Türkiye’de Batılı anlamda mahalli idarelerin çok eski bir geçmişinin olmadığı bilinmektedir132. Türkiye'de merkeziyetçilik - âdemimerkeziyetçilik ilişkileri bağlamında mahalli idarelerin ortaya çıkısı ile ilgili tartışmaların odağında mahalli idare geleneği ya da gelenek eksikliğine ilişkin yaklaşımlar bulunmaktadır. Osmanlı döneminden gelen bir mahalli idare geleneğinin olmaması, bu bağlamda bugünkü mahalli idare sorunlarının da kaynağı olarak görülmektedir. Eke’ye göre, mahalli idarelerin Batılı anlamda özerk, demokratik ve biçimsel kamu örgütleri olarak ülke yaşamına girişlerinin görece yakın bir geçmişi vardır ve bu bağlamda bugün mahalli idarelerin karşılaştığı sorunların nedenlerinin önemli bir bölümünü mahalli idare geleneği ve bilinç eksikliğine bağlanabilir133.
Osmanlı klasik dönemi kentlerinde yönetsel, yargısal ve kentsel hizmetlerinin tamamından sorumlu en üst yönetim organı Kadı idi. Kaza, yargı ve yönetim bakımından belirli büyüklükte bir yerleşim birimiydi ve kendine bağlı kasaba ve köylerden meydana gelmekteydi. Kaza’nın basında bulunan kadı, hem şer’i ve idari
131 MUTLUER - ÖNER; a.g.e., s. 216-217 132 KELEŞ; a.g.e.; s.135.
133 Ali Erkan EKE; Anakent Yönetimi ve Yönetimler Arası İlişkiler, AÜSBF Yayınları, No:5,
40 yargının başı, hem belediye başkanı, hem de merkezi yönetimin temsilcisiydi. Kadının dairesi, bir mahkeme binası olduğu gibi, aynı zamanda belediye hizmetlerinin yürütüldüğü yerdi134.
Osmanlı Devleti içindeki gayrimüslim tebaanın temsilinin sağlanması ve Batılı ülkelerin baskıları sonucunda ilk mahalli idare birimleri kurulmuştur. Ortaylı’ya göre; Osmanlı’da resmileşmiş bir mahalli idare statüsünün ancak merkeziyetçilik sisteminin yerleşme gereği ve özellikle azınlık unsurlarının siyasal katılımlarının sağlanması ve etnik haklarını elde etmeleri yönünde dış devletlerin baskıları sonucu ortaya çıkmıştır ve istenen özerk ve demokratik Batı mahalli idareleri değil, Batılı biçimde düzenli kentlere kavuşmaktır135.
Ülkemizde belediye yönetiminin bu temel anlayış içinde, Tanzimat’tan sonra ve Fransız belediye yönetimi örnek alınarak kurulmuştur136. Ancak, belediyenin gelişmesi İstanbul’da ve taşrada farklı zamanlarda ve birbirinden farklı olmuştur137.
İlk kez 1855 yılında İstanbul’da belediye kurulması girişiminde bulunulmuştur. Buna göre belediyenin başında hükümetçe atanan bir “şehremini” bulunacak ve ayrıca yine atama ile gelecek 12 kişilik bir Şehir Meclisi olacaktı. Bu düzenlemelerle İstanbul Şehremaneti batı ülkelerinde şehirlerin yapmakta olduğu benzer görevleri yapmak üzere kurulmuştur138.
Temel gereksinim maddelerinin sağlanması, fiyat ve piyasa denetimi, yol, kaldırım yapımı gibi sınırlı kentsel nitelikli görevler verilen Şehremaneti, Eke’ye göre; özerk ve demokratik bir kuruluş değildir. Şöyle ki, yürütme organı “Şehremini” ile iki yardımcısı, danışma ve karar organı “Meclis” (Şehremini ve yardımcıları ile birlikte on beş kişilik) atamayla göreve getirilmektedir. Şehremanetinin kendine özgü gelirleri yoktur, harcamaları devletçe ödenir. Ek olarak, Şehremanetinin yetkileri de
134 ERYILMAZ; a.g.e.; ss.187-189.
135 İlber ORTAYLI; Tanzimat’tan Cumhuriyete Yerel Yönetim Geleneği, Hil Yayın, İstanbul,
1985, s.265. ; İlber ORTAYLI; Tanzimat’tan Sonra Mahalli İdareler; TODAİE Yayını, Ankara, 1974, s. 113.
136 TORTOP, vd; a.g.e., s.88.
137 Abdullah ÇELİK - Şuayip AYKANAT; Komünlerin (Belediyelerin) Ortaya Çıkışı ve İşlevleri,
Elektronik Sosyal Bilimler Dergisi, www.esosder.org , Güz 2007, C.6, S. 22, s.110
41 hayli sınırlıdır. Değişik nezaretlerin yoğun denetimi altında olduğu gibi, kararlarının yürürlüğe konulması için Meclis-i Valâ ve Padişahın onayı gerekmektedir139.
Belediye idaresi konusunda bilgi ve tecrübe sahibi kimselerden kurulu Şehremaneti tecrübesi başarılı olamamış ve bekleneni vermekten uzak kalmıştır140. Bir belediye dairesinin örnek olarak öncelikle azınlıkların çoğunlukta bulunduğu Beyoğlu ve Galata semtinde kurulması ve sırasıyla diğer semtlere yaygınlaştırılması kabul edilerek 1858 yılında “Altıncı Daire-i Belediye” adlı bir belediye teşkilatı kurulmuştur141. Altıncı Daire-i Belediye, Türk belediyecilik tarihinde çok önemli ve farklı bir yere sahip bir deneyimdir. Paris Belediyesi örnek alınarak kurulan bu belediye özel gelir kaynaklarına sahip ve ayrı bir personeli olan örgüttü. Ancak bu belediyenin de başkan ve meclis üyeleri seçimle değil atanmayla iş başına gelmekteydiler142.
1869 yılında Dersaadet İdare-i Belediye Nizamnamesi ile belediye teşkilatının bütün İstanbul’a yaygınlaştırılması kabul edilmiştir. İstanbul Şehreminliği teşkilatı da yeniden kurulmuştur. Şehir 14 belediye dairesine ayrılmıştır. Bütün dairelerin bağlı olduğu Şehreminliği teşkilatının 3 organı (şehremini, şehremaneti meclisi, cemiyet-i umumiye) bulunmaktadır143.
1876 Anayasası (Kanun-i Esasi); mahalli idare birimleri olarak il özel idaresi ile belediye idaresine metninde yer vermiş ve illerin yerinden yönetim ilkesine göre yönetileceklerinden (md. 108), il genel meclislerinin görevlerinden (md. 110), belediye işlerinin seçimle işbaşına gelecek olan belediye meclisleri tarafından yürütüleceğinden ve kuruluş ve görevleriyle üyelerinin seçim usulünün özel kanun ile belirleneceğinden (md. 112) bahsetmiştir. 1877’de çıkarılan “Dersaadet Belediye Kanunu” eski belediye kuruluşlarını aynen korumuş, ancak İstanbul’daki 14 belediye dairesini 20’ye çıkarmıştır. Bu kanuni düzenlemelerin neticesinde İstanbul dışında şehir ve kasabalarda belediye teşkilatları yaygın bir şekilde kurulmaya başlamıştır144.
139 EKE; a.g.e., s.112.
140 Musa ÇADIRCI; Tanzimat Döneminde Osmanlı Kentlerinin Sosyal ve Ekonomik Yapıları,
Türk Tarih Kurumu Basımevi, Ankara, , 1991, s. 274.
141 KELEŞ; a.g.e., s.136-137.
142 Kemal GÖRMEZ; Yerel Demokrasi ve Türkiye, Vadi Yayınları, Ankara, 1997, s. 89. 143 KELEŞ; a.g.e., s.137. ; TORTOP vd; a.g.e., s.89.
42 1912 yılında çıkarılan “Dersaadet Belediyesi Hakkında Geçici Kanun” ile Dersaadet Belediye Kanunu yürürlükten kaldırılmış ve İstanbul’daki belediye daireleri kaldırılarak bunların yerlerine 9 adet belediye şubesi kurulmuştur. Ayrıca, Şehremaneti Meclisi de yerini bir encümene terk etmiştir. Bu sistem, 1930 yılında çıkarılan 1580 Sayılı Belediye Kanunu’nun yürürlüğe girişine kadar değişmeden devam etmiştir145.
Cumhuriyet döneminin mahalli idarelere bakış açısının farklı bir gelişim çizgisi izlediği söylenebilir. 23 maddeden oluşan 1921 Anayasasının 6 maddesinde mahalli idareler ile ilgili düzenlemelerin yapıldığı görülmektedir146. Ortaylı’ya göre
1921 Anayasasında öngörülen mahalli idare modeli gerçek anlamda bir mahalli idare modeli olarak değerlendirilebilir147. 1924 Anayasası ile illere, kent, kasaba ve köylere tüzel kişilik verilerek, illerin yönetiminin “yetki genişliği” ve “görev ayrımı” ilkelerine göre düzenleneceği öngörülmüştür148.
Türkiye’de Cumhuriyet dönemiyle birlikte önce mahalli idareler oluşturulmuş ve daha sonra da mahalli idare geleneği geliştirilmek istenmiştir. Mahalli idare sistemimizin ağırlıklı bir bölümünü oluşturan belediyeler konusunda Cumhuriyet ilk dönemlerinde ayrıntılı bir yasa hazırlanmıştır. 2004 yılında yürürlükten kaldırılan 1580 Sayılı Belediye Kanunu, 1930 yılında çıkarılmıştır.
Çok partili siyasal yaşamla birlikte, belediyeciliği demokratikleştirme yönünde önemli adımlar atılmıştır. Bu yöndeki ilk girişimin 1945’de kurulan Türk Belediyecilik Derneği kurulmasıdır. Bu dernek çerçevesinde belediyelerin özerkliği ve demokratikleşmesi savunulmuş; vesayet denetiminin çok abartıldığını ve belediye başkanının atamayla değil halk tarafından seçilmesini savunmuştur149.
1961 Anayasası 116.maddesi ile mahalli idareleri, anayasal güvenceye ve daha demokratik bir temele göre yeniden tanımlamıştır. Anaysa, mahalli idare karar organlarının halk tarafından seçileceği ilkesini kabul etmiştir. Organların görevden
145 KELEŞ; a.g.e., s.138.
146 Burhan AYKAÇ; “Türkiye’de Kamu Yönetiminin Küçültülmesi, Yerel Yönetimler ve Yerel
Demokrasinin Amaçları, Gazi Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı:1/99, 1999, s.4.
147 ORTAYLI; Tanzimat’tan Cumhuriyete…, s.207-208.
148 Can HAMAMCI; “Merkezi Yönetim-Yerel Yönetim Ekseninde Belediyelerimizin Yapısı ve
Demokratikleşme Eğilimi”, Ankara Üniversitesi SBE, (Yayımlanmamış Doktora Tezi), Ankara, 1981, s.17
43 alınmasının ancak yargı yoluyla olacağı belirtilmiştir. Ayrıca 307 Sayılı Kanun ile belediye başkanlarının durumu güçlendirilmiş ve tek dereceli seçimle iş başına gelmeleri düzenlenmiş böylece Anayasa’da yer alan düzenlemelerin uygulamaya geçirilmesinde önemli bir aşama sağlanmıştır. Bu kanun ile belediye başkan seçimlerinin vali ya da Cumhurbaşkanı tarafından onaylanması kaldırılmıştır150.
12 Eylül 1980 tarihinden sonra Milli Güvenlik Konseyi tarafından 11 Aralık 1980 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 34 No.lu Kararda; büyük kentlerin yakınlarında teşekkül etmiş belediyelerin halka yeterli hizmet götüremedikleri gerekçesiyle Sıkıyönetim Komutanlıklarının koordinesine ve onların emredecekleri şekilde ana belediyelere bağlanması öngörülmüştür. Bu karar gereğince ilk altı ay içinde İstanbul’da 31, Adana’da 16, İzmir’de 13, İçel’de 11 olmak üzere toplam 145 belediye ana belediyelere bağlanmıştır. Daha sonraki tarihlerde Sıkıyönetim Komutanlıkları bazılarını yeniden bağımsız belediye haline getirmiş ve bu sayıda azalma olmuştur151.
12 Eylül 1980 sonrasındaki olağanüstü askeri yönetim döneminin 6 Kasım 1983 genel seçimlerinin yapılmasını takiben son bulması sonrasında 24 Mart 1984 tarihinde mahalli idareler organlarının seçimleri de yapılmış ve belediyeler 1580 Sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde yeniden normal faaliyete geçmiştir.
1982 Anayasası; mahalli idarelere ilişkin yeni ve farklı bir çok yeni düzenleme getirmiştir. 1982 Anayasasının 123. ve 127 .maddesi yerel yöentimleri düzenlemiştir. 1982 Anayasası mahalli idarelerin düzenlenişi bakımında genel olarak 1961 Anayasasının devamı olmakla birlikte aralarında kimi farklılıklar da bulunmaktadır152.
1982 Anayasasının 127.maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir” denilmek suretiyle büyük şehirler için diğer şehirlerin bağlı oldukları sistemin dışında bir sistemle yönetmeyi öngören yeni bir düzenlemenin yapılabilmesine imkân vermiştir. Nitekim 2972
150 İlhan TEKELİ; “Cumhuriyet Döneminde (1923-1973) Türkiye’de Belediyeciliğin Evrimi”,
Türkiye’de Belediyeciliğin Evrimi, der. İlhan TEKELİ - İlber ORTAYLI, (ed. Ergun TÜRKCAN), Ankara, 1978, ss. 190-191.
151 NADAROĞLU; a.g.e., s.201.
44 Sayılı Mahalli İdareler İle Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun ile belediye sınırları içinde birden çok ilçe bulunan illerde birer Büyükşehir Belediye Meclisi ve ilçelerde de birer ilçe belediye meclisi kurulmasına karar verilmiştir. Kanun ile buralarda ayrı-ayrı hem ilçe hem de Büyükşehir belediye başkanı seçilmesi kabul edilmiştir. 2972 Sayılı Kanundan sonra da 1984 yılında Büyükşehir belediyeleri 195 No.lu Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile düzenlenmiştir. Ayrıca yine 1984 yılında 3030 Sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun ile büyükşehir belediyeleri Anayasanın 127.maddesinde yer alan hükme bağlı olarak düzenlenmiştir.
1930 yılında çıkarılan 1580 Sayılı Kanun 2004 yılına kadar yürürlükte kalmıştır. 2004 yılında yapılan kamu yönetimi reformları kapsamında mahalli idare birimlerini de etkilemiş, başta Belediye Kanunu olmak üzere, İl Özel İdaresi Kanunu, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve birçok yeni düzenleme yapılmıştır. Bugün için Belediyeler açısından 5393 Sayılı Belediye Kanunu yürürlüktedir. Büyükşehir belediyeleri açısından 1984 tarih ve 3030 Sayılı Kanun, 2004 yılında çıkarılan 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile değiştirilerek yeniden düzenlenmiştir.