Av overordnede politiske føringer for dagligvarehandelen, er landbruks- og handels-politikken, konkurransepolitikken og areal- og eiendomspolitikken de mest sentrale.
4.1.1 Landbruks- og handelspolitikken
88Distribusjon av landbruksvarer ligger i hovedsak utenfor jordbruksavtalens, og dermed landbrukspolitikkens virkeområde. Markedsordninger og handelspolitiske rammebetingelser har imidlertid stor betydning for distribusjon og omsetning av matvarer og påvirker dermed dagligvarehandelen.
Mens vi venter på ny melding til Stortinget om landbruks- og matpolitikken
Landbruks- og matdepartementet har startet arbeidet med ny melding til Stortinget om landbruks- og matpolitikken. Siden forrige melding ble skrevet (1999) har det skjedd vesentlige endringer i landbruket og forutsetningene for landbruk og mat-industri i Norge. I meldingen vil det derfor være nødvendig å foreta en analyse av utviklingen i landbruket og matmarkedet, og endringer i internasjonale og nasjonale rammevilkår. I denne meldingen vil hele verdikjeden også bli gjennomgått. Det legges opp til flere åpne møter rundt om i landet for å få innspill. Ifølge landbruks- og matminister Lars Peder Brekk skal meldingen legges fram for Stortinget våren 2011.
Også i forrige stortingsmelding lå det et sterkt fokus på forbrukerrettingen i landbruket, der det i St.meld. nr 19 het:89 «Regjeringen mener det er nødvendig å se hele verdikjeden i sammenheng ved utforming av politikken. De ulike matrelaterte hensyn skal integreres ved utforming av politikken for landbruket og matproduksjonen framover. Dette er en forutsetning for å nå målsettingene i politikken. Det er derfor en målsetting å øke forbruker-rettingen i norsk landbruk og matproduksjon.» Videre er det en «…målsetting i større grad enn i dag å stimulere til dialog og informasjonsutveksling mellom leddene i varekjeden.»
Landbrukspolitiske virkemidler som berører dagligvarehandelen
For å nå målene i landbrukspolitikken benyttes en rekke ulike virkemidler, og de virkemidlene som dagligvarehandelen påvirkes av er bl.a:
Importvernet. Importvernet for jordbruksvarer er et sentralt virkemiddel for å sikre produksjon av jordbruksvarer og foredlede matvarer i Norge. Hensikten er å sikre avsetning av norsk produksjon til de målpriser som er fastsatt i jordbruks-avtalen. Samtidig skal forvaltningen av importvernet ikke være til hinder for import av jordbruksvarer som ikke produseres i Norge. Importvernet bidrar til at forbrukerprisene på en rekke landbruksvarer er høyere i Norge enn i våre naboland.
88 Hvis ikke annet er nevnt, bygger dette kapitlet på Nordlund (red). (2010). Mat og industri 2010. NILF-rapport. NILF, Oslo.
89 Landbruksdepartementet (1999). St. meld. Nr. 19 (1999-2000).
Landbruksdepartementet, Oslo.
Markedsreguleringssystemene. For å sikre stabil forsyning og stabile priser gjennom hele året kan man gjennomføre markedsreguleringstiltak som reguleringseksport, lagring etc. Markedsreguleringen utøves gjennom ulike tiltak i markedet, og er basert på et prinsipp om at den skal finansieres av bøndene selv. Dette gjøres gjennom en omsetningsavgift som kreves inn på all omsetning av melk, korn, kjøtt og egg. Omsetningsrådet, hvor også handelen er representert, kan gjennom-føre såkalte markedstiltak med formål om å sikre avsetning av norske jordbruks-varer. Markedsregulatorene Nortura, Tine og Norske Felleskjøp er dominerende aktører på sine respektive markeder og skal jobbe for å ta ut målpris i markedet.
Prissystemene. I markedsordningene er det etablert et system med målpriser for melk, svin, egg, epler, pærer, enkelte grønnsaker og matpoteter. Markeds-ordningenes prisbestemmelser og prisnivåer forutsetter et tilstrekkelig høyt importvern, og muliggjør et prisnivå på norske jordbruksvarer som er høyere enn verdensmarkedspriser. Som følge av at Norge har nådd «taket» i forhold til maksimal skjermingsstøtte, jf. gjeldene WTO-avtale har det de siste årene skjedd en del endringer i markedsreguleringssystemene. I 2007 ble målprisen på fjørfekjøtt fjernet og erstattet av en referansepris, mens det samme skjedde for sau, purke og rånekjøtt i 2008 og storfe i 2009.
Handelspolitkk
Norsk landbruk og landbrukspolitikk har de siste 10–15 årene i økende grad blitt utsatt for internasjonal påvirkning og internasjonale reguleringer, bl.a. gjennom avtaler som EØS-avtalen og landbruksavtalen i Verdens Handelsorganisasjon (WTO).
Den gjeldende WTO-avtalen trådte i kraft 1. januar 1995 og innebar at Norge forpliktet seg til økt markedsadgang og kutt i eksportstøtte og internstøtte til jord-bruket. Den nye forhandlingsrunden i WTO startet i forbindelse med Minister-konferansen i Doha i november 2001, og forhandlingene er nå inne i sitt niende år.
Brekk uttalte i november 2008 at den avtalen som var innen rekkevidde i juli-møtet 2008, og som fortsatt er det gjeldende dokumentet, kunne gitt tilstrekkelig armslag for å føre en god nasjonal landbrukspolitikk i Norge, men at en WTO-avtale selvsagt vil stille oss overfor utfordrende krav. Regjeringen jobber for at helheten i utkastet til den foreløpige nye avtalen videreføres og at det ender i åpne, stabile og forutsig-bare rammer for verdenshandelen. I forhandlingene legger de vekt på at det skal være mulig å utforme en nasjonal landbrukspolitikk som tar hensyn til kulturland-skap, biologisk mangfold og distriktspolitikk, samtidig som de fremmer hvert lands rett til å ha egen matproduksjon.
Etter EØS-avtalen skal Norge og EU med jevne mellomrom forhandle om utvidet samhandel med landbruksvarer, Artikkel 19.Det er tidligere inngått én artikkel 19 avtale mellom Norge og EU som ble iverksatt 1. juli 2003. Nye for-handlinger ble imidlertid startet opp i 2006 og en ny avtale blir trolig iverksatt fra 1. januar 2011. For Norge innebærer det nye forhandlingsresultatet at kvoten for tollfri eksport av ost inn til EU øker fra 4 000 tonn til 7 200 tonn, noe som tilsvarer nivået for osteimport fra EU de senere årene. Det ble også tollfrihet eller tollfrie kvoter inn på EU-markedet for bl.a. vegetabilske oljer, bær, snacks og hunde/katte-mat som det er realistisk at norske bedrifter vil kunne utnytte. For kjøtt er det etablert importkvoter inn til Norge for storfe (900 tonn), kylling (800 tonn) og gris
(600 tonn). Dette er midlertidige kvoter som vil bli en del av en eventuell ny WTO-avtale. For kjøttvarer er det i tillegg en begrenset økning av eksisterende kvoter for noen produkter. Videre ble det enighet om toll-lettelser eller import-kvoter på enkelte innsatsvarer til konserves- og fôrindustrien inn til Norge mens det for landbruksvarer med svært lav tollsats er innført gjensidig nulltoll.
I EØS-avtalen er det også utarbeidet en egen protokoll, Protokoll 3, om handelen med bearbeidede landbruksvarer, eller nærmere bestemt varer som er omfattet av ordningen med råvarepriskompensasjon (RÅK-varer). Gjeldende Protokoll 3 avtale ble implementert 1. november 2004. De siste justeringene som ble gjort i avtalen innebar bl.a. redusert toll inn til Norge på syltetøy av skogsbær og margarin samt at det «ikke landbruksrelaterte elementet i tollsatsene», dvs. industrielementet, ble fjernet på de fleste RÅK-varene. EU ønsker videre forhandlinger etter Protokoll 3.
Ikke minst er Sverige en pådriver for ytterligere tollreduksjoner. Norske myndig-heter har sagt at de ønsker å avvente utfallet av de pågående WTO-forhandlingene før det blir satt i gang forhandlinger om en ny Protokoll 3-avtale, men settes under press fra EU om ytterligere å liberalisere handelen med bearbeidede matvarer.
Overfor utviklingslandene er det etablert et generelt tollpreferansesystem, Generalized System of Preferences (GSP), slik at import fra disse landene oppnår særlige tollempinger. Tollpreferansene under GSP-ordningen er ikke bundet i WTO, og kan trekkes tilbake eller endres. De minst utviklede landene (MUL) er gitt særskilte tollpreferanser innenfor GSP-systemet. Fra 1. januar 2008 trådte et nytt GSP-regel-verk i kraft som innebar at 14 nye land fikk toll- og kvotefri adgang til det norske markedet, der flere av landene er store landbruksnasjoner med potensielt gode muligheter for å eksportere landbruksvarer til det norske markedet.
4.1.2 Konkurransepolitikken
90Konkurranselovens formål er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom å legge til rette for en virksom konkurranse. Det skal tas særlig hensyn til forbrukernes interesser ved anvendelse av loven. Konkurranseloven har videre for-bud mot samarbeid som begrenser konkurransen og mot misbruk av dominerende markedsposisjon. Det er alminnelig meldeplikt for fusjoner og oppkjøp.
Konkurransemyndighetene påvirker tilpasningen i dagligvarebransjen på fire områder:
Misbruk av markedsposisjon. Konkurranselovens § 11 forbyr en aktør som er dominerende i et marked å misbruke sin markedsposisjon. Konkurransetilsynet hevder at flere leverandører som opererer på det norske markedet, har så høy markedsandel at de kan ansees som dominerende for noen av sine produkter. For å hindre at aktører kan misbruke sin markedsposisjon, og at bruken av bonuser, rabatter og engangsbeløp får konkurranseskadelige virkninger, har Konkurranse-tilsynet pålagt NorgesGruppen, Coop Norge, REMA 1000, ICA Norge
90 ECON (1997). Varehandel i Norge. Rapport 35/97. ECON Analyse, Oslo. Og Konkurransetilsynet (2009). Framleis meldeplikt for daglegvarekjedene. URL:
http://www.konkurransetilsynet.no/no/Aktuelt/Nyheter/Framleis-meldeplikt-for-daglegvarekjedene, 18.03.10.
plikt for sine avtaler med markedsledende leverandører. Meldeplikten gjelder i første omgang frem til 2015.
Horisontalt prissamarbeid. Konkurranseloven regulerer bl.a. muligheten til horisontalt prissamarbeid mellom enheter innen landbrukssamvirket og innen franchisekjeder. På landbruksområdet er hensynet til konkurransen i en viss for-stand avstemt mot ønsket om sikker avsetning av landbruksprodukter til forut-sigbare priser. Dette har medført at konkurranselovens forbud mot horisontalt prissamarbeid ikke gjelder for ulike enheter innenfor landbrukssamvirket.
Franchisekjeder kan også gis dispensasjon.
Sammenslutning av virksomheter. Konkurransemyndighetene har rett til å nekte fusjoner og sammenslutninger av selskap dersom sammenslutningene kan virke konkurransebegrensende. Konsentrasjon i dagligvaremarkedet er i dag høy, og Konkurransetilsynet ville trolig ikke godtatt en sammenslutning mellom noen av de fire store kjedesammenslutningene. Konkurransetilsynet skal også hindre for høy konsentrasjon og markedsmakt i matindustrien.
Etableringsmuligheter og konkurranseflater. En forutsetning for at konkurransen skal fungere er at det er etableringsmuligheter og muligheter for endring i kontroll av utsalgssteder. Bindinger mellom grossister eller kjedesammenslutninger på den ene siden, og detaljister som kontrollerer utsalgssteder på andre siden, er derfor forhold som konkurransemyndighetene er opptatt av.
Dagligvarebransjen preges i dag av noen få vertikalt integrerte kjeder. Norske for-brukere møter rundt 20 ulike butikkjeder i dagligvaremarkedet. Samtlige av disse butikkjedene er tilsluttet de fire nasjonale kjedegrupperingene. Gjennom sitt eier-skap til butikkjedene kontrollerer dagligvaregrupperingene utformingen av butikkjedene, og avgjør for eksempel om den enkelte butikkjede skal være en lav-priskjede eller supermarkedskjede. Dette vil påvirke prisprofil og sortimenteprofil til den enkelte kjede. De ulike butikkjedenes konsepter varierer med hensyn til pris, vareutvalg og servicegrad, ferskvareprofil, representasjon av lokale varer med mer. Noen grupperinger, som Coop, bestemmer prisene sentralt, mens andre grupperinger som NorgesGruppen, lar de enkelte butikkjedene sette priser innenfor konseptets rammer. Pris til forbruker blir i stor grad bestemt på nasjonalt nivå.
Dette skjer delvis indirekte, ved at butikkenes innkjøpspriser bestemmes sentralt.
I tillegg fastsetter alle kjedene maksimalpriser nasjonalt. Dette kan skje gjennom sentraliserte beslutninger i dagligvaregrupperingen, slik det skjer i Coop, eller gjennom beslutninger i hver enkelt butikkjede. At både innkjøpspris til butikk og maksimalpris til forbruker er bestemt sentralt begrenser handlingsrommet til den enkelte butikk.
Det kan være markedsmakt både i leverandørledd og detaljistledd i dagligvare-bransjen. Ifølge Konkurransetilsynet er det visse former for betalingsbetingelser som kan skade konkurransen. Hvis en leverandør betaler for å slippe konkurranse så fører det til svekket konkurranse, med høyere priser og dårligere utvalg for forbruker.
Dette er den viktigste potensielle konkurransebegrensende virkning av at leverandører betaler for hylleplass.91
91 Konkurransetilsynet (2009). Konkurransen i Norge. Konkurransetilsynet, Bergen.
I februar 2010 opprettet Landbruks- og matministeren, barne-, likestillings og inkluderingsministeren og fornyings, administrasjons- og kirkeminister et utvalget som skal utrede styrkeforholdene i verdikjeden for mat. Utvalget skal kartlegge styrkeforholdene og belyse mulighetene for åpenhet og innsyn i hele matvarekjeden for å sikre tilfredsstillende samfunnsmessig kontroll. Utredningen skal være ferdig i november 2010.
4.1.3 Areal- og eiendomspolitikk
92Dagligvarebutikker generer betydelig trafikk, og krever store parkeringsarealer og egnede vegløsninger. Etablering av selvstendige dagligvarebutikker eller kjøpesentre med dagligvarebutikker, reiser derfor ofte viktige spørsmål i arealplanleggingen og i relasjon til plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven er det viktigste virke-middel for å sikre en miljøvennlig by- og tettstedsutvikling, både på regionalt og lokalt nivå. Tilgang til lokaler er en viktig konkurransefaktor for dagligvarekjedene, og en streng regulering av adgangen til å etablere nye forretningslokaler kan være med å begrense konkurransen i varehandelen.
Det er i plan- og bygningsloven ingen generell begrensning mot etablering av vanlige handelsforetak. Det er fylkene som på regionalt nivå vedtar fylkes(del)-planer med retningslinjer for lokalisering av handel og andre servicefunksjoner.
Disse planene er retningsgivende for kommunenes egne planer og skal legges til grunn for behandling av søknader om lokalisering av handel.
Frykten for at kjøpesenteretableringer skulle føre til fragmentering av tettsteds- og bykjerner, har vært et viktig trekk ved arealpolitikken de senere år. Regjeringen har nå innført strengere regler for etablering av kjøpesentre. Fra 1. juli 2008 kan kjøpesentre bare etableres eller utvides i samsvar med retningslinjer i godkjente fylkesplaner eller fylkesdelplaner. I områder som ikke omfattes av godkjente fylkesplaner eller fylkesdelplaner vil kjøpesentre større enn 3 000 m2 bruksareal ikke være tillatt før godkjent plan foreligger. Målet med denne politikken er å styrke by- og tettstedene og legge til rette for miljøvennlig transport.
Tilgangen til gode lokaliseringsområder bestemmes av vegnettet, antall på- og avkjøringer på en motorvei etc. Mengden attraktive lokaliseringsmuligheter for dag-ligvarebutikker er i dag begrenset. Den økte konkurransen om de beste eien-dommene er igjen med på å påvirke eiendomsprisene, der den kjeden med høyest betalingsvillighet får etablert seg i området. I enkelte pressområder kan det være relativt kostbart å få tilgang til lokaler som egner seg til dagligvarehandel. Det er derfor ikke uvanlig at dagligvarekjedene eier utsalgssteder og eiendommer som er mest aktuelle for nyetablering, og flere av dagligvarekjedene har også egne eiendomsselskaper.
92 ECON (1997). Varehandel i Norge. Rapport 35/97. ECON Analyse, Oslo.
Miljøverndepartementet (2004). Fylkesplaner avløser kjøpesentertoppen – politikken ligger fast.
Miljøverndepartementet (2008). Strengere regler for kjøpesentre. URL:
http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/pressesenter/pressemeldinger/2008/strengere-regler-for-kjopesentre.html?id=519425, 23.03.10.
Konkurransetilsynet (2005). Betaling for hylleplass. Virkninger for konkurransen i dagligvaremarkedet i Norge. 2/2005.