Sulama sistemlerinin tasarlanması ve parsel boyutları

A aposentadoria especial é um benefício previdenciário que tem como principal objetivo a proteção dos trabalhadores expostos a agentes nocivos à saúde ou à integridade física e, portanto, está intrinsicamente relacionado com o ambiente de trabalho no qual é desenvolvida a atividade laborativa.

Contudo, a riqueza de questões envolvendo o referido benefício, nosso interesse, no presente estudo, é analisar a sua forma de custeio, a fim de que sejam analisadas as questões aqui propostas, relacionadas ao objetivo extrafiscal das contribuições previdenciárias e à evolução da previdência social. Dessa forma, nos furtaremos de trazer maiores divagações a respeito da forma de concessão, dos beneficiários, do período de carência, cálculo de tempo etc., ou seja, questões relacionadas à prestação previdenciária decorrente da relação jurídica do Instituto Nacional da Seguridade Social com o beneficiário.

É importante mencionar, diante disso, que o financiamento específico dessa prestação previdenciária surgiu apenas em 1998, com a edição da Lei nº 9.732. Antes desse período, a legislação trazia apenas a previsão do direito ao benefício, nas determinadas situações, sem estipular forma de custeio a ele vinculada.

Apesar de o financiamento da aposentadoria especial ter surgido apenas em 1998, o benefício existe na legislação previdenciária desde a Lei Orgânica da Previdência Social, Lei nº 3.807/60, que dispunha, em no artigo 31, que a aposentadoria especial seria concedida ao segurado que tivesse ao menos cinquenta anos de idade e quinze anos de contribuição. Além disso, tivesse trabalhado por quinze, vinte ou vinte e cinco anos, pelo menos, em atividade profissional que fosse considerada penosa, insalubre ou perigosa.

No entanto, essa foi a primeira redação legal que continha a previsão do benefício e que, posteriormente, viria a sofrer diversas alterações. Como afirma Adriane Bramante de Castro Ladenthin,

[...] a aposentadoria especial é um dos benefícios mais complexos e o que sofreu maiores mudanças dentro da legislação previdenciária. Foram mais de quarenta alterações, entre Leis e Decretos, que trouxeram mudanças importantes na aposentadoria especial. (LADENTHIN, 2008, pp. 598-599)

Ainda nesse sentido, afirma Miguel Horvath:

As relevantes alterações deste benefício num período mais próximo iniciam- se com a edição da Lei nº 9.032, de 28 de abril de 1995, que alterou as Leis nº 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991. A Lei nº 9.032/95 vedou a conversão de tempo de serviço comum em especial, mantendo-se somente a conversão do tempo de trabalho exercido sob condições especiais em comum. Além disso, vedou ao segurado que recebesse aposentadoria especial continuar ou retornar ao exercício de atividades ou operações que o sujeitassem aos agentes nocivos químicos, físicos ou biológicos ou associação de agentes. (HORVATH, 2014, p. 327)

Entende-se, ademais, segundo Ibrahim (2010, pp. 646-647), que com a Lei nº 9.032, de 28 de abril de 1995, houve uma moralização do benefício, em razão de esse passar a ser concedido conforme critérios técnicos, revelados principalmente pela exposição comprovada ao agente nocivo.

Após diversas alterações, o artigo atualmente em vigência, 57 da lei nº 8.213/1991, a Lei de Benefícios da Previdência Social, prevê que "a aposentadoria especial será devida, uma vez cumprida a carência exigida nessa Lei, ao segurado que tiver trabalhado sujeito a condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, durante 15 (quinze), 20 (vinte) ou 25 (vinte e cinco) anos, conforme dispuser a lei.".

Tal dispositivo atende à previsão constitucional contida no artigo 201, §1º, que foi incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005, que dispõe ser "[...] vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos beneficiários do regime geral de previdência social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física [...]"

Portanto, trata-se de aposentadoria que requer, para que ocorra a concessão do benefício ao segurado, que esse tenha trabalhado durante o tempo exigido em lei (15, 20 ou

25 anos) e, durante esse período, tenha trabalhado em condições especiais, consideradas como a exposição aos agentes nocivos - químicos, físicos ou biológicos - previstos em lei.

Conforme explica Wladimir Novaes Martinez, "o conceito de risco ambiental pertence à área laboral da prevenção, medicina, higiene e segurança do trabalho. Basicamente, são três os agentes determinantes (físicos, químicos e biológicos), embora outros, mais sutis, possam ser acrescentados [...]" (MARTINEZ, 2000, p. 41).

De acordo com as definições contidas no Regulamento da Previdência Social, Decreto nº 3.048/99, os agentes químicos são considerados os elementos tais como benzeno, chumbo, cloro, iodo, mercúrio etc., de acordo com Ibrahim, são "[...] manifestados por névoas, neblinas, poeiras, fumos, gases, vapores de substâncias nocivas presentes no ambiente de trabalho, absorvidos pela via respiratória, bem como aqueles que forem passíveis de absorção por meio de outras vias" (IBRAHIM, 2010, p. 648-649).

Os agentes físicos são considerados os ruídos, as vibrações, as radiações ionizantes, as temperaturas anormais e as pressões atmosféricas anormais. Os agentes biológicos são considerados os micro-organismos, tais como bactérias, parasitas, fungos, vírus.

Nesse sentido, existem diversas discussões na doutrina e na jurisprudência, a respeito do tempo de exposição aos agentes, forma de comprovação, limites, exaustividade do rol de agentes. Apesar de a possibilidade de outros agentes nocivos também legitimar a concessão da aposentadoria especial (considerando que o objetivo da prestação é a proteção à saúde do trabalhador), aqueles previstos em lei já são suficientes para que se possa entender a intenção do legislador ao prever a aposentadoria especial, bem como qualificar o ambiente de trabalho como nocivo à saúde ou à integridade física.

Ainda, discute-se a inclusão da penosidade e da periculosidade como situações que permitiriam a concessão de aposentadoria especial, bem como a inclusão de agentes psicológicos (agentes nocivos da era contemporânea), revelando, mais uma vez, a intenção em ampliar a proteção ao meio ambiente de trabalho danoso ao trabalhador.

Quanto à comprovação da exposição aos agentes nocivos, é preciso saber que a legislação previdenciária exige a elaboração, pela empresa, de um documento denominado perfil profissiográfico previdenciário, baseado em laudos técnicos de condições ambientais de trabalho. Existem diversas normas que definem os parâmetros do referido documento, que devem, assim, em breve síntese, demonstrar e comprovar as tarefas do empregado e a exposição aos agentes nocivos.

Vale lembrar, por fim, que para a concessão do benefício basta a exposição ao agente nocivo, não a comprovação de efetivo dano à saúde ou lesão corporal. Pressupõe,

cientificamente, conforme explica Wladimir Novaes Martinez, “possíveis danos ao organismo, seja à saúde ou à integridade física. Presunção jurídica absoluta [...]" (MARTINEZ, 2000, p. 29). Delineadas as características básicas da prestação previdenciária da aposentadoria especial, passa-se à análise de seu financiamento, que apresenta características específicas dentro do plano de custeio da previdência social, introduzidas, como já dito, pela Lei nº Lei nº 9.732/1998.

A referida lei acrescentou à legislação previdenciária uma forma de financiamento específica para custear os benefícios da aposentadoria especial, incluindo ao artigo 57 da Lei nº 8.213/91, o §6º, que dispõe que

O benefício previsto neste artigo será financiado com os recursos provenientes da contribuição de que trata o inciso II do art. 22 da Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991, cujas alíquotas serão acrescidas de doze, nove ou seis pontos percentuais, conforme a atividade exercida pelo segurado a serviço da empresa permita a concessão de aposentadoria especial após quinze, vinte ou vinte e cinco anos de contribuição, respectivamente.

Trata-se de uma fonte adicional de recursos, chamada por muitos de "adicional do SAT". Segue a linha da previdência social em dar um caráter protetivo e preventivo ao sistema. Isso ocorre porque, se a empresa mantiver um trabalhador em ambiente de trabalho que o exponha a agentes nocivos prejudiciais à sua saúde ou integridade física, deverá recolher contribuição maior relacionada ao Seguro contra Acidentes de Trabalho, pela mera exposição a esses agentes.

Com essa nova previsão, o SAT deixou de financiar somente os benefícios que são pagos em decorrência de incapacidade laborativa para também financiar aqueles que são pagos quando existe a mera presunção de risco à saúde ou integridade física, aumentando, portanto, o escopo de proteção.

Nesse sentido, expõe a Ibrahim:

Estes adicionais geram dúvidas, pois não têm liame direto com o custeio clássico de prestações acidentárias, já que a atividade especial não produz, necessariamente, incapacidade laborativa. Sem embargo, o que se percebe, claramente é que a Lei nº 9.732/98 consolidou o novo perfil ao SAT, o qual começou a definir-se com a MP nº 1.523/97, que passou a cuidar não somente de benefícios decorrentes de acidentes do trabalho, mas de toda prestação originária de alguma espécie de risco de incapacidade laborativa em razão das condições ambientais do trabalho. (IBRAHIM, 2010, p. 285)

Fica evidente, portanto, que o legislador entendeu que a simples exposição a agentes nocivos à saúde, sem que seja necessária a ocorrência de acidente de trabalho, já é fator que merece proteção ampliada por parte do sistema de previdência social.

Além disso, compreende-se também que as empresas que expõe os trabalhadores a esses agentes nocivos devem contribuir mais, por onerarem a previdência social com a concessão das aposentadorias especiais.

Assim, nos termos da legislação, o adicional pago pela empresa será tanto maior quanto menor for o tempo de trabalho do segurado exposto ao agente nocivo que permita a aposentadoria especial. Ou seja, para o trabalho cuja exposição ao agente nocivo permita a aposentadoria especial com 15 anos, a alíquota adicional será de 12%. Quando a aposentadoria especial puder ser concedida por 20 anos de exposição do trabalhador, a alíquota será de 9%; e, por fim, para a exposição de 25 anos, a alíquota será de 6%.

Vale ressaltar que tais alíquotas foram acrescentadas ao ordenamento jurídico de forma gradativa, até serem exigidas, a partir de março de 2000, na forma como previsto no referido dispositivo. Antes desse período, as alíquotas foram estabelecidas da seguinte forma: 4%, 3% ou 2% (conforme 15, 20 ou 25 anos de exposição) no período de 1º de abril a 30 de agosto de 1999; e 8%, 6% ou 4% (respectivamente) no período de 1º de setembro de 1999 a 29 de fevereiro de 2000.

Além disso, determina a lei que só haverá a incidência das alíquotas previstas sobre o salário daqueles trabalhadores expostos aos agentes nocivos, nos termos do que dispõe o §7º do referido artigo 57 ("O acréscimo de que trata o parágrafo anterior incide exclusivamente sobre a remuneração do segurado sujeito às condições especiais referidas no caput").

Dessa forma, enquanto o SAT é recolhido sobre toda a folha de salários em decorrência do grau de risco da atividade preponderantemente desenvolvida, o adicional do SAT será recolhido somente sobre o salário daquele trabalhador exposto aos agentes nocivos e que, por consequência, poderá ser beneficiário da aposentadoria especial.

Assim sendo, diante da análise da legislação que dispõe sobre o custeio da aposentadoria especial, é possível identificar que foi criado um adicional para o SAT, visando o custeio da aposentadoria especial, e que, portanto, será recolhido apenas nos casos em que o trabalhador está exposto aos agentes nocivos previstos em lei. Esse adicional varia conforme a redução do tempo para a obtenção dessa aposentadoria, decorrente do exercício de atividade laborativa em situação especial, incidindo apenas sobre a remuneração do trabalhador sujeito a essas condições especiais.

Trata-se, portanto, de contribuição que não tem somente a finalidade de financiar a aposentadoria especial, mas, notavelmente, fazer com que as empresas que tenham ambientes insalubres paguem a mais pelo ônus que causam à previdência social, como afirma Andrei Pitten Velloso:

Essa contribuição não se destina apenas a financiar as aposentadorias especiais, mas também a fazer com que o seu ônus seja suportado pelas empresas que desempenham atividades insalubres. É definida e graduada, portanto, em função de três aspectos:

a) exercício de atividade enquadrada como especial, que enseja a redução do tempo de contribuição exigido para a aposentação e impõe o pagamento da contribuição adicional;

b) tempo de contribuição necessário à concessão da aposentadoria especial, que determinará a alíquota aplicável; e

c) valor da remuneração correlata, que é a sua base de cálculo.

(VELLOSO, 2013, p. 170) Nesse sentido, tal contribuição também tem o condão de incentivar condutas por parte do empregador, haja vista que, se esse tornar o ambiente laboral saudável, de forma que não existam em seu ambiente de trabalho os agentes nocivos previstos em lei, ou quaisquer outros que permitam a concessão de aposentadoria especial, não haverá a obrigatoriedade do recolhimento do adicional do SAT.

Isto é, não existindo atividade exercida por trabalhador da empresa que permita a concessão de aposentadoria especial após quinze, vinte ou vinte e cinco anos de contribuição, não se caracterizará a materialidade da contribuição e, portanto, a empresa não estará obrigada ao recolhimento da contribuição.

Além do mais, afirma Miguel Horvath (2014, p. 343) que, sobre a aposentadoria especial, a doutrina entende que "comprovada a adequada utilização do EPI e a eficácia do equipamento utilizado, o período especial não deve ser considerado especial após a Lei 9.732, de 13 de dezembro de 1998.".

Ou seja, para a maioria dos doutrinadores, a utilização de equipamentos exigidos pela legislação trabalhista para proteção dos trabalhadores em atividades de risco (equipamentos de proteção individual - EPI), que neutralizem os agentes nocivos previstos em lei, não será devida a contribuição.

Isso significa dizer que, se a empresa investir em segurança do trabalho, permitindo a melhoria do ambiente e o uso de equipamentos de proteção que façam com que o agente nocivo seja neutralizado, isto é, não atinja o trabalhador, não será devida a aposentadoria

especial ao trabalhador e, consequentemente, não será devida a contribuição adicional ao SAT pela empresa.

Com esse raciocínio, além da característica da finalidade relacionada ao adicional do SAT, pois há o notável objetivo de financiar as prestações da aposentadoria especial, há igualmente a intenção de estimular a conduta positiva do empregador, a fim de que esse seja incentivado a tornar o ambiente de trabalho saudável.

Diferentemente do SAT, que por ser determinado pela atividade preponderante não será alterado ainda que o empregador faça essenciais melhorias em seu ambiente de trabalho;, no acaso do adicional, é possível que a empresa deixe de pagar a contribuição quando fizer melhoras suficientes no ambiente de trabalho, a ponto de inibir os danos que um agente nocivo viria a trazer à saúde do trabalhador.

Nesse caso, fica evidente que a legislação permite que a conduta da empresa interfira diretamente no recolhimento da contribuição do adicional do SAT, pois, se não houver ambiente insalubre, ou a neutralização de possíveis agentes nocivos, a aposentadoria especial não será devida ao trabalhador e, consequentemente, não será devida a respectiva contribuição.

Dessa forma, reconhece-se um claro objetivo extrafiscal no adicional do SAT, em que pese não ser possível afirmar se esse objetivo é predominante em relação ao objetivo de custear a aposentadoria especial. Isso ocorre porque há o financiamento de um benefício especifico decorrente da arrecadação do adicional do SAT, de forma que há relação direta entre custeio e benefício.

Nesse sentido, há quem dê prevalência à intenção de financiamento do adicional, sem deixar de mencionar a possibilidade de adoção de medidas de segurança do trabalho a fim de tornar inexigível a contribuição:

Cabe, exclusivamente, à empresa financiar o custo adicional trazido ao sistema previdenciário, em virtude da aposentadoria precoce do trabalhador. Nada mais adequado, já que é a mesma que expõe o segurado a agentes nocivos, exposição que poderia ser controlada ou mantida em níveis aceitáveis, com a adoção de técnicas de segurança e medicina do trabalho. (IBRAHIM, 2010, p. 286)

Por outro lado, há quem afirme a nítida característica extrafiscal do benefício:

Um estudo feito pelo Ministério da Previdência Social mostra que o referido adicional tem efeito meramente educativo, pois seria necessária uma alíquota muito maior (74% para aposentadoria aos 25 anos, 107% para aposentadoria

aos 20 anos e 177% para aposentadoria aos 15 anos) do que a estabelecida no parágrafo 6º para realmente custear a aposentadoria especial. (LADENTHIN, 2008, pp. 606-607)

Ora, ainda que não seja possível identificar o objetivo precípuo da instituição do adicional do SAT, seja fiscal por custear a aposentadoria especial ou extrafiscal por incentivar determinada conduta do empregador, certo é que a contribuição motiva que sejam realizadas melhorias ao ambiente de trabalho, pela evidente possibilidade de não ser devida quando não há agentes nocivos à saúde ou integridade do trabalhador.

Considerando que o benefício foi previsto, inicialmente, em 1960, sem que houvesse qualquer fonte específica de custeio para tanto, e, em 1998, foi criada contribuição adicional ao SAT para exigir que aquelas empresas que expusessem seus trabalhadores a agentes nocivos viessem a contribuir diretamente para a previdência social, verifica-se que houve preocupação do legislador em criar, nesse novo momento, uma estreita relação entre o ambiente de trabalho insalubre, a concessão da aposentadoria especial e a contribuição adicional.

Assim sendo, tal correlação, primeiramente, passou a onerar aquelas empresas que tinham ambiente insalubre, exigindo contribuição adicional em relação aos trabalhadores expostos, a fim de que as próprias empresas pudessem custear o ônus que traziam à previdência social. Isso ocorre porque, antes de 1998, a empresa que apresentava ambiente insalubre (e que ensejava o pagamento de aposentadoria especial pelo INSS) pagava exatamente o mesmo valor de contribuições previdenciárias do que a empresa que mantivesse boas condições de trabalho, revelando nítida desproporção e ferimento ao princípio da equidade na participação do custeio.

Em seguida, a relação direta entre o ambiente de trabalho insalubre, a concessão da aposentadoria especial e a instituição da contribuição adicional, permitiu que fosse ainda revelado o objetivo extrafiscal da contribuição, pois após a percepção pelas empresas do ônus de se manter um ambiente insalubre, diante do aumento significativo da contribuição a ser paga, surge a possibilidade do benefício direto ao se melhorar o ambiente de trabalho, deixando-se de recolher a referida contribuição quando houvesse a neutralização de agentes nocivos.

Neste aspecto, o sistema de previdência social deu um passo à frente, pois distinguiu as empresas que não se preocupavam com o ambiente de trabalho, exigindo delas maior contribuição, mas, ao mesmo tempo, permitindo que, em caso de melhoria, tal contribuição deixasse de ser exigida, justamente para se valorizar o ambiente de trabalho saudável.