Subsidiarite İlkesinin Antlaşmalardaki Yeri

Avrupa Birliği’nin kurulması ve gelişmesi süreçlerinde yerel ve bölgesel idarelere ait düzenlemelerde temel eksen konumundaki “yerellik-subsidiyarite” ilkesinin,1951’de imzalanan ve Avrupa Topluluğunu kuran Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu Antlaşması’ndan (Md.95) itibaren ana antlaşmalarda yer aldığı ve yerellik ilkesinin Avrupa içinde yerel yönetimlerde esas vurgu olarak kullanıldığını söylenebilir.147 Ancak hem bu kadar açık değildi, hem de aynen bu madde gibi kavram olarak zikredilmemekte idi.148

Gelişmiş Avrupa ülkelerinin bir araya gelerek oluşturdukları Avrupa Konseyi, 1950 den bu yana, yerel yönetimlerin geliştirilmesi ve özerkleştirilmesi konusunda titizlik gösterdiği ve bu konuya özel bir önem verdiği gözlemlenmektedir. Zira

145

Muhammet Kösecik, “Yerel ve Bölgesel Yönetimler Açısından Avrupa Birliği Bütünleşme Süreci ve Anayasası”, Hüseyin Özgür ve Bekir Parlak (Ed.), Avrupa Perspektifinde Yerel Yönetimler içinde (1- 42), Alfa Aktüel, 2006, s.11.

146

Kemal Özden, “Yerel Demokrasi Bağlamında Türkiye’de Ombudsman Denetimi”,Bilal Eryılmaz ve Musa Eken ve Mustafa Lütfü Şen (Ed.), Kamu Yönetimi Yazıları içinden (385-410), Ankara: Nobel Yayın Dağıtım, 2007, s.389.

147

Mustafa Ökmen ve Bekir Parlak, Kuramdan Uygulamaya Yerel Yönetimler-İlkeler, Yaklaşımlar ve

Mevzuat, s.293.

148

Mehmet Özcan, “Subsidiarite İlkesinin AB'de Uygulanması” www.cu.edu.tr/.../avrupa%20birliği%20 hukuku/Subsidiarite%20İlkesinin%20AB.doc.

Konseyin bu alandaki çalışmaları, 1985 yılında, yetkili organlarının, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartın benimsemesiyle daha önemli bir hale gelmiştir. Yerel özerklik Şartı, demokrasinin gelişmesinde ve yönetimde etkinlik sağlanmasında temel bir konuma sahip olan yerel yönetimlerin haklarının korunabilmesi için bir güvence oluşturmuştur. Yerel yönetimlerin sunduklar hizmetlerin verimliliğini ve etkinliğini art ardına inandığımız hizmette halka yakınlık (subsidiarite) ilkesine Avrupa Konseyi’nin 1985 yılında benimsediği Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda yer verilmiştir149 Şart’ın Özerk Yerel Yönetimin Yapısı başlığını taşıyan bölümünün 4.maddesinin 3.fıkrasında “Kamu sorumlulukları genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacaktır. Sorumluluğun bir başka makama verilmesinde, görevin kapsam ve niteliği ile yetkinlik ve ekonomi gerekleri göz önünde bulundurulmalıdır” denmektedir.150

AB bakımından AYYÖŞ yerinden yönetimlerin anayasası hükmündedir. Şart, yerel yönetimlerin tüm üye ülkelerde nasıl yapılması gerektiğini, birbirleriyle nasıl ilişkilerde bulunabileceklerini, belediye başkanlarının hangi hak ve yetkilere sahip olması gerektiğini ve bu devletlerin hak ve yükümlülüklerini belirlemiştir. AYYÖŞ’te “yerinden yönetim esasına dayalı bir Avrupa oluşturulması “hedeflenmiş ve bu hedefi gerçekleştirmek için şartı imzalayan ülkelerin “geniş bir özerkliğe sahip yerel yönetimlerin varlığını” temel ilke olarak benimsemeleri gerekliliği belirtilmiştir.151

Avrupa Tek Senedi ile AET Antlaşmasının çevre ile ilgili düzenlemeleri içeren 130r (4) madde hükmü düzenlenirken adı konulmuş olmasa da, subsidiarite ilkesi anayasal anlamda, anlam ve içerik olarak ortaya çıkmıştır. Bu maddeye göre: "Topluluk çevreye ilişkin konularda, birinci fıkrada belirtilen hedeflerin

149

Ahmet Uçar, “Belediye Hizmetlerinin Etkinliği Açısından Hizmette Yerellik (Subsidiarite) İlkesi ile Yönetişim (Governance) Kavramı Üzerine Bir İnceleme”, Sosyal Bilimler, 2004, C.2, S.1,

http://www.bayar.edu.tr/~sosyal/dergi3/BelediyeHizmetlerinin.pdf (09.12.2009), s.101-102.

150

Avrupa Yerel Yönetimler Özerlik Şartı, http://www.belgenet.com/arsiv/sozlesme/aas_122.html (09.12.2009).

151

İrfan Türkoğlu, Yerel Yönetimlerde Mali Reform Arayışları:Türkiye’de Belediyelerde Mali

Özerklik ve Belediye Başkanlarının Mali Özerklik Algılaması, Ankara:Maliye Bakanlığı Strateji

gerçekleştirilmesi için eğer bu hedeflere üye devlet bazından ziyade topluluk bazında yapılacak düzenleme ile daha iyi ulaşılabilecekse o halde düzenleme yapacaktır."152

Kasım 1991’de Maastricht’te geliştirilen Avrupa Topluluğu (AT) Siyasal Birlik Taslağı aşağıdaki metni önermiştir:

“Topluluk bu Anlaşma ve içindeki amaçlar uyarınca kendisine tevdi edilen yetki sınırları içerisinde hareket edecektir. Kendi yetki sahasına girmeyen konularda Topluluk sadece hizmette yerellik ilkesine uygun hareket edecek, yalnızca önerilen eylemlerin büyüklüğü veya etkilerine göre bu amaçların Topluluk tarafından tek başına hareket eden ülkelere göre daha iyi gerçekleştirebileceği durumlarda karışacaktır. Topluluk eylemleri Anlaşma amaçlarını yerine getirmek için gerekli olandan öteye gitmeyecektir.”153 Buna göre, hizmette halka yakınlık ilkesinin öğeleri şunlardır: (i) hizmetin konusu tamamen Birliğin kendi yetki alanına girmelidir, üye devletlerin yetersizliği söz konusu olmalıdır (gereklilik ilkesi); (ii) Birliğin hizmeti daha iyi yerine getirebilmesi mümkün olmalıdır (etkinlik ilkesi); (iii) Birliğin eylemi ile gerçekleştirilmeye çalışılan amaç arasında bir orantı olmalıdır, Birliğin eylemi, ilgili amacı gerçekleştirmek için gerekli olanın ötesine geçen bir eylem olmamalıdır (orantılılık ilkesi).154

Bu ilke uyarınca bir konu hangi düzeyde –AB, üye devletler ya da yerel düzeyde- en etkili ve verimli şekilde ele alınabilecekse gerekli eylemler o düzeyde gerçekleştirilmeliydi. Amaç vatandaşlara en yakın düzeyde girişimlerde bulunmaya özen gösterilmesi ve AB’nin yetki artışını bir ölçüde sınırlayarak üye devletlerin bu konudaki hassasiyetlerinin dikkate alınmasıydı.155 Bu formülasyon, bir merkezi süper

152_{Mehmet Özcan, ”Subsidiarite İlkesinin AB'de Uygulanması”}

www.cu.edu.tr/.../avrupa%20birliği%20hukuku/Subsidiarite%20İlkesinin%20AB.doc (30.10.2009).

153

Ahmet Apan,”AB Mevzuatında Yerellik (Subsıdiarity) İlkesi”, http://www.ceterisparibus.net/arsiv.htm (O6.12.2009)

154_{Muhammet Kösecik, “Yerel ve Bölgesel Yönetimler Açısından Avrupa Birliği Bütünleşme Süreci ve}

Anayasası”, Hüseyin Özgür ve Bekir Parlak (Ed.), Avrupa Perspektifinde Yerel Yönetimler içinde (1- 42),Alfa Aktüel,2006,s.13.

devlet oluşacağı korkusu taşıyanlara güvence verebilmek için tasarımlanmıştır. Fakat bir karar yetkisinin üye ülkelere devredilip edilmeyeceğine komisyon karar vermektedir ve Antlaşmayı "giderek yakınlaşan bir birlik" doktrinine göre yorumlayacak olan Avrupa Birliği Adalet Divanıdır (ECJ). Buna göre bir ulus-devletin subsidiarite ilkesini Federalize bir Yasama uygulamasına karşı kullanabilme şansı gerçekte çok küçük kalmaktadır.156

AB Konseyi, yerellik ilkesinin uygulanması için gerekli olan gereklilik ve etkinlik ilkelerinin hangi kriterlere göre belirleneceği konusunda ortaya çıkacak boşluğu doldurmak amacıyla, Aralık 1992’de bir Protokol (Protocol on the Principle of Subsidiarty) kabul ederek, bazı kriterler belirlemiştir. Protokol, yerellik ilkesinin dinamik bir kavram olduğunu ve hizmetin hangi seviyede üstlenileceğinin duruma göre değişebileceğini ifade ederek, bazı kriterlerin ölçü alınacağını belirtmiştir. Bu kriterler: (a) konu olan hizmet, ulusal devletlerin yeterli ölçüde üstesinden gelemeyeceği ulusal sınırlar ötesi nitelik taşımalı; (b) ulusal devletlerin hizmeti üstlenmesi veya hizmetin yapılması konusundaki aksaklık (AB’nin eyleme geçmemesi),AB antlaşmalarının gerekleri ile çatışıyor olmalı ya da üye devletlerin çıkarlarına zarar vermeli; (c) AB düzeyinde hizmetin yapılması, eylemin boyutları ve sonuçları bakımından, ulusal devlet düzeyindeki uygulamayla kıyaslandığında, açık yararlar sağlıyor olmalıdır. Buna göre, AB, bir hizmet alanında görev alması için gereklilik ve etkinlik ilkesinin bir arada gerçekleşmesi gerektiğini kabul etmektedir. Ne var ki, bu ilkelere göre hareket edilmesi de, değişik hizmet kapasitelerine ve olanaklarına sahip olan 15 ülkenin yerel ve bölgesel yönetimleri için oldukça zordur.157

1997 Amsterdam Antlaşması, subsidiarite ilkesinin, Birlik Hukuku ve Birlik Müktesebatı (Acquis Communutaire) uygulamasının gerisinde olacağını vurgulamaktadır.158

156

http://www.eylem.com/ab/wabrpr012.htm(08.12.2009)

157

Muhammet Kösecik, “Yerel ve Bölgesel Yönetimler Açısından Avrupa Birliği Bütünleşme Süreci ve Anayasası”, Hüseyin Özgür ve Bekir Parlak (Ed.),Avrupa Perspektifinde Yerel Yönetimler içinde (1- 42),Alfa Aktüel,2006,s.13-14.

2004 yılında Roma’da imzalanan Avrupa Birliği Anayasası’nın yerel ve bölgesel yönetimlerle ilgili getirdiği düzenlemeler arasında, yerel ve bölgesel yönetimlerin bir Avrupa Birliği antlaşmasında ilk defa açıkça yer alması; subsidiarity ilkesine vurgu yapılması; yerellik ilkesinin uygulanmasında ulusal parlamentolara verilen roller tanımlanması; yerel ve bölgesel yönetimlere etkili danışma yetkisi verilmesi; yasal düzenlemelerin yerel ve bölgesel yönetimler üzerindeki etkilerinin dikkate alınması gereğine işaret edilmesi; Bölgeler Komitesi’ne Adalet Divanı’na başvuru hakkı verilmesi; ekonomik ve sosyal uyumun yanında bölgesel uyumun da Birlik’in amaçları arasında sayılması 21 yer almaktadır.

Avrupa Birliği’nin kurumsal yapısında önemli değişiklikler öngören Lizbon Antlaşması’nda da yerel ve bölgesel yönetimlere ve subsidiarity kavramına vurgu yapılmıştır. Subsidiarity ilkesinin düzenlendiği maddede, yerinden yönetimlere yer verilmiştir; Birlik’in yetkilerinin sınırları subsidiarity ve orantılılık ilkelerine göre belirlenir (m. 3b/1 c.2).159

Aslında Yerellik İlkesi 3 önemli nedenden dolayı AB’nin gündemine yerleşmiştir:

a) Birliğin ortak Pazar programını uygulamaya başlaması ile birlikte tüm politika alanlarına yayılan bir politika düzenleme gereksinimi ortaya çıkmıştır. Brüksel’deki merkez bürokrasisinin tüm düzenlemeleri yapması imkânsızdır.

b) Yerellik İlkesi bir anlamda küresel eğilimlere karşı bir tepki olarak kabul görmektedir.

159

Uysal Kerman,”Avrupa Birliği:Yerel ve Bölgesel Yönetimler”,Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi

ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi,2009,C.14,S.1. http://iibf.sdu.edu.tr/dergi/files/2009-1-16.pdf

c) Ortak Pazar programı nedeniyle Birlik birinci karar düzeyi olmuştur. O halde, diğer yönetim düzeyleri ile yeni bir işbirliği ve görev paylaşımının yapılması ve bunun bazı kurallara bağlanması gerekmektedir.160

Avrupa Birliği belgelerinde yer alan şekliyle yerellik ilkesi devlet-altı yerel ya da bölgesel birimleri ilgilendirmemektedir. Üye devletlerin yetkilerinin ve eylem alanının AB’nin aşırı müdahalelerine karşı korunmasını öngören yerellik ilkesi, devletlere ait yetkilerin ulusal düzeyde nasıl kullanılacağına dair hiçbir hüküm içermemektedir. İlkenin dolaylı olarak yerel ya da bölgesel yönetimler yararına işleyebilecek yönü “üye devletlerin eylem alanını korumak suretiyle ulusal düzeyde yerel ya da bölgesel yönetimlere bırakılabilecek potansiyel eylem alanını da korumasıdır.161