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A ação regressiva é instrumento processual previsto no ordenamento jurídico brasileiro a ser utilizado por pessoa que tenha ressarcido o dano causado por outrem para que possa reaver aquilo que pagou. Trata-se, portanto, de ação que objetiva o ressarcimento daquele que paga por ato praticado por terceiro, nos termos da previsão contida no artigo 934 do Código Civil de 2002: "Aquele que ressarcir o dano causado por outrem pode reaver o que houver pago daquele por quem pagou, salvo se o causador do dano for descendente seu, absoluta ou relativamente incapaz".

Nesse sentido, considera-se ação regressiva previdenciária aquela que tenha por objeto o ressarcimento ao INSS de despesas previdenciárias determinadas pela ocorrência de atos ilícitos.

O fundamento constitucional para a ação regressiva previdenciária encontra-se no artigo 7º, inciso XXVIII, que ao dispor sobre o seguro contra acidentes de trabalho, garante o direito à indenização por parte do empregador, quando este incorrer em dolo ou culpa.

Adiante, a legislação previdenciária determina, no artigo 120 da Lei nº 8.213/91, que "nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis.".

Diferentemente dos institutos estudados até aqui, a ação regressiva não é uma ferramenta de financiamento, apesar de também verter valores aos cofres públicos da Previdência Social. Assim, considerando que o SAT, o adicional do SAT e o FAP estão no campo do Direito Tributário e, portanto, diretamente relacionados com o custeio do sistema previdenciário, a ação regressiva é ferramenta processual que permitirá o ressarcimento dos cofres da previdência social quando houver negligência do empregador em relação às normas de proteção ao meio ambiente do trabalho.

Contudo, a grande importância dessa ferramenta não é o ressarcimento dos valores em si, mas sim o caráter pedagógico, ao estimular melhores práticas em relação à prevenção

de acidentes no meio ambiente do trabalho, bem como ao exigir especial atenção dos empregadores quanto ao cumprimento das normas de higiene e segurança do trabalho. Por essa razão, a ação regressiva, como instrumento processual, se aproxima das ferramentas de custeio que têm caráter extrafiscal.

A legislação previdenciária, ao tratar da ação regressiva, exige, para possibilitar o seu ajuizamento, que seja comprovada conduta dolosa ou culposa (por negligência, imprudência ou imperícia) do empregador em relação às normas de proteção ao meio ambiente do trabalho, revelando, portanto, que a responsabilidade do empregador, nesse caso, é subjetiva.

Assim sendo, somente os casos de acidentes de trabalho que forem consequência de ato ilícito praticado pelo empregador poderão ser objeto de discussão em ação regressiva, sob pena de se exigir do empregador indenização por fato que não cometeu (decorrente do acaso, por exemplo), o que implicaria em graves injustiças.

Nas palavras de Miguel Horvath,

A responsabilidade civil que fundamenta a ação regressiva surge em virtude do não cumprimento (omissivo ou comissivo) das normas de prevenção, caracterizando o ato ilícito (aquele praticado em desacordo com a norma jurídica destinada a proteger interesses alheios; é o que viola o direito subjetivo individual causando prejuízo a outrem, criando o dever de reparar tal lesão). O ato ilícito caracteriza-se por ação ou omissão voluntária. (HORVATH, 2014, p. 675)

Além disso, com a nova metodologia para o financiamento dos benefícios acidentários e da aposentadoria especial, que leva em consideração diversos dados a respeito da qualidade do ambiente de trabalho para a definição das contribuições previdenciárias, é possível afirmar que os acidentes inerentes a determinadas atividades já estão incluídos e considerados nesses cálculos. Dessa forma, tais eventos não poderiam ser cobrados do contribuinte, em razão da configuração de bis in idem, isto é, quando o mesmo evento é cobrado duas vezes.

Nesse sentido, é possível afirmar que,

se o próprio índice do FAP é calculado com base no custo dos afastamentos da Previdência Social, torna-se evidente que a propositura de eventual regressiva estaria exigindo o reembolso de suas despesas em duplicidade, fato que acarretaria excessiva onerosidade ao empregador, pois o INSS estaria buscando judicialmente o reembolso de gastos com benefícios concedidos que já estariam sendo custeados, diga-se, com superávit e de forma individualizada, com o SAT multiplicado pelo FAP. (MIRADOURO, CAMPOS, 2012)

Por outro lado, em razão de os fatos serem contrários à lei, os acidentes decorrentes de ato ilícito merecem ser ressarcidos por aquele que causou o dano, pois esse custo não pode ser dividido entre toda a sociedade.

Contudo, mais do que cobrar pelo valor gasto, deve ser coibida a prática de tais atos ilícitos que acarretam a ocorrência de acidentes. A exigência de indenização por sua prática é uma forma competente de fazê-lo.

É por essa razão que a ação regressiva tem sido considerada como um instrumento de caráter punitivo e educativo, penalizando aqueles que não cumprem as normas de segurança e higiene do trabalho com o ajuizamento da ação, bem como servindo de incentivo à efetiva prevenção de acidentes.

Conforme dados divulgados pela Advocacia Geral da União, na 'Cartilha de atuação nas ações regressivas previdenciárias', o número de acidentes de trabalho no Brasil é alarmante:

Segundo o Anuário Estatístico de Acidentes do Trabalho – AEAT, da Previdência Social, em 2012, foram registrados 705.239 acidentes, contra 720.629 em 2011. Houve uma pequena redução, mas o total continua acima dos 700 mil por ano, o que continua sendo preocupante. O número de trabalhadores mortos em 2012 foi de 2.731, enquanto em 2011 foram 2.938. Ficaram permanentemente incapacitados para o trabalho 14.755 trabalhadores. Foram 541.286 acidentes com Comunicados de Acidente de Trabalho – CAT emitidos e 163.953 sem emissão de CAT.

Nesse sentido, ainda que se possa reconhecer a diminuição de acidentes entre 2011 e 2012, é necessária a reunião de maiores esforços para que haja uma redução significativa do número de doenças e acidentes ocorridos no meio ambiente de trabalho. Essa redução só será significativa com medidas efetivas de prevenção.

Não é diferente o entendimento de Miguel Horvath:

O tema acidente de trabalho atrai a necessidade de se falar em medidas preventivas e profiláticas. A prevenção de acidentes é um trabalho tipicamente espiritual e educativo: deve-se insistir até lograr impô-la, mas não se poderá impô-la por meios coercitivos. Isso, no entanto, não exclui a necessidade de instrumentos legislativos, mas faz saber que os instrumentos legais são elementos apenas úteis à finalidade expressa. Há necessidade de cooperação de todos os fatores que intervêm no trabalho (empregadores, empregados, técnicos, chefes), já que os esforços individualizados não constituem base para nenhum êxito. E, por último, hão de se estabelecer planos de ação que, partindo da etapa educativa, permitam chegar gradualmente à especialização técnica e ao aperfeiçoamento integral. Um dos instrumentos jurídicos postos à disposição para combater este câncer

social, sem dúvida, é a ação regressiva em ação acidentária. (HORVATH, 2014, p. 675)

Com o ajuizamento da ação regressiva, o empregador que culposa ou dolosamente deu causa a um acidente de trabalho, além de ressarcir diretamente os cofres públicos pelo infortúnio causado, pagando a indenização correspondente, devidamente atualizada, também terá gastos com a contratação de advogados para contestar a ação.

Ou seja, o incentivo da conduta de prevenção ocorre no momento em que o acidente de trabalho passa a onerar muito mais o empregador do que o devido cumprimento das normas de segurança e higiene e segurança do trabalho, bem como a implementação de medidas de proteção ao meio ambiente.

Sobre esse efeito, afirma Sebastião Geraldo de Oliveira:

O aperfeiçoamento da legislação sobre saúde do trabalhador passou a interessar ao planejamento estratégico das empresas, porquanto os riscos envolvidos pelos acidentes do trabalho ou doenças ocupacionais, como visto, podem gerar expressivas indenizações, além de comprometer a imagem institucional do empregador. Enquanto a norma praticamente se limitava a conclamar o sentimento humanitário dos empresários, pouco resultado foi obtido; agora, quando o peso das reparações assusta e até intimida, muitos estão procurando cumprir a lei, adotando políticas preventivas, nem sempre por convicção, mas até mesmo por conveniência estratégica. Gostando ou não do assunto, concordando ou discordando da amplitude da proteção, o certo é que o empresário contemporâneo, com vistas à sobrevivência econômica no século XXI, terá de levar em conta as normas a respeito da saúde no ambiente de trabalho e a proteção à integridade física e mental dos seus empregados. (OLIVEIRA, 2011, p. 353)

Nota-se, claramente, a mudança de postura da previdência social, que passa a adotar diversas medidas para incentivar as práticas de prevenção, dentre elas a ação regressiva que, em que pese estar prevista no ordenamento jurídico desde 1991, só começou a ser efetivamente utilizada há poucos anos.

Assim, além de todas as ferramentas de custeio, principalmente as de caráter extrafiscal, entra em cena a ação regressiva, pois

o seguro acidentário, público e obrigatório, não pode servir de alvará para que empresas negligentes com a saúde e a própria vida do trabalhador fiquem acobertadas de sua irresponsabilidade, sob pena de construir-se verdadeiro e perigoso estímulo a esta prática socialmente indesejável. (PULINO, 1996, p. 8)

A ação regressiva é, portanto, favorável à ideia de prevenção e incentivo de práticas para melhoria das condições do ambiente de trabalho.

Considerações finais

Nestas considerações finais, pretende-se tecer uma reflexão sobre a evolução da previdência social, paralelamente à evolução dos direitos humanos e dos direitos sociais, e sua relação com as ferramentas atuais do sistema previdenciário que têm como finalidade a proteção ao meio ambiente de trabalho. Ou seja, com base na análise desenvolvida ao longo dos capítulos, intenta-se compor a forma como hoje se efetivam esses direitos sociais na prática, por meio das ferramentas de custeio da previdência social.

Como ficou evidenciado, o direito é fruto da produção da cultura humana e, como instrumento regulador da vida em sociedade, modifica-se e evolui de acordo com as relações sociais. Os direitos fundamentais e, em especial, os direitos sociais, são objeto de luta e conquista recente, surgindo a partir do pós-guerra, como resposta às barbaridades cometidas durante o nazismo.

O direito à seguridade social, como seguro obrigatório a ser garantido pelo Estado, passa a ser expressamente previsto somente na Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 1948. Nesse documento também se passa a perceber que os direitos sociais fazem parte dos direitos fundamentais do homem.

Não obstante, o anseio pela segurança faz parte do espírito humano e, portanto, as formas de controle de risco são identificadas muito antes da discussão sobre Direito ou sistemas previdenciários. Por essa razão, as medidas de controle de risco social podem ser identificadas ao longo do histórico da cultura humana, passando por diversas fases, até se chegar às formas de proteção atual. Começa-se a discutir sobre previdência social quando o Estado assume para si a responsabilidade pelo controle do risco social.

Verifica-se, então, que o reconhecimento pela necessidade de proteção social surge no seio do ambiente laboral, constatando-se, assim, a estreita relação entre a previdência social e o meio ambiente do trabalho.

A Revolução Industrial é o momento em que as relações de trabalho tomam proporções gigantescas. Consequentemente, os acidentes pessoais durante o desenvolvimento da atividade laboral tornaram-se mais numerosos e graves, chamando a atenção para a necessidade de desenvolvimento de medidas de segurança, a fim de se prevenir o risco social que decorre dessa relação.

A partir desse momento, e após diversos movimentos da classe trabalhadora, começam a surgir normas para regulamentação do meio ambiente de trabalho, sendo também deflagrado o processo de desenvolvimento da previdência social.

No Brasil, a expressão "previdência social" surge na Constituição Federal de 1946, e sob a sua égide é criada a Lei nº 3.807, em 26.08.1960, que unifica toda a legislação previdenciária para prever o amparo social da população trabalhadora, recebendo o nome de Lei Orgânica da Previdência Social - LOPS, que é um marco no ordenamento jurídico brasileiro.

O desenvolvimento da previdência social no Brasil, comparado com os países ditos desenvolvidos, é considerado vagaroso, pois demora a se aperfeiçoar aos direitos sociais almejados. As maiores conquistas ocorrem na época pós-regime militar e se consolidam com a promulgação da Constituição Federal de 1988 - a Constituição Cidadã.

Com a atual Constituição é instituído o sistema de Seguridade Social que, ao menos de forma teórica, busca atender os ideais dos direitos fundamentais no campo da proteção social, ao prever "um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.".

A responsabilidade pelo financiamento desse sistema é de toda a sociedade, realizado por meio de contribuições vertidas diretamente ao sistema, isto é, na modalidade direta de custeio, ou por meio de transferência de parte do orçamento estatal.

A forma direta de custeio acontece pelo pagamento das contribuições sociais, também previstas na Constituição Federal, dentro do regime jurídico tributário, mas também com normas próprias. Dentre suas particularidades se destaca a vinculação das receitas, de forma que todo o valor arrecadado pelas contribuições sociais deve ser vertido para o financiamento das áreas de saúde, assistência social e previdência social, ou seja, deve ser destinado ao sistema de seguridade social.

Ainda de forma mais específica, a Constituição Federal atribui destinação especial a determinadas contribuições sociais para o financiamento da área da previdência social, criando a categoria das contribuições previdenciárias em nosso ordenamento jurídico.

Identifica-se, dessa forma, o caráter fiscal das contribuições previdenciárias, instituídas com a nítida finalidade de abastecer os cofres públicos com os valores que, posteriormente, serão destinados ao pagamento dos benefícios da previdência social.

No entanto, quando se passa ao exame das contribuições previdenciárias que estão, de certa forma, relacionadas com a proteção ao meio ambiente de trabalho, identifica-se o surgimento de um novo atributo nessas contribuições: a extrafiscalidade.

Nesse sentido, a extrafiscalidade pode ser reconhecida como característica atribuída a determinados tributos, que demonstra, mais do que a necessidade de arrecadação de recursos,

a intenção do Estado em coibir ou incentivar condutas praticadas pela sociedade por meio da cobrança majorada ou reduzida (ou até mesmo inexistente) de determinados tributos.

Assim sendo, para que pudéssemos verificar se o atributo da extrafiscalidade estava presente nas contribuições previdenciárias e, mais ainda, se ele se sobressaia em relação ao objetivo fiscal com o objetivo de proteção ao meio ambiente de trabalho, iniciamos a análise das contribuições previdenciárias relacionadas ao financiamento dos benefícios concedidos em decorrência de acidentes do trabalho, avaliando a sua evolução no ordenamento jurídico.

A primeira contribuição previdenciária destinada ao custeio dos benefícios concedidos em razão da ocorrência de acidente de trabalho é o Seguro contra Acidente de Trabalho - SAT. Em sua forma atual, o SAT apresenta uma graduação de alíquotas, conforme o grau de risco de determinada atividade econômica, de forma que a contribuição será maior conforme a maior gravidade do risco inerente àquela atividade.

Adiante, foi criado o adicional do SAT, contribuição complementar ao SAT, destinada a financiar a aposentadoria especial, benefício previdenciário que tem por principal objetivo a proteção dos trabalhadores expostos a agentes nocivos à saúde ou à integridade física.

A instituição da contribuição adicional exige que os empregadores que deixem seus empregados (todos ou parte deles) expostos a agentes nocivos paguem uma contribuição complementar ao SAT, cuja alíquota incide somente sobre o salário do trabalhador exposto ao agente nocivo. Portanto, exige-se das empresas que apresentam ambientes insalubres maior contribuição e, ao mesmo tempo, permite-se que, em caso de melhoria, tal contribuição deixe de ser exigida, justamente para se valorizar o ambiente de trabalho saudável.

Recentemente, objetivando tornar ainda mais próxima a relação entre o Seguro contra Acidentes do Trabalho e o risco ambiental, ao qual estão expostos os trabalhadores durante o desenvolvimento de sua atividade laboral, a legislação previdenciária introduziu a possibilidade de redução e de aumento da alíquota do SAT de acordo com o desempenho da empresa dentro de sua atividade econômica, por meio da criação do Fator Acidentário de Prevenção - FAP.

Assim sendo, quanto menor o número de acidentes e doenças do trabalho, ocorrido em determinada empresa, e quanto menor a gravidade destes acidentes, mais bem qualificada será a empresa em relação às demais de sua categoria econômica, de forma que o fator a ela atribuído permitirá a redução da alíquota do SAT e, consequentemente, a contribuição previdenciária a ser paga será menor.

Fica evidente, portanto, a estreita relação entre a melhoria do ambiente de trabalho e a redução do valor da contribuição previdenciária e, portanto, a evidente intenção de se estimular o investimento em práticas de prevenção ao risco social no ambiente laboral por parte dos empregadores.

Finalmente, paralelamente à instituição do FAP, também se passou a colocar em prática as ações regressivas, instrumento processual que têm como objetivo o ressarcimento do INSS pelo pagamento de benefícios decorrentes de acidentes e doenças do trabalho, ocasionados por ato ilícito praticado pelo empregador. Contudo, se verificou que, mais do que o simples ressarcimento, a ação regressiva tem caráter pedagógico, visando também ao incentivo da prevenção ao acidente de trabalho.

Em relação a todas as ferramentas de financiamento analisadas, verifica-se que o SAT, apesar de graduar a alíquota da contribuição conforme o grau de risco da atividade, não tem o condão de exercer um controle direto sobre o comportamento da empresa contribuinte, uma vez que, ainda que determinada empresa reduza individualmente o risco de acidente de trabalho em seu ambiente laboral, a sua alíquota não será automaticamente reduzida, pois é definida pela estatística relacionada a toda aquela atividade.

Por outro lado, o adicional do SAT e o FAP revelam o caráter extrafiscal atribuído às contribuições previdenciárias, pois a melhoria no ambiente de trabalho implica diretamente na redução do valor da contribuição, de forma que há nítida intenção em estimular as condutas que visam à proteção ao meio ambiente do trabalho e à saúde do empregador.

Conclui-se, portanto, que há estreita relação entre a evolução da previdência social e a característica da extrafiscalidade atribuída às contribuições previdenciárias. Isso ocorre porque há nítida transição entre uma posição passiva do sistema previdenciário em relação aos riscos ambientais do trabalho, na qual a Previdência Social apenas surgia após a ocorrência de algum evento de risco social (para amenizar o dano decorrente do risco), e a posição atual, considerada pelo presente estudo como uma posição ativa, na qual o custeio da Previdência Social tem relevante importância no controle do meio ambiente do trabalho, principalmente por meio da utilização do atributo da extrafiscalidade, incentivando a melhora na qualidade do ambiente por meio de redução de contribuições.

Seja por utilizar-se da redução e majoração das contribuições para incentivar e punir a prática de determinadas condutas, seja cobrando aqueles que agem ilegalmente e acabam por dar causa ao acidente no meio ambiente do trabalho, evidencia-se que a previdência social, tal como delineada nos dias atuais, se mune de ferramentas para incentivar a melhoria do ambiente de trabalho, visando garantir cada vez mais a saúde e segurança do trabalhador e,

portanto, buscando a efetivação dos direitos sociais assegurados pela Constituição Federal. Não restam dúvidas, portanto, de que a prevenção é a melhor maneira de se garantir de forma mais completa o direito do trabalhador e, portanto, de colocar em prática os direitos sociais previstos na Constituição Federal.

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