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Nos termos da legislação previdenciária vigente, mais propriamente da Lei nº 8.213/1991, acidente do trabalho é o que ocorre pelo exercício do trabalho a serviço da empresa ou pelo exercício do trabalho dos segurados especiais, provocando lesão corporal ou perturbação funcional que cause a morte ou a perda ou redução, permanente ou temporária, da capacidade para o trabalho, conforme disposição do artigo 19.

Mais adiante, no artigo 20, a referida lei equipara ao acidente de trabalho as seguintes entidades mórbidas: "doença profissional, assim entendida a produzida ou desencadeada pelo exercício do trabalho peculiar a determinada atividade e constante da respectiva relação elaborada pelo Ministério do Trabalho e da Previdência Social" e "doença do trabalho, assim entendida a adquirida ou desencadeada em função de condições especiais em que o trabalho é realizado e com ele se relacione diretamente, constante da relação mencionada no inciso I [relação elaborada pelo Ministério do Trabalho e da Previdência Social]".

Trata-se, portanto, de conceito que revela dois elementos essenciais para a sua caracterização, a saber, o dano e o nexo com desenvolvimento da atividade laborativa. Para que haja um acidente do trabalho (típico ou equiparado), é necessário que exista um dano (lesão ou perturbação, física ou psicológica que cause a morte ou perda ou redução da capacidade para o trabalho, permanente ou temporariamente) e que esse dano esteja associado ao exercício do trabalho.

Considerando que essa é a definição legal utilizada para a conceituação do acidente do trabalho, será a adotada para desenvolvimento do tema em questão.

Conforme explanações do capítulo inicial deste estudo, o histórico da atividade humana se caracterizou pelo desenvolvimento de tendências de comportamento que visam à busca pela segurança e minimização de risco.

Com o trabalho não é diferente. Como qualquer atividade humana, há riscos que lhe são inerentes, de forma que se busque a preservação da segurança também nesse ambiente, objetivando a prevenção ao risco.

Amauri Mascaro explica:

O trabalho tem intrínseca e natural potencialidade de oferecer riscos que podem comprometer bens valiosos e que merecem toda a proteção do Direito, como a vida, a saúde e a integridade física de alguém. Esses riscos são próprios do trabalho exercido em suas diversas dimensões, desde as mais elementares e primárias, como o simples trabalho caseiro de pequenos consertos domésticos, às vezes, acompanhado de acidentes, até as mais sofisticadas técnicas. (MASCARO, 1989, p. 197)

Interessa-nos, portanto, verificar quando surge a preocupação estatal com o acidente do trabalho no Brasil, no campo da previdência social, bem como analisar o seu desenvolvimento e situação atual. Segundo Wagner Balera, "o risco acidentário do trabalho é distinto dos demais riscos sociais que o sistema previdenciário cobre e, como consequência, seu custeio e prestações também são distintos." (BALERA, 2007, p. 713).

O primeiro ato normativo que tem como objetivo a proteção contra acidente do trabalho é o Decreto nº 3.724, editado em 1919. Conforme mencionado anteriormente, afirma-se que o referido decreto inaugurou a proteção previdenciária relacionada aos infortúnios decorrentes dos acidentes de trabalho, atribuindo ao empregador a responsabilidade de indenizar o empregado que havia sofrido o acidente.

Em que pese não haver qualquer denominação específica à referida indenização como "seguro contra acidentes do trabalho", trata-se claramente do esboço do instituto existente atualmente, apesar de não estar vinculado a qualquer proteção estatal. É o caso de apenas uma obrigação legal de o empregador indenizar o empregado que sofreu o acidente, de forma bastante simplificada, conforme a consequência do acidente.

Vale lembrar que naquela época, início do século XX, ano de 1919, ainda não havia um sistema previdenciário no Brasil, de forma que o referido instituto apresentava nítida natureza civil, tendo em vista que tinha como base os aspectos da indenização dessa natureza, alguns elementos trabalhistas, em uma relação de emprego.

Complementando o referido instituto, foram editados, ainda, o Decreto nº 24.637, em 1934, e o Decreto-lei nº 7.036, em 1944, ambos para alargar a proteção contra acidentes do trabalho e melhor regulamentar a situação da ocorrência do sinistro (aumento do rol de situações que caracterizavam acidente de trabalho, bem como definição das partes envolvidas

e dos beneficiários), mas ainda prevendo apenas indenização paga pelo empregador conforme a consequência do acidente.

A nomenclatura "seguro contra acidentes do trabalho" começa a ser noticiada na Constituição de 1946, quando se determina a "obrigatoriedade da instituição do seguro pelo empregador contra os acidentes do trabalho", em seu artigo 157, que trata das diretrizes da legislação do trabalho e a da previdência social.

Contudo, foi apenas com o advento da Constituição de 1967, que preceituava no artigo 158 a garantia ao "seguro obrigatório pelo empregador contra acidentes do trabalho", que foi criada a contribuição com natureza tipicamente previdenciária. Isso ocorreu porque foi promulgada a Lei nº 5.316, que naquele ano instituiu o seguro de acidentes de trabalho na previdência social, com aspectos semelhantes aos atuais.

De acordo com a Lei nº 5.316/1967, "o seguro obrigatório de acidentes do trabalho, de que trata o artigo 158, item XVII, da Constituição Federal, será realizado na previdência social", sendo, nos termos do artigo 1232, definido um custeio específico, a cargo da empresa, correspondente a um percentual incidente sobre a folha de salários, conforme a natureza da atividade da empresa.

Assim sendo, a referida lei, que instituiu o seguro contra acidentes do trabalho de forma pública, tal como atualmente, é considerada um marco da proteção previdenciária ao meio ambiente de trabalho no Brasil.

A referida lei previa duas alíquotas, de 0,4% ou 0,8%, que poderiam ser aplicadas sobre a folha de salários para definição da contribuição previdenciária devida. Uma ou outra seria utilizada conforme a natureza da atividade da empresa: as empresas com atividade que gera mais riscos utilizam-se da alíquota maior, enquanto, por outro lado, beneficiam-se da alíquota menor aquelas empresas com atividade que oferece menos riscos.

32 _{Art. 12. O custeio das prestações por acidente do trabalho, a cargo exclusivo da empresa, será atendido,}

conforme estabelecer o regulamento, mediante: I - uma contribuição de 0,4% (quatro décimos por cento) ou de 0,8% (oito décimos por cento) da folha de salários de contribuição, conforme a natureza da atividade da empresa; II - quando for o caso, uma contribuição adicional incidente sobre a mesma folha e variável, conforme a natureza da atividade da empresa. § 1º A contribuição adicional de que trata o item II será objeto de fixação individual para as empresas cuja experiência ou condições de risco assim aconselharem. § 2º Na hipótese do art. 10, a contribuição de que trata o item I será de 0,5% (cinco décimos por cento) ou de 1% (um por cento). § 3º As contribuições estabelecidas neste artigo serão pagas juntamente com as contribuições de que tratam os itens I e III do art. 69 da Lei Orgânica da Previdência Social, na redação dada pelo Decreto-lei nº 66, de 21 de novembro de 1966.

Vale ressaltar que essa lei apresentou a possibilidade de implementação de um importante instituto, que só veio a ser resgatado em nosso ordenamento jurídico com o advento do Fator Acidentário de Prevenção - FAP (será mais bem estudado adiante), que é a possibilidade de criação de adicional da alíquota para determinadas atividades, bem como a possibilidade de fixação individual para determinadas empresas, conforme a identificação do risco no ambiente de trabalho.

No entanto, esse primeiro formato da contribuição do seguro contra acidente de trabalho perdurou por pouco tempo, sendo logo editada nova lei que tratou de prever outro formato para a contribuição. Em 1976, então, foi promulgada a nova lei sobre o assunto: a Lei nº 6.367, que revogou a legislação anterior para definir novas regras de custeio do seguro contra acidentes do trabalho, cada vez mais semelhantes às que existem atualmente.

Isso ocorreu porque, na nesta nova lei, foram estabelecidas três diferentes alíquotas a serem aplicadas pela empresa para financiamento dos encargos decorrentes dos acidentes de trabalho, definidas conforme o grau de risco da atividade por ela desenvolvida: leve, médio ou grave. Tal critério é utilizado até hoje pela legislação vigente, que distingue as atividades conforme o mesmo critério de grau de risco, leve, médio ou grave.

Assim, para a empresa cuja atividade o risco de acidente de trabalho era considerado leve, a alíquota paga era a menor (0,4%), para o risco considerado médio, a alíquota paga era a intermediária (1,2%), para a empresa cuja atividade era considerada de risco grave, a alíquota era a maior (2,5%).

Além disso, nos termos desta lei, ficava a cargo do Ministério da Previdência e Assistência Social classificar "os três graus de risco em tabela própria organizada de acordo com a atual experiência de risco, na qual as empresas serão automaticamente enquadradas, segundo a natureza da respectiva atividade", tal como visto na legislação atual, que também deixa a cargo do Poder Executivo a definição e a classificação das atividades conforme o grau de risco por elas apresentado.

Com o advento da Constituição Federal de 1988, permaneceu expresso como direito do trabalhador o “seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa”, nos termos do artigo 7º, inciso XXVIII.

Nesse momento, foi promulgada a Lei nº 7.787, em 1989, que traçou novos parâmetros ao custeio das prestações acidentárias, modificando a estrutura anteriormente adotada, a qual, mais tarde, viria a se restabelecer. Assim, nos termos dessa legislação, foi fixada uma única alíquota incidente sobre a folha de salários para financiamento dos encargos

decorrentes daqueles acidentes, sem considerar a graduação do risco da atividade. Além disso, definiu-se uma contribuição adicional para aquelas empresas cujo índice de acidente de trabalho fosse superior à média do respectivo setor.

Dessa forma, todas as empresas pagavam a contribuição correspondente a 2% sobre a folha de pagamento. As empresas que apresentavam índice de acidentes de trabalho superior à média do setor ainda estavam sujeitas à alíquota adicional de 0,9%, 1,2% ou 1,8%, conforme o excesso do seu índice em relação ao índice médio do setor (10% de excesso, entre 10 e 20% de excesso ou mais de 20% de excesso, respectivamente). Trata-se também de um esboço de forma de tarifação individual, haja vista a identificação dos casos que fugiam à regra geral de risco.

Porém, tal forma de financiamento não durou por muito tempo, haja vista a promulgação da Lei de Custeio da Previdência Social, Lei nº 8.212, em 1991, a qual permanece vigente até os dias de hoje (em que pese às alterações na redação de grande parte de seus dispositivos sobre o assunto).

A nova e atual Lei de Custeio da Previdência Social, retomando a gradação de alíquotas pela atividade da empresa, restabelece o custeio das prestações pagas em decorrência de acidente de trabalho conforme o grau de risco da atividade, trazendo apenas novos valores para as alíquotas previstas conforme cada grau de risco.

Assim sendo, nos termos do artigo 22, inciso II, da referida lei, para o financiamento da complementação das prestações por acidente do trabalho (conforme redação original, de 1991) as empresas deveriam pagar incidentes sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos, as alíquotas de 1%, quando o risco de acidentes do trabalho for considerado leve para a sua atividade preponderante, 2% quando o risco for considerado médio e 3% quando o risco for considerado grave.

Nesses termos, apesar de significativas alterações ocorridas neste dispositivo ao longo do tempo, tem-se emoldurado o Seguro contra Acidentes do Trabalho - SAT tal como visto atualmente.

Trata-se de contribuição previdenciária e, portanto, de contribuição de natureza tributária, a cargo exclusivamente do empregador, cuja alíquota é aplicada sobre a folha de salários, conforme o grau de risco acidentário pertinente à atividade econômica preponderantemente desenvolvida. Ou seja, quanto maior o risco envolvido na atividade, maior será a contribuição.

Mais adiante, com a promulgação da Lei nº 9.732, de 1998, foi alterada a redação do inciso II do artigo 22, da Lei nº 8.212/91, que passou a dispor que a contribuição do SAT

[...] para o financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e, daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos: [é de] a) 1% (um por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante o risco de acidentes do trabalho seja considerado leve; b) 2% (dois por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante esse risco seja considerado médio; c) 3% (três por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante esse risco seja considerado grave.

Ou seja, a lei não mais se refere às prestações por acidente do trabalho, mas sim a todos os benefícios concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa, decorrentes dos riscos ambientais do trabalho. A nova denominação é, portanto, muito mais abrangente, além de incluir a aposentadoria especial nos benefícios por ele financiados (como será visto mais adiante).

Esta é a redação atualmente em vigor que, por consequência, levou à utilização do termo "RAT - Riscos Ambientais do Trabalho" ou ainda "GILRAT - Contribuição do Grau de Incidência de Incapacidade Laborativa decorrente dos Riscos Ambientais do Trabalho" para denominar a contribuição prevista no inciso II do artigo 22 da Lei nº 8.212/91, por grande parte da doutrina. Contudo, como o termo utilizado pela Constituição Federal permanece sendo "seguro contra acidentes de trabalho" (nos termos do inciso XXVIII do artigo 7º), será esse o utilizado no presente estudo.

Independentemente da terminologia utilizada pela doutrina para se referir ao instituto, tratar-se-á do mesmo objeto para todos, que tem como fundamento constitucional o artigo 7º, inciso XXVIII e o artigo 195, inciso I, alínea 'a'.

Vale ressaltar, conquanto seja nítida a natureza tributária da qual se reveste essa contribuição, que não podem ser afastadas as características de seguro inerentes ao instituto, reveladas não só pelo nomem juris, mas como também pela forma em que o instituto é inserido no sistema.

Isso ocorre porque, por mais de vinte anos, o mercado do seguro de acidentes do trabalho foi intensamente participado pelas empresas privadas (seguradoras), que operavam sob o princípio da livre competição, inicialmente nos termos da Lei nº 1.985/53, e, em

seguida, conforme o Decreto-lei nº 7.036, de 10 de novembro de 1944 e o Decreto-lei nº 229, de 28 de fevereiro de 1967 (CAMPOS, 2003, pp. 263/264).

Apenas com a Lei nº 5.316, de 1967, que determinou a integração do seguro contra acidentes do trabalho ao regime da Previdência Social, a responsabilidade pelo seguro contra acidentes do trabalho passa a ser pública, de forma que a administração do risco de acidentes de trabalho transforma-se em monopólio estatal, cabendo às empresas o custeio dos benefícios decorrentes de acidente de trabalho mediante o pagamento da contribuição prevista no artigo 22, inciso II, da Lei nº 8.212/91 (CAMPOS, 2003, p. 264).

Todavia, além do histórico privado do seguro contra o acidente do trabalho, a Emenda Constitucional nº 20, de 1998, incluiu no artigo 201, da Constituição Federal, o § 10, o qual dispõe que "Lei disciplinará a cobertura do risco de acidente do trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo regime geral de previdência social e pelo setor privado", de forma que possibilita, por meio de edição de lei própria, a regulamentação da participação da iniciativa privada quanto à oferta do seguro contra acidentes do trabalho.

Nesse aspecto, a Constituição Federal deixa expressamente aberta a possibilidade de o instituto ser tratado também pela iniciativa privada, em que pese não existir lei para tratar do assunto atualmente.

Nesse sentido, Wagner Balera retrata a relação existente entre o SAT, e o próprio financiamento da Seguridade Social, com o contrato de seguro:

De modo sutil, é verdade, o esquema em que se calca o financiamento da seguridade social guarda certa relação com o arquétipo do vetusto contrato de seguro que, como sabemos, inspirou o modo bismarckiano de proteção social. E, nesse setor, a relação sinistro/prêmio se acha configurada de arte a que: quanto maior venha a ser estimado o risco de sinistro tanto maior será o prêmio vertido pelo tomador, na relação securitária. Esse esquema mediante o qual são instituídas e cobradas as contribuições sociais de seguridade é essencial à respectiva conformação jurídica como tributos diferentes dos impostos e das taxas e das demais contribuições. (BALERA, 2007, pp. 716- 717)

Fica claro, portanto, que a natureza dessas contribuições é tributária, revelando-se, contudo, características de seguro em sua formatação, em razão do próprio modelo do sistema de seguridade social.

A discussão a respeito da natureza do instituto se mostra relevante em relação a diversas discussões que se apresentam, na doutrina e principalmente em nossos Tribunais, cuja definição ocorrerá pela identificação do regime jurídico em que está inserido o instituto.

As discussões mais relevantes travadas em nossos Tribunais sobre o SAT dizem respeito à sua constitucionalidade e à questão da definição da atividade preponderante. Como ambas já foram definidas pelos Tribunais Superiores (Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça, respectivamente), serão esses os entendimentos adotados no presente estudo, em razão de esses entraves não estarem no cerne da questão em debate.

Primeiramente se questionou a constitucionalidade do SAT em razão de ter ficado a cargo de regulamento (e não da lei) a definição dos conceitos de grau de risco leve, médio e grave, bem como o conceito de atividade preponderante, o que supostamente violaria o princípio da legalidade estrita.

Observa-se, assim, que a Lei nº 8.212/91 apenas definiu quais alíquotas seriam aplicadas a cada um dos graus de risco. Contudo, a definição de atividade de risco leve, médio e grave, ficou sob a competência do Ministério da Previdência Social, o que ensejou questionamento por parte dos contribuintes a respeito do cumprimento do princípio da legalidade estrita, conforme previsão do artigo 150, inciso I, da Constituição Federal.

Além disso, não houve qualquer definição legal a respeito do conceito de "atividade preponderante", o que causou muita polêmica quanto ao enquadramento das empresas para fins de classificação do risco.

Nesse sentido, o Decreto nº 612/1992 definiu que o enquadramento do risco era determinado pela atividade preponderante exercida em cada estabelecimento da empresa. Porém, o Decreto nº 2.173/1997 alterou esse parâmetro para estabelecer que o risco da empresa deveria ser auferido de acordo com a atividade preponderante considerada na empresa como um todo. Esse mesmo entendimento constou do atual Regulamento da Previdência Social (aprovado pelo Decreto nº 3.048/1999), o qual dispõe que a atividade preponderante é "a atividade que ocupa, na empresa, o maior número de segurados empregados e trabalhadores avulsos".

Em relação à suposta omissão da lei quanto à definição conceitual, o STF decidiu que não é inconstitucional a lei deixar que o regulamento disponha sobre a complementação dos conceitos não explicitados legalmente.33 Significa dizer que, para o STF, o decreto não pode dispor além da lei, isto é, não pode inovar na ordem jurídica. Porém, pode, constitucionalmente, regulamentar o que já está nela previsto, apenas complementando conceitos.

Corroborando este entendimento, afirma Fábio Zambitte Ibrahim:

Seria totalmente irreal supor que o legislador teria condições de analisar todas as atividades econômicas existentes no país, verificando os riscos de acidente do trabalho em cada uma delas e ainda definindo, para aquelas que exercem várias atividades, qual seria a preponderante. (IBRAHIM, 2010, p. 275)

Por outro lado, em relação à discussão a respeito da atividade preponderante da empresa, entendeu o STJ que o conceito explicitado pelo atual Regulamento da Previdência Social estaria equivocado. De acordo com o entendimento adotado pelo colegiado, o grau de risco deve ser auferido em cada estabelecimento da empresa, de forma que a atividade preponderante será considerada em cada estabelecimento, e não na totalidade da empresa.34 Esse entendimento foi assentado na Súmula nº 351, publicada em 19.06.2008.35

Ora, se a alíquota deve ser condizente com o risco que a atividade desempenhada gera, é evidente que o estabelecimento revela de forma mais específica esse conceito; pois, é possível que em uma mesma empresa haja diversos estabelecimentos em que as atividades neles desempenhadas sejam totalmente diferentes e, portanto, apresentem riscos distintos. Não há dúvidas, assim, de que a identificação do risco a que o trabalhador esteja exposto seja mais real quando se analisa cada estabelecimento.

Assenta-se, portanto, a ideia de que o seguro contra acidentes de trabalho - o SAT - é contribuição previdenciária prevista na Lei de Custeio da Previdência Social, especificamente, no artigo 22, inciso II, da Lei nº 8.212/91, e cujo fundamento se encontra no art. 7º, inciso XXVIII, da Constituição Federal, que considera o risco presumido de sinistro laboral da atividade preponderante de cada estabelecimento de uma empresa — leve, médio ou grave — para graduar a alíquota que incidirá sobre a folha de salários a fim de determinar o valor do tributo a ser pago.

Trata-se, portanto, de contribuição que atende perfeitamente ao disposto no §9º do