Entre as décadas de 1950 e de 1960, o setor energético brasileiro foi submetido a transformações que culminaram com o estabelecimento de dois grandes sistemas nacionais centralizados e ainda hoje prevalecentes: a hidreletricidade e o petróleo. Procurava o Estado nacional, à época, mediante a instalação e expansão desses sistemas, assegurar a base energética imprescindível para o processo de desenvolvimento brasileiro, por intermédio da oferta adequada de energia associada a reduções de custos, paralelamente à introdução de novos padrões de eficiência técnica e gerencial e à indução do crescimento da indústria de base e da infra-estrutura de serviços de engenharia e construção pesada (BRASIL, 1991, p. 36).
“Após os dois choques do petróleo, problemas ligados ao desequilíbrio do balanço de
pagamentos e à garantia do suprimento de energia levaram à formulação de uma política energética cujos objetivos centrais eram a conservação de energia, o aumento da produção nacional de petróleo e de eletricidade e a substituição de derivados de petróleo por fontes alternativas nacionais (energia hidrelétrica, biomassa, carvão mineral etc.)”. Para tanto, impuseram-se, como instrumentos básicos, políticas tríplices de preços de energia, de tecnologia e de incentivos e subsídios, além de medidas de restrição ao consumo através do estabelecimento de quotas às empresas do setor industrial (BRASIL, op.cit., pp. 36-37).
A partir da crise do petróleo de 1973, a estratégia governamental tornou-se mais seletiva, atuando não mais numa escala macrorregional e sim sub-regional, mediante a implantação de pólos de crescimento. É nesse contexto que a participação dos derivados de petróleo na matriz energética brasileira passou a decair, enquanto se aceleravam as penetrações da hidreletricidade e do carvão mineral, concomitantemente à abertura de novas perspectivas para a utilização industrial de combustíveis derivados de biomassa (álcool, carvão vegetal, lenha) e ao declínio de modalidades até então tradicionais de consumo energético, notadamente o uso da lenha para propósitos de cocção doméstica (BRASIL, op.cit., p. 37).
Relativamente à oferta de energia, “foram lançados grandes projetos hidroelétricos e consolidada a integração dos sistemas elétricos nacionais. Aumentou substancialmente a produção nacional de petróleo, principalmente na plataforma submarina. O Programa Nacional do Álcool (Proálcool) e a siderurgia a carvão vegetal demonstraram, em uma escala sem precedentes, a possibilidade e o potencial de produção de biomassa. Lançaram-se as bases para o desenvolvimento de outras fontes renováveis e descentralizadas de energia, como as pequenas centrais hidrelétricas e a energia solar.” (BRASIL, op.cit., p. 37)
13
Não obstante, “o objetivo de garantir uma oferta confiável de energia continuou a prevalecer sobre as preocupações de caráter econômico, ou seja, sobre o objetivo de redução dos custos. Muitas das decisões estratégicas tomadas no período afastaram-se dos critérios baseados na racionalidade econômica, e só puderam ser implementadas através de subsídios ao setor privado e de crescentes desequilíbrios financeiros no setor público” (BRASIL, op.cit., p. 37).
“No início da década de 1980, a queda dos preços internacionais e o aumento da produção de petróleo
concorreram para reduzir, no governo e na opinião pública, o interesse estratégico pelo desenvolvimento de fontes alternativas. Simultaneamente, a defasagem dos preços e tarifas energéticas no setor estatal e a redução das taxas de crescimento de demanda de energia afetaram negativamente a rentabilidade esperada de novos investimentos.
Em meados dos anos 1980, a fase de mudança estrutural da matriz energética nacional, iniciada na década de 1970, parece encerrada. Esboçou-se um retorno à tendência anterior: voltou a crescer o consumo de derivados de petróleo, manteve-se a tendência à maior eletrificação da economia, apesar do reduzido dinamismo industrial, e estabilizou-se ou reduziu-se a contribuição de outras fontes, principalmente a biomassa.”
(BRASIL; 1991, pp. 37-38)
Dessa forma, no início da década de 1990, o consumo doméstico, em termos agregados, dividia-se, em partes aproximadamente iguais, entre eletricidade, derivados de petróleo e outras modalidades energéticas, especialmente biomassas. A eletricidade e o petróleo mantinham-se organizados, do lado da oferta, como sistemas centralizados, de âmbito nacional e de predominância estatal; a biomassa, por seu turno, apresentava-se sob a forma de um sistema descentralizado e predominantemente privado (BRASIL, op.cit., p. 38).
Importa nesse ponto realçar um traço marcante das políticas energéticas no Brasil desde o primeiro choque do petróleo, a saber, a busca da redução da dependência e da vulnerabilidade energéticas. O contexto brasileiro, sob esse prisma, sempre se revestiu de conjunturas favoráveis associadas à disponibilidade, no país, de um amplo leque de recursos fósseis e renováveis.
As duas últimas décadas do século XX foram marcadas pela configuração de um equilíbrio confortável entre oferta e demanda de energia no Brasil. Essa conjuntura favorável estendia-se à infraestrutura energética, herdeira de décadas de expansão vigorosa, de que decorreu generosa folga na capacidade instalada no início da década de 1980. Nesse contexto, a ausência de pressões sobre o mercado de petróleo e a realidade da capacidade instalada de produção, transformação, transporte e distribuição de energia, que, invariavelmente, excedia a
demanda, deslocaram a questão da garantia de suprimentos energéticos para posição secundária na agenda político-econômica. Passariam a destacar-se, a partir de então, na estruturação da política energética, objetivos outros como a reestruturação do Estado, a privatização, a abertura de mercado, a questão ambiental etc.
Como reflexo das transformações ocorridas na estrutura produtiva e no grau de urbanização do país, a Oferta Interna de Energia (OIE) evoluiu, no período 1970-2011, a taxas elevadas e bem superiores às da população. Enquanto a taxa média de crescimento demográfico foi de 1,73% a.a. (de 95,7 para 193,2 milhões de habitantes), a OIE evoluiu a uma taxa média de 3,48% a.a. (de 66,9 para 272,4 milhões de toneladas equivalentes de petróleo – tep). Consequentemente, a OIE per capita elevou-se a uma taxa média de 1,73% a.a. (de 0,699 tep/hab em 1970 para 1,410 tep/hab em 2011). A Figura 2.9 apresenta a evolução de indicadores sociais, econômicos e energéticos nacionais no período 1970-2011.
Figura 2.9 – Evolução de Indicadores Sociais, Econômicos e Energéticos
Fonte: EPE, 2012, p. 45
A Figura 2.10 apresenta a evolução, no período 1940-2011, de participações de bens energéticos diversos na oferta interna de energia no Brasil. A Figura 2.11 apresenta a mesma série histórica, em termos de participações relativas. Ressaltam-se, em ambos os casos, a significativa evolução da participação do petróleo, do gás natural e de derivados de petróleo na estrutura de oferta energética nacional. A Figura 2.12, por seu turno, além de restringir a mesma série histórica em foco ao período 1970-2011, separa o petróleo e seus derivados do gás natural (mediante a incorporação desse último no agrupamento de outros produtos energéticos).
15
Figura 2.10 – Evolução de Participações de Bens Energéticos na Oferta Interna de Energia no Brasil
Fonte: BEN, 2012, p. 35 (com adaptações)
Figura 2.11 – Evolução de Participações de Bens Energéticos na Oferta Interna de Energia no Brasil
Figura 2.12 – Evolução da Oferta Interna de Energia no Brasil
Fonte: BEN, 2012, p. 22 (com adaptações)
A Figura 2.13, ao ilustrar a evolução, no período 1974-2011, da dependência externa brasileira de petróleo, evidencia a marcante e recente inflexão proporcionada pela conquista da relativa autossuficiência na produção nacional. Efetivamente, a conquista de novas fronteiras de fontes de recursos petrolíferos na costa brasileira proporcionou a obtenção, em 2006, da autossuficiência da produção nacional, ainda que em termos relativos, em decorrência do imperativo de importação de petróleo leve para a composição de cargas de refino que otimizem a obtenção de derivados mais demandados no mercado doméstico, como o óleo diesel e a nafta petroquímica, produtos cujos abastecimentos para o mercado doméstico ainda requerem importações para complementação do atendimento à demanda agregada nacional.
A Figura 2.14, por seu turno, a participação das importações de petróleo sobre as importações energéticas brasileiras totais ao longo do período 1974-2011. Destacam-se, nesse caso específico, (i) as progressivas quedas nas importações de petróleo; e (ii) a gradual elevação das importações energéticas totais (em que se incluem o carvão mineral, o carvão metalúrgico, o gás natural e a energia elétrica).
17
Figura 2.13 – Evolução da Dependência Externa Brasileira de Petróleo
Fonte: BEN, 2012, p. 99 (com adaptações)
Figura 2.14 – Evolução das Importações Energéticas Brasileiras
As Figuras 2.15 e 2.16 apresentam as evoluções, em termos absolutos e relativos, das participações de fontes energéticas diversas no consumo final energético nacional no período 1970-2011. Ressalta-se, particularmente, a marcante participação dos derivados de petróleo ao longo do período em foco.
As Figuras 2.17 e 2.18 ilustram, respectivamente, a evolução do consumo total de derivados de petróleo e de gás natural no período 1973-2011 e a evolução da composição setorial do consumo de derivados de petróleo no período 1970-2011. Evidenciam-se, especialmente, nesses casos específicos, (i) a marcante participação do consumo de derivados de petróleo para uso específico em transportes; e (ii) as relativas estabilidades de participação do consumo de derivados de petróleo para usos industriais, residenciais e nos setores energéticos.
A Figura 2.19, ao apresentar as evoluções da produção e do consumo domésticos de gás natural ao longo do período 1970-2011, revela a notável evolução recente da produção, a ponto de ultrapassar o consumo na segunda metade da década de 2000. Ressalta-se, não obstante, a persistência do quadro histórico de dependência de gás natural importado (oriundo da Bolívia), em face, entre outros fatores, do imperativo de uso de parte do gás doméstico para reinjeção em reservatórios de petróleo. A Figura 2.20 evidencia a evolução, no período 1975-2011, da composição do consumo doméstico de gás natural. Ressaltam-se (i) a progressiva redução relativa no consumo final não-energético e (ii) as graduais elevações relativas nos consumos finais energéticos e para transformação.
As Figuras 2.21 a 2.25 apresentam as evoluções, no período 1975-2011, de consumos finais por fontes energéticas, por categorias de uso (setores energéticos, residencial, agropecuário, de transportes e industrial). Relativamente aos produtos derivados do petróleo e ao gás natural, evidenciam-se (i) no caso dos setores energéticos (Figura 2.21), as progressivas elevações no consumo do gás natural e as concomitantes reduções no consumo de óleo combustível; (ii) no caso do setor residencial (Figura 2.22), as progressivas elevações de participação do gás liquefeito de petróleo (em substituição à lenha); (iii) no caso do setor agropecuário (Figura 2.23), a contínua elevação, até o início da década de 2000, na participação do consumo de óleo diesel, com registros de ligeira trajetória de queda e de subsequente estabilização ao longo da segunda metade da mesma década; (iv) no caso do setor de transportes (Figura 2.24), (a) a relativa estabilidade de participação do óleo diesel; (b) as trajetórias inversas iniciais da gasolina e do etanol ao longo de quase todo o período; e (c) a gradual inserção do gás natural na estrutura de consumo, notadamente a partir do início da década de 2000; e (v) no caso do setor industrial (Figura 2.25), as progressivas quedas de participação do óleo combustível e as concomitantes elevações de participação do gás natural e de outros produtos.
19
Figura 2.15 – Evolução do Consumo Energético Final por Fonte
Fonte: BEN, 2012, p. 24 (com adaptações)
Figura 2.16 – Evolução de Participações do Consumo Energético Final por Fonte
Figura 2.17 – Evolução do Consumo Total de Derivados de Petróleo e de Gás Natural
Fonte: BEN, 2012, p. 53 (com adaptações)
Figura 2.18 – Evolução da Composição Setorial do Consumo de Derivados de Petróleo
21
Figura 2.19 – Evolução da Produção e do Consumo de Gás Natural
Fonte: BEN, 2012, p. 40 (com adaptações)
Figura 2.20 – Evolução da Composição do Consumo de Gás Natural
Figura 2.21 – Evolução da Participação no Consumo do Setor Energético
Fonte: BEN, 2012, p. 73 (com adaptações)
Figura 2.22 – Evolução do Consumo Energético Final no Setor Residencial
23
Figura 2.23 – Evolução da Estrutura de Consumo Energético no Setor Agropecuário
Fonte: BEN, 2012, p. 77 (com adaptações)
Figura 2.24 – Evolução da Estrutura de Consumo Energético no Setor de Transportes
Figura 2.25 – Evolução da Estrutura de Consumo Energético no Setor Industrial
Fonte: BEN, 2012, p. 83 (com adaptações)