2.1. AVRUPA BİRLİĞİ’NİN VE AVRUPA’DA YEREL YÖNETİMLERİN TARİHSEL
2.1.2. Avrupa’da Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi
Çağdaş yerel yönetim ve yerel demokrasi, bir kurum olarak ancak geniş bir alanda ve toplumun bütün kurumları üzerinde denetim fonksiyonunu yürüten bir merkezi idarenin varlığı karşısında söz konusudur. Diğer bir ifade ile devletin güçlenmesine paralel olarak, tarihsel seyir içerisinde bir bölgenin veya kentin mali-idari alanda özerklik elde edip bunu güçlendirmesiyle yerel yönetim denilen hukuki varlık ortaya çıkmıştır.
Tarihi gelişim içinde çağdaş yerel yönetimlere en çok benzeyen kurum olan ve ilk örnekleri on birinci yüzyılda Batı Avrupa’da iç otonomisi olan feodal ortaçağ kentleri, tüccarların ticaret ilişkileri sırasında yakaladıkları özerklikle doğmuştur. Özerk yerel yönetimler her ne kadar Ortaçağ Avrupa’sında ortaya çıkmış ise de, ilk çağlardaki antik kentlerin dini ve idari özerkliklerinden kısaca da olsa bahsetmek, yerel
102Karaca, s.60.
103http://www.canaktan.net/canaktan_personal/canaktan-arastirmalari/avrupa-birligi/aktan-avrupa-
yönetimlerin özelliklerini kazanmalarının daha iyi anlaşılması açısından yararlı olacaktır.104
Kendi kendini yöneten ve belli bir toprak parçası üzerinde yaşayan insanların oluşturduğu en küçük demokratik birim olan Antik Site, karar alma gücü ve yetkilerini içeren siyasal bir işlevi yerine getirmekteydi. Site, otoritenin sarsılması ve siteyi yönetenlerin kentlere göç sürecinde azınlığa düşmeleri ile önemli değişikliklere uğradı. Özellikle Roma İmparatorları siteyi, sitenin sosyal ve siyasal özerkliğini yıktı ve işte bu dönemde üzerinde çok konuşulan komünler ortaya çıktı.105
Yerel yönetim geleneğinin tarihi, “komün” geleneğinin tarihidir. Belirli bir mekân üzerinde yaşamını sürdüren bir topluluğun birlikte yaşamaktan kaynaklanan sorunlarını çözümlemek ve toplu gereksinimlerini karşılamak amacıyla oluşturulmuş birlikteliklere ya da örgütlülüklere, “komün” ismi verilmektedir. Komün, yerel bir topluluğa kamu hizmetleri sağlayan yönetsel, siyasal ve toplumbilimsel birimlerdir. Komünlerin tarihi, “modern devlet”in tarihinden daha eskidir. Modern devletin ortaya çıkışını, burjuvazinin egemen konuma geçişi ve geniş ölçekli endüstrileşme süreciyle ilişkilendiren Shively, 19. yüzyıla kadar modern devletten söz edilemeyeceğini belirtmektedir. Komünlerin tarihi ise Ortaçağ’a kadar inmektedir. Ortaçağ’da (geniş bakış açısıyla değerlendirilecek olunursa devletin kendisi olmalarına karşın, modern devlet öncesi toplu gereksinimleri karşılayan birimler olarak) komünler, yasama, yürütme ve yargı erkini ellerinde bulunduran bağımsız birimlerdi.106
Ortaçağ Avrupa'sında farklı niteliklerde ve tarihlerde kurulan komünlerin belli bağlı ortak özellikleri, bunların askeri, siyasi, idari ve hukuki özerkliğe sahip bulunmalarıdır. Ortaya çıkışlarında güçlü bir merkezi otoritenin yokluğu ile kentlerin erken dönemlerde ekonomik açıdan gelişmesinin önemli rolü olmuştur. Bu süreçte kentler, yerel hizmetlerin üstesinden gelebilecek bir imkâna ve güce sahip olmuşlardır.
104
Kalabalık, s.38.
105Mustafa Ökmen ve Bekir Parlak, Kuramdan Uygulamaya Yerel Yönetimler-İlkeler, Yaklaşımlar ve
Mevzuat, s.20.
106Birol Ertan, “Demokrasi ve Yerel Yönetimler”,Review of Social, Economic & Business Studies,
Komün kentlerinin çevreye doğru genişlemesiyle Kutsal Roma-Germen İmparatorluğu ve Papalığın kentler üzerindeki kontrolü giderek zayıflamıştır107
Daha sonraları, mutlak monarşinin burjuvazinin desteğiyle tarih sahnesinde yerini alarak merkezi devletin ortaya çıkması ile komünlerin yetkileri sınırlandırılmaya başlamış ve özerkliklerini yitirerek bağımsız konumlarını kaybetmişlerdir.
Günümüzde komün geleneğinin uzantısı olarak yaşamaya devam eden belediye yönetim sisteminde, komün geleneğinin belirleyici etkileri bulunmaktadır. Ortaçağ komünlerini yaratan, belirli toplu gereksinimleri karşılamak ve yerel kimlikli sorunları çözüme kavuşturmak gereğiydi. Bu açıdan değerlendirilince, komünlerin görevi, kentsel uzam (mekân) üzerindeki yaşantının örgütlenmesi ve kentsel topluluğun yönetilmesidir. Bu örgütlü topluluğun yönetilmesini sağlayan yönetsel birim ise “belediye” (municipality) olarak isimlendirilmiştir.108
1250 yıllarında, Roma Hukuku’nun yeniden canlanması ile yerel yönetim teorisi önemli hale gelmiştir. O tarihe kadar hiç kimse, kent, borough veya komünün bireylerin toplamından oluşan tüzel bir kişi (corporate body) olup olmadığından bahsetmemiştir. Ancak Roma Hukuku’nun yeniden gelişmesinden sonra, yerel topluluklara birer tüzel kişilik (persona ficta) olarak bakılmaya başlamıştır.109Yerel yönetimlerin tüzel kişiliği, yerel mal varlığının korunması, geliştirilmesi ve topluluk üyelerinin refahının sağlanması yönünde bir amacın gerçekleştirilmesi gibi bir mantığa dayanmaktadır.1250-1550 yılları arasında İngiltere ve Fransa’da yerel topluluklar ve yapılanmalar için bu özellikleri sıralamak mümkünken, Almanya’da ortaya çıkan bazı farklı uygulamaları da göz ardı etmemek gerekir. Bu dönemde yerel topluluklar kendilerinin üstünde olan kuruluşların sahip bulundukları iktidarı şartlı olarak kabul etmişlerdir. Bu şart, sözü geçen iktidarın kendilerine karşı kullanılmasıdır ki bunun sonucunda “özgür kentler” ortaya çıkmıştır. Özgür kentlerde oluşan burjuvazi, kentlerde
107Köse, s.16.
108Birol Ertan, “Demokrasi ve Yerel Yönetimler”, Review of Social, Economic & Business Studies,
Vol.2( 204-215), s.207-208.
ilk önce yargılama hakkı ve kentsel ticareti ekonomik olarak düzenleme konusunda kararlar alır duruma gelmiştir. Kentin ortak ihtiyaçlarını karşılayabilmek için de, vergiler koymuşlar, kentlerde yaşayanlardan kent için harcanmak üzere vergiler almışlardır.110
1550-1650 yılları arası modern devletin hukuki ve siyasi teorisinin oluştuğu yıllardır. Bu dönemde, özellikle 1618-1648 din savaşları sırasında kentlerin büyük bir kısmı, eski gücünü yitirmiş, yerel topluluklar, imparatora bağlı olmaktan çıkarılarak, bölgelerdeki prenslere bağlı kılınmışlardır. Böylece, merkezin yetkileri bölgeselleşmeye ve yerelleşmeye, daha önceleri merkeze olan bağlılığın yerini, bölgelerdeki prenslere bağlılık almaya başlamışlardır. Yerel kuruluşlar,1600’lü yıllardan 1800’lü yıllara kadar İngiltere’de ve Fransa’da ve bazı dönemler hariç tutulursa Almanya’da “ara kurumlar” (intermediary bodies) olarak fonksiyon görmüşlerdir.111 Bu dönemlerde iktidarlar merkezileşmiş, ulus-devletin ortaya çıkmasıyla devlet tek egemen güç haline gelmiştir. Bu konjonktürde komünler güçlerini kaybetmesine rağmen ara kurum olarak varlıklarını devam ettirmişlerdir. Bodin’den Montesquieu’ya kadar geçen iki yüzyıl boyunca ara kurumlar olarak ele alınan yerel yönetim kuruluşları, Hobbes’la başlayıp, Hume’dan Kant’a kadar uzanan bir yaklaşım çizgisinde ortaya çıkan Aydınlanma çağında, gereksiz olarak değerlendirilmişlerdir. Rousseau ve Kant, özellikle özgür devlet ile özgür vatandaş arasına başka kurumların girmesine gerek olmadığını savunmuşlardır. Bu dönemde liberal özgürlük bağlamında, düşünce özgürlüğü, kişi özgürlüğü, siyasal özgürlük gibi kavramlara vurguda bulunan ve yerel yönetimlerin demokratikleşmede gerekli ve önemli kuruluşlar olduğuna dikkat çeken önemli bir düşünür de John Stuart Mill’dir. Demokrasinin yerleşmesi için yerel yönetimlerin bir okul niteliğini taşıdığını söyleyen Mill, ekonomik görüşleri açısından ise, ekonomik süreçte özel girişim, özel mülkiyet, sözleşme özgürlüğü ve devletin minimum müdahalesi kavramlarını öne
110Mustafa Ökmen ve Bekir Parlak, Kuramdan Uygulamaya Yerel Yönetimler-İlkeler, Yaklaşımlar ve
Mevzuat, s.21.
çıkarmaktadır.112
Avrupa’da modern yerel yönetimlerin bu ilk döneme ilişkin mirası tahmin edildiğinden daha sınırlıdır. Monarşik yönetimler altında merkezi idarelerin yeniden güçlenmesi ve 17. ve 18. yüzyıldan itibaren “ulus devleti” anlayışının doğuşu ile özerk bölgelerin imtiyazları ortadan kaldırılarak yerel yönetimlere, bir kamu yönetimi örgütü ve merkezi yönetimin alt birimlerinden biri olma statüsü verilmiştir.
Bu dönemde yerel yönetimler sosyal politika tarihinde önemli bir yere sahip olan “Yoksulluk Yasaları”nın uygulanmasında etkin bir rol oynamışlardır. Ortaçağ Avrupası’nda kıtlık, savaş ve salgın hastalıkların korunmaya muhtaç insan sayısını hızla artırması İngiltere’de devleti önlem almaya itmiştir. Bu ülkede 1300’lü yılların ortalarından 1800’lü yılların ortalarına kadar bir dizi Yoksulluk Yasası uygulamaya konmuştur113
Gerçek dönüşüm 18. yüzyılın sonunda Avrupa’nın Fransız ve Sanayi Devrimi ile tarım toplumundan/geleneksel toplumdan, sanayi toplumuna/modern topluma geçmeye başlamasıyla yaşandı. Kentlerin sanayinin merkezi olarak ortaya çıkması ve buralara köylerden yoğun göç olması yeni bir dönemin başlangıcıydı. 19. yüzyılda kentler önceki dönemlerden farklı olarak, yoğun nüfus, çarpık kentleşme, hava kirliliği, alt yapı yetersizliği gibi sorunlarla karşılaştılar. Bu sorunların çözümüne yönelik arayışlar ve çabalar, Avrupa belediyeciliğini derinden etkiledi ve yerel yönetimlere yeni bir anlam kazandırdı.114
20.yüzyılın başları, yerel yönetimler için “altın çağ” olarak adlandırılabilir. Bu dönemde yerel birimler, zorunlu hizmetleri için yeterli kaynak bulabilmiş; yerel halka
112Mustafa Ökmen ve Bekir Parlak, Kuramdan Uygulamaya Yerel Yönetimler-İlkeler, Yaklaşımlar ve
Mevzuat, s.22.
113
Halis Yunus Ersöz, “Sosyal Politika-Refah Devleti Yerel Yönetimlerle İlişkisi”, iibf.kocaeli.edu.tr/ceko/armaganlar/tokerdereli/35.pdf S.764-765.(24.11.2009)
114Hakkı Uyar, “Türkiye’de ve Dünya’da Yerel Yönetimler: Kısa Bir Tarihçe”,
merkezi yönetimin sunduğundan daha çok hizmet sunabilmişlerdir.20.yüzyılda, yerel yönetimleri, başlıca üç özelliğin nitelediği dikkati çekmiştir:
1. Bunlardan birincisi, hizmet çoğulculuğu olarak adlandırılabilir. Ekonomik, toplumsal ve teknolojik nedenlerle yerel yönetimlerin görev alanları genişlemiş ve giderek de genişlemektedir. Bu dönemde, hem kıta Avrupa’sı ülkelerinde hem de İngiltere’de, salt kentsel nitelikte olan hizmetlerin yerel yönetimlere bırakılmış olmasına karşın, ekonomik nitelikteki hizmetlerin seçimle oluşmayan, sınırlı görevleri bulunan bir takım özerk kuruluşlara verilecek yer yönünden bir yerinden yönetime (territorial decentralization) gidilmiş olduğuna tanık olmaktayız.
2. İkinci özellik,20.yüzyıldaki nüfus hareketleri sonucunda, kentli nüfusun artmış olması ve yerel yönetimlerin hızla kentselleşmesidir. Üçüncü Dünya Ülkeleri dışında, hemen hemen her yerde, bugün artık kırsal nüfusun oranı, kentsel nüfusun altına düşmüştür. Bunun, yerel yönetimler yönünden çok önemli siyasal, yönetsel ve toplumsal sonuçlar doğurmakta olduğu görülmektedir.
3. Yönetimde etkenlik denebilecek son bir özellik ise, yerel yönetimin etkenliğini ve verimliliğini arttırmak için, değer sistemlerinin, inançların ve kuramların bir yana bırakılmasını, yerel sorunlara pragmatik bir biçimde yaklaşarak çözüm yolları aranmasını gerekli kılmıştır.115
4. 20. yüzyılın son çeyreğinde, dikkati çeken yeni bir gelişme, yerel yönetimleri kapitalizmin hizmetine sokmayı amaçlayan liberal çalışmalardır. Bu bağlamda yerel yönetimlerden, küreselleşen ana malın (sermayenin) akışkanlığını arttırmaya öncü ve yardımcı olmaları, yerel hizmetleri olabildiğince özelleştirmeleri ve kamu hizmetlerinin fiyatlarının belirlenmesinde Pazar ekonomisi kurallarından ayrılmamaları beklenmektedir.116
115
Mustafa Ökmen ve Bekir Parlak, Kuramdan Uygulamaya Yerel Yönetimler-İlkeler, Yaklaşımlar ve
Mevzuat, s.23.
116
İkinci Dünya Savaşı sonrasında, gelişmiş ülkelerde izlenmekte olan ve 1929 ekonomik bunalımı nedeniyle ağır eleştirilere uğrayan liberal iktisat politikaları, yerini Keynesyen politikalara bırakmış ve bu ülkelerde sosyal refah devleti anlayışı hakim olmaya başlamıştır. Bu ülkelerde 1970’li yılların ortalarına kadar olan dönemde devlet sosyal politikaların sağlanmasında birincil aktör haline gelmiş, yerel yönetimler de artan ve çeşitlenen kamusal hizmetlerin yerel düzeydeki uygulayıcısı konumuna gelmiştir. Öte yandan gelişmiş ülkelerde yerel yönetimlerin yakın tarihi 1973-75 yıllarında ortaya çıkan ekonomik depresyon ile yakından bağlantılı olarak gelişme göstermiştir. Bu dönemde baş gösteren krizin sorumlusu refah devleti olarak görülmüş ve refah devleti anlayışı hem sağ ve hem de sol teorisyenlerce problemlerin kaynağı olarak ilan edilmiştir. Klasik liberalizme dayalı piyasa yanlısı görüşler yeniden gündeme gelmiştir.
1970’li yılların ortalarından itibaren yerel yönetimlerin harcama sorumluluğu artarken, genellikle finansman kaynakları daralmıştır. Özellikle, merkezi Avrupa ülkelerinde yasal sorumlulukları artarken, bu yönetimlerin kaynaklarında genellikle herhangi bir artış sağlanmamıştır.117
Bu politikalar aynı zamanda 1970 ve 80’li yıllarda büyük bir ivme kazanan küreselleşme süreciyle eklemlenerek, yerelin ön plana çıkmasına da zemin hazırlamış, örgütsel ve işlevsel anlamda yeni bir yönetim anlayışı ve yapılanmasını da beraberinde getirmiştir.118
Yerel yönetimler alanında ortaya çıkan diğer bir gelişme, bu kurumların refah hizmetlerindeki rolünün 1980’lerin sonundan itibaren, bazı OECD ülkelerinde, hizmetlerin üretimi ve sunulmasından hizmetlerin satın alınması, sipariş verilmesi veya hizmetlerin sağlanmasında “garantör”lüğe dönüşmesine yol açmıştır. Yerel yönetimler düzeyinde strateji seçimindeki değişiklikler, ulusal refah devletinin merkezden yönetilen refah devletinden, adem-i merkezi refah devleti ve piyasa merkezli refah devletine dönüşmesine paralel olarak meydana gelmiştir. Böylesi bir gelişme süreci ise,
117Köse, s.19-20.
118Mustafa Ökmen ve Bekir Parlak, Kuramdan Uygulamaya Yerel Yönetimler-İlkeler, Yaklaşımlar ve
yerel yönetim kurumunun temelini teşkil eden sivil bir topluluk olma özelliğini, siyasal bir kurum ve bir işletme modeli haline dönüştürmüştür.119
1980’den beri merkezi idare yerel yönetimler arasındaki ilişki bir adem - i merkezileşme (desentralizasyon) süreci tarafından biçimlendirilmektedir. Bu süreçte merkezi idareler sürecin yöneticisi rolüne sahip olmuşlar ve kendilerini artan bir şekilde “yetkin otorite”, “olanaklandırıcı otorite” (enabling) haline dönüştürmek suretiyle hizmetlerin sağlanması görevini yerel yönetimlere devretmişlerdir120