Genel olarak kamu ekonomisinde piyasadaki gibi bir rekabet olmadığı için, üreticilerin (siyasetçi ve bürokrat) tüketicilerin (seçmenlerin) memnuniyetini sağlayacak bir mekanizma olmalıdır. Bürokrat politikacıya, politikacı da halka hesap vermelidir. Bu hesap mekanizması, genellikle seçim dönemlerinde işlemektedir349. BİT’lerde kamu kaynağının kullanıldığı açıktır. Bu manada kamu yönetiminin denetim mekanizmasından muaf tutulmaması gerekir. Bu bağlamda, BİT’ler hesap vermenin sürekli olarak işlemesini sağlayan yeni modellerin geliştirilmesi gerekmektedir.
Türkiye’de BİT’ler idari ve mali olarak, yasal sınırları yeterli olarak belirlenmiş bir kamu denetimine tabi değildir350. Bu durum kamu adına üretilen ve harcanan kaynaklarının etkin bir şekilde denetlenememesi sonucunu doğurmaktadır. Belediyelerin kurduğu ya da katıldığı şirketler özel hukuk hükümlerine tabi olduğu
347 İhsan GÖREN; “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Denetim”, , Kamu Mali
Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi Bağlamında Sayıştay Semineri, TESEV, İstanbul, 23.11.1999, s.30
348 Oğuz OYAN; “Yerel Yönetimler Denetlenebilecek Mi?”, Dünya Gazetesi, 13.07.2004.
http://www.dunyagazetesi.com.tr ; Selim GENÇ, “Belediye Şirketlerinin Denetlenme(me)si”, Stratejik Boyut İnternet Sayfası, http://www.stratejikboyut.com/article_detail.php?id=97 (8.4.2009)
349 KİRMANOĞLU; a.g.e., s.186. 350 DEMİRKAYA; a.g.m., s.432.
145 için, belediyeler üzerinde vesayet denetimi yapma yetkisine sahip olan merkezi yönetim, belediye şirketleri üzerinde bu denetimi yapamamaktadır.
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Yerel Yönetimler Özel İhtisas Komisyonu Raporunda, yerel yönetimlerin kurduğu ve iştirak ettiği şirketlerin denetiminin açıkça yetersiz olduğu belirtilmiştir. Rapora göre351;
1. Şirket kurma, yasada belirtilen görev alanları ile sınırlı bir yetkidir. Günümüzde kurulmuş olan şirketler bu yasal zorunluluğa aykırı uygulama örnekleri oluşturmaktadırlar.
2. Şirketlerin denetimi yetersizdir. Bu kuruluşlar, kamu denetim ağının dışında kalmışlardır.
3. Yerel yönetimlerin katıldıkları ve kurdukları şirketlerin vergi denetimleri, bir kamu ticari kuruluşu olmaları sebebiyle, bir özel şirket derecesinde gerçekleştirilmemektedir. Özellikle mülki amirlerin, iktidardaki siyasi partilerin, yerel ileri gelenlerin arkalarında olduğu şirketlerin yeterince denetlenmesinde çeşitli zorluklar vardır.
4. Kamu yöneticilerinin başında bulundukları idarenin parasıyla ve kamu hizmeti varsayımıyla ticari şirket kurmaları veya mevcut şirketlere katılmaları sonucunda, ticari kuruluşun başarısız olması veya zarar etmesi durumunda, hiçbir mali veya cezai sorumluluklarının olmaması önemli bir sorundur.
5. Şirketlerde politik ya da akrabalık nedeniyle kayırmacılığa dayalı istihdam uygulamaları ve kişisel çıkar sağlama girişimleri biçiminde yolsuzluk söylentileri yaygın durumdadır.
Belediye meclislerinin, belediye tarafından kurulan veya ortak olunan şirketler üzerinde doğrudan bir denetim yetkisi mevcut değildir. Belediye meclisleri, kanuni olarak sadece belediye şirketlerinin kurulma, sermaye artırımı ve bu şirketlerden ayrılma konularında karar alma yetkisine sahiptir. İştiraklerle ilişkileri sağlamak üzere özellikle büyükşehir belediyelerinde değişik isimler altında birimler oluşturulmaktadır. Örneğin, İstanbul Büyükşehir Belediyesinde belediye ile iştirakler arasındaki ilişki Kaynak Geliştirme ve İştirakler Daire Başkanlığı tarafından, İzmir
146 Büyükşehir Belediyesinde ise İşletme ve İştirakler Dairesi Başkanlığı tarafından sağlanmaktadır. Yasal dayanağı olmamakla birlikte, belediye işletme ve şirketlerinin işlemleri Daire Başkanlığında görevli personel tarafından da denetlenebilmektedir. Ancak, yapılan bu denetimler usul denetiminden ileri gitmemektedir.
TTK’nın 341. maddesine göre anonim şirketlerde yönetim kurulu üyeleri aleyhine hukuk (tazminat) davası açılmasına karar verme yetkisi Genel Kurula aittir. Büyük hissedar konumundaki belediyenin kendileri tarafından belirlenen ve çoğunluğu yerel yönetim personeli olan yönetim kurulu üyeleri hakkında dava açılmasına karar vermesi olanaklı değildir. Belediye şirketlerinin denetimi; resen, ortakların veya üçüncü kişilerin istem ve şikâyetleri veya kamu kurumlarının talepleri üzerine yapılmaktadır. Denetimin temel amacı, şirket tüzel kişiliğinin, ortakların ve üçüncü kişilerin (alacaklıların) haklarını korumaktır352.
Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Müfettişlerinin sayısının azlığı ve iş yoğunluğu nedeniyle, büyük ölçüde kamu kaynağı kullanan yerel yönetim şirketleri belli periyotlarla, düzenli olarak ve yeterli ölçüde denetlenememektedir. Denetimler ancak ihbar, şikayet veya istem üzerine yapılabilmektedir.
Mahalli idarelerin şirket kurmasında 4046 Sayılı kanunun 26. maddesinde aranan Bakanlar Kurulu izninin; uygulamada en sık rastlanılan mevcut mahalli idare şirketlerinin başka şirketlere ortak olmak suretiyle şirket kurmalarında aranmaması, bir eksiklik olarak değerlendirilmektedir.
Buna ilave olarak uygulamada bazı belediyelerin Bakanlar Kurulu izni olmadan da şirket kurdukları bilinmektedir353.
Belediye şirketlerinin kurulmasında ilk izin merci olan Belediye meclislerinin kurulmasına izin verdikleri şirketler üzerinde herhangi bir denetim yetkisi bulunmamaktadır. Her ne kadar 5393 Sayılı Belediye Kanunun 56. maddesine göre Belediye Başkanı tarafından hazırlanan faaliyet raporunda belediye ortaklıklarına ilişkin bilgi ve değerlendirmelere yer verileceği belirtilmekte ise de, Kanunun 26. maddesine göre faaliyet raporunun belediye meclisince yeterli görülmemesi durumunda dahi, bu hususun Belediye Meclislerinin belediye şirketleri üzerinde
352 YAVUZ; a.g.t., s.63.
147 denetim yaptığı anlamına gelmediği düşünülmektedir. Faaliyet raporunda bu hususun belirtilmiş olması sadece Belediye Meclisini bilgilendirme anlamını taşımaktadır.
Devletin yerel yönetim şirketleri üzerinde etkin ve verimli bir denetiminin bulunmaması, denetimlerin yetersiz olması ve yerel yönetim şirketlerinin kamu denetim ağının dışında kalması, bu şirketler üzerinde “denetim boşluğunun” oluşmasına sebep olmaktadır. Ayrıca, belli bir ekonomik güce kavuşan ve bu sayede birçoğu ulusal/yerel piyasada etkin bir konumda bulunan yerel yönetim şirketlerinin hesap, işlem, faaliyet ve kararlarının, hesap verme sorumluluğu içerisinde ve genel kabul görmüş uluslararası denetim standartlarına göre gereği gibi denetlenememesi yolsuzlukların, suiistimallerin ve kayırmaların yaşanmasına neden olmaktadır354.
BİT’ler hizmet etkinliğini sağlamada sunmuş olduğu faydaların yanı sıra birçok sakıncaları da beraberinde getirmektedir. Özellikle BİT’lerin denetimi konusundaki boşluk yolsuzluk, kayırma ve patronaj ilişkilerinin doğmasına yol açabilmektedir. Belediyeler birer yerel yönetim kurumu olarak belde halkı tarafından seçilen bir başkan ve meclis ile yönetilmektedirler. Böyle bir organizasyonda halk belediye faaliyetlerini denetleyebilmekte hatta bu faaliyetlere yön verebilmektedir. Oysa bir BİT her ne kadar belediye tarafından kurulmuş olsa dahi halkın katılımını net bir biçimde sağlayamamaktadır355.
Karaman ve Özgür’e göre; belediyelerin şirket kurarak belde hizmetlerini “ucuz” ve “etkin” sunması beklenirken devletin yarattığı imkânlar ve araçlar kullanılarak belediye çalışanları ve özel kişilere yarar sağlamaktadır356.
BİT’lere yönelik yapılan eleştirilere baktığımızda ise genel hatlarıyla şu başlıkları görebiliriz357:
“1) BİT’ler, özel şirket statüsünde olmakla birlikte, belediyelerin yönetimi altında çalıştıklarından dolayı, karar alma süreçlerinde bağımsız hareket etmeleri zorlaşmaktadır. Bu bakımdan BİT’lerin sunduğu hizmetlerde verimlilik ve etkinliği sağlamak güçleşmektedir. 354 YAVUZ; a.g.t., s.129. 355 DÖNMEZ; a.g.m., s.62. 356 KARAMAN - ÖZGÜR; a.g.m., s.182. 357 ÖZDEMİR; a.g.m., s. 45.
148 2) Belediyeler, bir takım siyasal kadrolara iş bulma amacıyla BİT’leri kurmuşlar ve bu nedenle BİT’ler ehil olmayan kişilerin çalıştırıldığı yapılara dönüşmüştür.
3) BİT’ler, kayırma aracı olup yemlik olarak kullanılmaktadır ve en önemlisi yolsuzlukların kaynağı haline gelmişlerdir.
4) BİT’ler, denetim mekanizmasından kaçabilmek için kurulmuşlardır.
5) Belediyeler, görevlerini kendi bünyesinde gerekli örgütleri kurarak yerine getirmesi gerekirken; bu hizmetler, BİT’ler aracılığıyla yerine getirilmeye başlanmıştır.”
Yukarıda yer alan açıklamalardan da anlaşılacağı üzere BİT’lerin denetimi konusunda oldukça karmaşık ve belirsiz bir yapı mevcuttur. Bu yapı da birçok sorunu beraberinde getirmektedir.
B. Belediye İktisadi Teşebbüslerinin Denetiminde Hizmet Etkinliğini