Concordamos com Muller e Surel (2002) quando eles dissertam sobre a dificuldade de se definir o termo políticas públicas devido ao seu caráter polissêmico. O processo se torna mais simples para os autores de língua inglesa, uma vez que eles dispõem de termos para designar o que, em francês e português, se encontra sob a noção de política.
Para os ingleses, existem três termos distintos, a saber: polity (compreende a esfera política), politics (atividade política) e policies (a ação pública). Muller e Surel (2002) definem e diferenciam essas três palavras:
[...] A primeira faz a distinção entre o mundo da política e a sociedade civil, podendo a fronteira entre os dois, sempre fluida, variar segundo os lugares e as épocas; a segunda designa a atividade política em geral ( a competição pela obtenção dos cargos políticos, o debate partidário, as diversas formas de mobilização...); a terceira acepção, enfim, designa o processo pelo qual são elaborados e implementados programas de ação pública, isto é, dispositivos político-administrtivos coordenados em princípio em torno de objetivos explícitos (MULLER e SUREL, 2002, p. 11)
32 O objeto desta pesquisa são as policies, políticas públicas de Educação Infantil, mas para compreendê-las é necessário também considerar os processos que as originaram, ou seja, as politics e polity‟s.
Grosso modo, podemos definir política como uma forma de resolução de conflitos inerentes a uma organização social. Rua (1997) aponta que, outra forma de resolver os conflitos seria pela barbárie ou coerção pura e simples, diferente do jogo político que envolve, além da coerção, diversos outros fatores e conceitos que permeiam a esfera política, como arenas, agenda, atores, instituições, legados, poder, autoridade, entre outros que formam os sistemas políticos.
Utilizamos as abordagens histórica e sociológica, buscando realizar uma análise das interações que envolveram atores e instituições, em determinados contextos e arenas nos quais se deram os jogos que levaram às políticas de Educação Infantil ou à ausência delas no município.
Um problema, antes de se tornar objeto de política pública, passa por diversas etapas, constituindo o que se denomina processo decisório. Sobre os problemas e suas políticas públicas, perguntamo-nos: quando os interesses particulares se tornam públicos? Como as burocracias viabilizam as políticas? Uma vez que tanto o problema como sua solução são construídos histórica e socialmente, nossas abordagens não poderiam ser outras senão a histórica e a sociológica.
O processo político se desenrola em um jogo no qual as regras ou as instituições políticas determinam os comportamentos dos atores. Os atores em conjunto, cada um com sua crença, entram em ação na arena política e, quando conseguem chegar a um consenso ou constituir maioria, o resultado é a política pública. Sem descarta a possibilidade das políticas estarem determinadas por força de uma minoria que detém maior parcela de poder.
Dessa forma, as políticas públicas podem ser concebidas como sistema de crenças, ou seja, um conjunto de prioridades que são valorizadas. Os atores, carregados de valores, propõem ações para problemas que acreditam ser, prioritariamente, objeto de políticas públicas para a sociedade e para si como cidadãos. Nesse sentido, as ideias modelam as políticas públicas, uma vez que aquilo no que os atores acreditam pode ser tão importante quanto aquilo que eles querem, sendo necessário explorar a relação entre ideias e interesses (CAMPBELL, 2002).
33 As políticas públicas (policies) envolvem atividade política (politics) e, para Easton (1970), elas resultam do processamento, pelo sistema político, dos inputs originários do meio ambiente e, freqüentemente, de withinputs, demandas originadas no interior do próprio sistema político.
Para melhor exemplificar, os inputs e os withinputs expressam demandas e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e serviços, como saúde, educação, estradas, transportes, segurança pública, normas de higiene, controle de produtos alimentícios e previdência social. O suporte ou apoio nem sempre está diretamente vinculado a cada demanda ou política especifica. Geralmente, está direcionado para o sistema político ou para a classe governante. Em seus estudos sobre as políticas públicas, Rua (1997) cita o seguinte exemplo de suporte:
Exemplo de suporte ou apoio são a obediência e o cumprimento de leis e regulamentos; atos de participação política, como o simples ato de votar e apoiar um partido político, o respeito à autoridade dos governantes e aos símbolos nacionais; a disposição para pagar tributos e para prestar serviços, como por exemplo o serviço militar, etc. Mas podem ser também atos mais fortes, como o envolvimento na implementação de determinados programas governamentais, a participação em manifestações públicas, etc. (RUA, 1997, p. 2) Assim, de maneira bastante simplificada, podemos considerar que grande parte da atividade política dos governos se destina à tentativa de satisfazer as demandas que lhes são dirigidas pelo atores sociais ou aquelas formuladas pelos próprios agentes do sistema político, ao mesmo tempo em que articulam os apoios necessários.
O atendimento da demanda, em si, deveria ser gerador de apoios, mas isso nem sempre ocorre (ou ocorre apenas parcialmente). É tentando atender às demandas que se desenvolvem os "procedimentos formais e informais de resolução pacífica de conflitos" (EASTON, 1970, p. 82) que caracterizam a política.
Não temos a pretensão de esgotar o assunto, mas apenas esclarecer alguns termos que foram utilizados no decorrer deste estudo para analisar as políticas públicas do município em questão.
Utilizamos o conceito Arena Política para nos referir aos espaços que fomentam os processos políticos, conflitos, debates e disputas. A entrada de atores
34 novos na arena ou a mudança de comportamento de algum ator modifica o andamento de determinada política. As arenas são espaços de debates/ação e estão sujeitas à influência de princípios morais, entre outros.
A arena se forma a partir da formulação do conflito e da necessidade de implementar políticas públicas. Dessa forma, se cada processo decisório constitui sua própria arena, nos perguntamos: Quais atores estiveram presentes no debate da política em questão? Quais assuntos passaram pela arena e entraram nas agendas? A agenda política é formada por um conjunto de ações políticas que foram selecionadas entre outras que também aguardam por iniciativas do poder executivo, o que envolve disputas, ajustes e acomodações vivenciados na arena. As questões que entram na pauta dos decisores e legisladores dependem de constrangimentos, pois são fruto de interesses e ideias de um coletivo ou indivíduo e, geralmente, são influenciadas, entre outros, pelo apoio popular de militantes de partidos e por sujeitos coletivos como os movimentos sociais, por exemplo.
Assim, algum segmento social identifica um problema e o incorpora em sua agenda. Uma política pública surge quando se identifica um problema e existe um reconhecimento que ele precisa de solução. Esse problema e a suposta solução dele é resultado da interação dos atores na arena.
Os atores são agentes que detém formação com base em princípios institucionais, ou seja, suas escolhas são balizadas por instituições políticas.9 Os atores políticos desenvolvem ações que visam resolver pacificamente os conflitos.
Dessa forma, as políticas públicas são geradas nesses ambientes institucionais e, na maioria das vezes, os atores jogam de acordo com as regras. O crucial nessa reflexão é compreender que os atores só escolhem determinadas políticas devido à demanda que se faz mais clara naquele momento. A abordagem da escolha racional dos atores foi utilizada partindo do princípio de que eles possuem recursos diferenciados e refletem e agem a partir dos recursos disponíveis no momento.
Uma característica importante das políticas públicas é o legado, pois as instituições são historicamente construídas. Os atores interagem no tempo e no espaço, e as posturas de políticos e burocratas contribuem para elucidar os trajetos
9
Ao nos referirmos a instituições políticas, o termo “políticas” será utilizado para reforçar o caráter da análise deste estudo, pois toda instituição tem origem sociológica, tendo, portanto, um cunho político.
35 da política de Educação Infantil no município. Buscamos compreender esses processos e o porquê de determinadas escolhas no período pesquisado.
Além de atores individuais e instituições, observamos, nesse dinâmico processo político, a presença de atores coletivos, como os movimentos sociais (atores porque atuaram como protagonistas nos processos que envolvem a escolha pública). O movimento de Mulheres, por exemplo, foi um importante aliado da política de Educação Infantil e, posteriormente, após o início do funcionamento das creches, influenciou a criação do Movimento de Luta Pró-Creche (MLPC).
Partindo de estudos sobre a creche e os movimentos sociais e adaptando as ideias de Gohn (1987), Veiga (2001) faz a seguinte reflexão sobre os movimentos sociais e nos fornece características desse ator coletivo importante na política do município:
Os movimentos sociais urbanos não são homogêneos comportando projetos político-ideológicos e culturais diferenciados segundo a articulação de forças que contêm seja com o Estado, com a Igreja ou com as facções e partidos políticos. Os movimentos sociais se constituem nas relações que estabelecem com estas instituições, as quais por sua vez vão modificando sua atuação a partir da relação com estes novos atores (VEIGA, 2001, p. 17)
Esses movimentos se articulam a partir de lideranças que são empoderadas10 por uma coletividade para, em seu nome, reivindicar seus direitos junto ao poder público. A política está imersa em uma esfera de distribuição de poder e autoridade que são objeto de conquista plena de poucos.
Determinados cargos atribuem autoridade a quem os detém, como é o caso do Prefeito em uma cidade, que exerce tal atividade devido ao voto do povo e o cargo o legitima e autoriza a decidir pelo coletivo. O poder atribuído ao cargo máximo do poder executivo em um município autoriza o prefeito a coordenar a execução de políticas que envolvem a distribuição dos recursos que circulam naquela esfera de governo. E o controle de recursos e dinheiro na sociedade capitalista está diretamente relacionado ao poder.
Esse agente, responsável pelas decisões em nome de um coletivo, tenta corresponder às expectativas da coletividade que delegou o cargo a ele. Easton
10 Esta palavr
a é um neologismo do termo “empowerment”, muito encontrado na tradução de textos da língua inglesa e frequentemente usado no Brasil em discursos de militantes ligados a movimentos sociais que defendem os direitos das minorias.
36 (1970) concebe a autoridade como a qualidade politicamente crucial de um status numa estrutura social e o poder como a instrumentalidade básica para o desempenho efetivo nessa posição.
Todos os membros de uma coletividade possuem poder; o simples poder do voto é uma forma de exercer uma autoridade. Porém, nosso objetivo maior não é tentar verificar quem possui poder (pois concordamos com Easton (1970) quando ele afirma que, em uma coletividade, todos são munidos de poder em maior ou menor intensidade), mas refletir sobre quem deteve ou detém mais ou menos poder na implementação de políticas públicas de educação.