A. Belediye Şirket ve İştiraklerinin Denetimi 117
9. Sayıştay Başkanlığı 137
Anayasamızın 160. maddesi gereğince “merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve
330 5345 Sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun’un “Atıflar ve
Yetkiler” başlıklı 33. Maddesine göre; diğer mevzuatta Gelirler Genel Müdürlüğüne yapılmış olan atıflar ilgisine göre Gelir İdaresi Başkanlığına; Gelirler Genel Müdürüne yapılmış atıflar Gelir İdaresi Başkanına; Başkanlığın görev alanına giren konularda Maliye Bakanlığına yapılmış olan atıflar Gelir İdaresi Başkanlığına, mülki idare amirlerine, mahallin en büyük memuruna, ilin en büyük malmemuruna, defterdara ve defterdarlığa yapılmış atıflar ilgisine göre vergi dairesi başkanı ve başkanlığına, vergi dairesi başkanlığı bulunmayan yerlerde vergi dairesi müdürü veya müdürlüğüne; gelir müdürlüğüne, takdir komisyonu başkanı veya başkanlığına, tahsil dairesine, mal müdürü ve müdürlüğüne yapılmış atıflar ilgisine göre vergi dairesi başkanı ve başkanlığına veya ilgili müdür veya müdürlüğüne; vergi kontrol memuruna yapılmış atıflar ise vergi denetmenine yapılmış sayılır. Bkz: 5345 Sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun, Resmi Gazete, No: 25817, 16.05.2005,
331 Çetin SOYSAL; Soru Önergesi, 17.2.2009, http://www2.tbmm.gov.tr/d23/7/7-7076s.pdf
(20.5.2009)
332 Kemal UNAKITAN; Soru Önergesi Cevabı, 3.4.2009, http://www2.tbmm.gov.tr/d23/7/7-
138 sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmak” Sayıştay’ın görevidir.
Anayasanın 160. Maddesinde, 2005 yılında, 5428 Sayılı Kanunla yapılan değişiklikle mahalli idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi görevi Sayıştay tarafından yerine getirilecektir. Sayıştay bu görevi 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu çerçevesinde yerine getirmektedir.
2005 yılındaki Anayasa değişikliği ve 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’ndan önce; il özel yönetimleri ve belediyelerin mali denetimleri 832 Sayılı Sayıştay Kanunu’nun geçici 8. maddesine dayanılarak yapılmakta idi. O dönemde ilgili maddenin iktisadi teşebbüslerin denetimini de içerip içermediği konusu çeşitli nedenler ile Sayıştay Genel Kurulunun gündemine gelmiş ve kurul bu konuya ilişkin farklı kararlar vermiştir. Bunlardan biri olan 7.11.1962 gün ve 2796/2 Sayılı kararında Sayıştay belediyelere bağlı iktisadi teşebbüslerinin denetiminin Sayıştay’ca yapılmasına imkân olmadığı sonucuna varmıştır333. Aynı yöndeki görüşünü 20.12.1984 gün ve 4464/3 Sayılı başka bir kararında da tekrarlayarak, belediye iktisadi teşebbüslerinin Sayıştay denetimine tabi olmayacaklarına karar vermiştir334. Ancak; Sayıştay Genel Kurulu’nun bu yöndeki kararlarına karşılık aynı konuda Danıştay bir kararında ayrı tüzel kişiliği ve özel kanunu bulunmayan belediye iktisadi teşebbüslerinin denetiminin Sayıştay’ca yapılması gerektiğine karar vermiştir335.
333 23 Sayılı kanunun 10. Maddesinin 2. Fıkrasında özel idare ve belediyelere ait iktisadi teşebbüslerin
murakebesinin bu idarelerin kendi uzuvları tarafından yapılacağının mutlak olduğu ve aynı kanunun 12. Maddesiyle de 3460Sayılı yasayla özel kanunların bu kanuna muhalif hükümlerinin yürürlükten kaldırılması kabul edildiğinden, bu konuda özel hükümleri ifade eden 2514 Sayılı Sayıştay Kanunu’nun 68. Maddesi hükmüne dayanılarak Sayıştay’ca murakebe edilegelmekte bulunan özel idare ve belediyelere bağlı iktisadi teşebbüslere ait hesapların, Sayıştay’ın bu idareleri kendi uzuvlarından sayılmasına imkân bulunmadığı cihetle 23 Sayılı kanunun yürürlüğe girmesinden sonra, Sayıştay’ın murakebesine tabi tutulmasına imkân görülmediği. Sayıştay Genel Kurulu; 7.11.1962 gün ve 2796/2 Sayılı Karar. (http://www.sayistay.gov.tr)
334: “Belediye tanzim satış mağazalarının iktisadi teşebbüs mahiyetinde oldukları, bu sebeple 3460
Sayılı Kanun’a ek 23 Sayılı kanun’un 10. Maddesinin ikinci fıkrası uyarınca Sayıştay denetimine tabi olmayacaklarına karar verilmiştir.” Sayıştay Genel Kurulu; 20.12.1984 gün ve 4464/3 Sayılı Karar. (http://www.sayistay.gov.tr)
335 “Sermayesinin yarısından fazlası veya tamamı belediyelere ve özel idarelere ait iktisadi
işletmelerin Sayıştay’ın denetimi dışında kalacağı, ancak, iktisadi işletme niteliğinde bulunmayan ve bu nedenle belediyelerin ve özel idarelerin 23 Sayılı yasanın birinci maddesi kapsamına girmeyen hizmet birimi sayılan işletmelerin 2514 Sayılı Divan-ı Muhasebat Kanununun 68. Maddesine göre
139 Sayıştay ve Danıştay kararları arasındaki bu farklılık üzerine, Başbakanlık Danıştay’dan bu konuda görüş istemiş, Danıştay İdari İşler Kurulu da daha önceki kararında da açıkça belirttiği gibi ayrı tüzel kişiliği bulunmayan işletmelerin mali denetimlerinin Sayıştay tarafından yapılması gerektiği tekrar belirtilmiştir336. Bunun üzerine de Sayıştay Genel Kurulu 4.11.1991 tarihinde daha önce belediye iktisadi teşebbüsleri üzerinde denetleme yetkisi olmadığına dair kararı kaldırarak Danıştay’ın görüşe uymuştur337.
Sonuç olarak; Sayıştay sadece ayrı tüzel kişiliği bulunmayan belediye işletme ve müesseselerin denetimini yapabilmektedir. Ancak uygulamada Sayıştay’ın bu doğrultuda bir denetime gitmediği belirtilmektedir338.
5018 Sayılı Kanun, Anayasada yer alan bazı düzenlemelerin değişikliğini zorunlu hale getirmiş ve 29 Ekim 2005 tarihinde Sayıştay’la ilgili 160. madde de dâhil olmak üzere Anayasa’nın bazı maddelerinde değişiklikler yapılmıştır. Anayasa değişikliği ile Sayıştay’ın denetim alanı, sosyal güvenlik kurumlarını da kapsayacak şekilde genişletilmiş, mahalli idareler üzerindeki denetim yetkisine anayasal dayanak kazandırılmış ve daha önce özel kanunlarla denetim dışında tutulan birçok kurum ve kuruluşun Sayıştay denetimine alınması sağlanmıştır.
denetleneceği kuşkusuz bulunmaktadır. Belirtilen nedenlerle, mahalli idarelerce kurulan ve ayrı tüzel kişiliği bulunmayan işletme ve müesseselerin mali denetimlerinin Sayıştay’ca yapılması gerektiğine oy çokluğu ile karar verildi” Danıştay Birinci Dairesi; E. 1989/15, K. 1989/55 Sayılı Kararı (Kazancı İçtihat Bankası)
336 2.2.1989 günü ve Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü’nün 07/174-319/011 Sayılı
yazısı üzerine, Danıştay İdari İşler Kurulu tarafından verilen görüş özetle şöyledir: “Mahalli idarelerce kurulan ayrı tüzel kişiliği bulunmayan işletme ve müesseselerin mali denetimlerinin 1580 Sayılı kanun ile Sayıştay Kanunundaki hükümler çerçevesinde kendiliğinden yürüyen bir sistem içinde yapılması gerektiği, ancak bu mali denetim yolunun varlığının, 1580 Sayılı kanunun 74 maddesiyle merkezi idareye verilen ve vali ve İçişleri Bakanının başvurusu ile yürüyebilen vesayet denetimini ortadan kaldırmayacağı, bu hükme göre Danıştay’ın ilgili belediye meclisi kararlarını hukuka uygunluk yönünden esastan inceleyerek karara bağlayacağı uygulamadaki işlemlerin bu esaslara göre yürütülmesi gerektiği yolunda görüş bildirilmesine karar verildi” Danıştay Birinci Dairesi; E. 1989/15, K. 1989/55 Sayılı Karar. (Kazancı İçtihat Bankası)
337: “Tanzim satış mağazaları kurmak maksadıyla belediyeler tarafından tesis edilen fonlara ait
hesapların, 832 Sayılı Kanunun geçici 8. Maddesiyle atıfta bulunulan 2514 Sayılı Kanunun 68. Maddesi kapsamında mütalaa edilmesi ve bu maddede belediye hesapları için öngörülen usul çerçevesinde, Sayıştay denetimine tabi olması gerektiği, ulaşılan bu sonuç nedeniyle de konuya ilişkin daha önce alınmış olan 20.12.1984 tarih ve 4464/3 Sayılı kararın kaldırılmasına çoğunlukla karar verildi.” Sayıştay Genel Kurulu; 04.11.1991 tarih ve 4708/1 Sayılı Karar. (http://www.sayistay.gov.tr)
140 5018 Sayılı Kamu Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun yürürlüğe girmesiyle, mevcut durumda belediye şirketleri için değişen bir durum yoktur. Belediye şirketleri hâlihazırda Sayıştay denetimi kapsamı dışındadır. Ancak 832 Sayılı Sayıştay Kanunu’na 2003 yılında 4963 Sayılı Kanun ile eklenen ek 12. maddesinin birinci fıkrasına göre; Türkiye Büyük Millet Meclisi araştırma, soruşturma ve ihtisas komisyonlarının kararına istinaden Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığının talebi üzerine Sayıştay, talep edilen konuyla sınırlı olmak kaydıyla denetimine tâbi olup olmadığına bakılmaksızın özelleştirme, teşvik, borç ve kredi uygulamaları dahil olmak üzere tüm kamu kurum ve kuruluşlarının hesap ve işlemleri ile aynı usule bağlı olarak, kullanılan kamu kaynak ve imkânlarından yararlanma çerçevesinde her türlü kurum, kuruluş, fon, işletme, şirket, kooperatif, birlik, vakıf ve dernekler ile benzeri teşekküllerin hesap ve işlemlerini denetleyebilir. Denetim sonuçları, ilgili komisyonlarda değerlendirilmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sunulur. Buradan da anlaşılacağı üzere ancak araştırma, soruşturma ve ihtisas komisyonlarının kararı ve TBMM Başkanlığı’nın talebi üzerine Sayıştay belediye işletme, şirket ve iştiraklerini denetleyebilecektir.
Sayıştay Kanun Teklifinde belediye şirketlerini de kapsayacak şekilde denetim alanı belirlenmiştir. Kanun teklifinde, Sayıştay’ın denetim alanı, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda belirtilen idareler; özel kanunlarla kurulmuş olan kamu idareleri; kamu iktisadi teşebbüsleri; kamu idarelerine bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketler; kamu idareleri tarafından yapılan tüm kaynak aktarımları ve kullanımları; kamu idare ve kurumlarının yurtiçi ve yurtdışından sağladığı kaynakların ve fonların kullanımı; kamu hesapları, fonları, kaynakları ve faaliyetler; anlaşma veya sözleşme ile denetlenmesi öngörülen uluslar arası kuruluş ve örgütlerin hesap ve işlemlerini kapsayacak şekilde genişlemektedir339.
339 Bayram BARUN, Mustafa EKİNCİ, Özlem TEMİZEL; “Kamu Mali Yönetiminin Etkinliğinin
Sağlanmasında Dış Denetimin Rolü”, XXII. Türkiye Maliye Sempozyumu Süleyman Demirel Üni. İİBF Maliye Bölümü, 09-13 Mayıs 2007, s.113.
141
10. Belediye Şirketlerindeki Görevleri Sebebiyle Memurlar ve Diğer