respeito à evolução institucional do Ministério Público e ao perfil traçado pela Constituição da República (artigos 127 e 129), que nitidamente priorizam a defesa de tais interesses na qualidade de órgão agente;
3. a justa expectativa da sociedade de uma eficiente, espontânea e integral defesa dos mesmos interesses, notadamente os relacionados com a probidade administrativa, a proteção do patrimônio público e social, a qualidade dos serviços públicos e de relevância pública, a infância e juventude, as pessoas portadoras de deficiência, os idosos, os consumidores e o meio ambiente;
4. a iterativa jurisprudência dos Tribunais pátrios, inclusive sumuladas, em especial dos Egrégios Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça; e
5. a exclusividade do Ministério Público na identificação do interesse que justifique a intervenção da Instituição na causa; Resolvem editar, na forma dos artigos 10, XII, da Lei Federal n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, e artigos 19, inciso I, letra ‘d’ e 42, inciso XI, da Lei Estadual Complementar n. 734 de 26 de novembro de 1993, respeitada a independência funcional dos membros da Instituição e, portanto, sem caráter vinculativo, o seguinte Ato:
(...)”
Assim, imperioso reavaliar o tradicional posicionamento do Ministério Público quando interveniente em ações cíveis de menor repercussão social, analisando, em cada caso, e a partir da verificação das situações que determinam a presença ministerial em um feito, se a manifestação de mérito de faz necessária, se está conforme seu remodelado perfil constitucional, ou se representa atuação ultrapassada e sem nenhum sentido lógico atual, apenas tendente a subtrair-lhe as já escassas energias de que não pode abrir mão para fazer frente aos seus novos desafios.
Para tanto, essencial especular, no novo contexto, os reais motivos que impõem a presença do promotor de justiça em um processo.