Simülasyonun Uygulama Süreci

Além dos momentos de transição administrativa, outros acontecimentos diretamente ligados ao governo podem gerar oportunidades para a entrada de um

tema na agenda. É o caso dos spillovers; eventos que podem ter origem em diferentes policy areas, e que desencadeiam oportunidades para mudanças em diversas outras áreas, podendo provocar o surgimento de novas questões a serem consideradas pelos formuladores de políticas. Este fenômeno, analisado por Kingdon (2003, 190-194), também ajuda a explicar as condições, no fluxo político, para o acesso da reforma da administração pública à agenda de reformas do Estado no governo Fernando Henrique Cardoso.

Diversos spillovers (eventos que desencadeiam oportunidades de ação)

foram gerados a partir do Plano Real, possibilitando mudanças em diferentes áreas, como na previdência, no setor tributário e mesmo na administração pública. É importante observar que a idéia de spillover não representa um mecanismo automático para a introdução de mudanças, mas sim a criação de oportunidades para a entrada de novos temas na agenda. Nesta perspectiva, não há uma relação causal entre o Plano Real e a reforma da administração pública, ou qualquer outra reforma. Mas o plano de estabilização cria oportunidades para a entrada na agenda de outras questões relacionadas a seus propósitos, ou seja, uma política bem sucedida cria o “solo fértil” para outras políticas, como mostra Kingdon (2003, 104): “The first success creates tremendously powerful spillover effects. Entrepreneurs are encouraged to rush to the next available issue, coalitions are transferred, and arguments from analogy and precedent take hold”.

Esse efeito pode ser observado na reforma da previdência, enviada ao Congresso em abril de 1995, meses antes das propostas de emendas constitucionais ao capítulo da administração pública. A questão previdenciária havia se tornado central nos debates durante o governo Fernando Henrique Cardoso, sendo rapidamente transformada de condição em problema e apresentada logo no início do primeiro mandato acompanhada de soluções específicas. Como analisa Melo (2002, 50),

“O (...) aspecto mais surpreendente da trajetória da previdência social como issue na agenda pública, ao longo da década de 90, tem sido sua paulatina centralidade, que culmina numa situação na qual sua resolução se converte

em um grave problema nacional e em pré-requisito para a reforma fiscal e a estabilização da economia. Mas especificamente, no debate em torno da reforma fiscal e da sustentabilidade do Plano Real, o sub-sistema de aposentadoria dos servidores públicos e seu desequilíbrio atuarial são apresentados como o cerne do problema do descontrole das finanças públicas.”

De forma semelhante, a reforma da administração pública consegue ganhar espaço dentro do governo na medida em que foi relacionada - tanto em termos da definição do problema, quanto da proposição de alternativas – à manutenção da estabilidade econômica. No processo de construção da imagem da reforma da administração pública, a equipe do MARE procurou, por um lado, aproximá-la da definição de problemas que concentrava a atenção da equipe econômica: o ajuste fiscal. A argumentação em torno da quebra da estabilidade e do fim do regime jurídico único é ilustrada, no Plano Diretor, por tabelas que visam demonstrar “soluções” adequadas proporcionadas pela reforma da administração pública sobre o “problema” do ajuste fiscal. Por outro lado, a definição da solução como reforma gerencial, procura ao mesmo tempo distanciar-se do problema da crise fiscal e aproximar-se da idéia de superação do Estado criado na “era Vargas”, que tem no modelo burocrático um de seus maiores expoentes. Esta ambigüidade na definição do problema, presente também nas alternativas propostas, gerava reações contraditórias dentro do governo. Enquanto a área econômica do governo desprezava a formulação em torno da administração gerencial, outros setores discordavam frontalmente da hipótese de crise do modelo burocrático e da viabilidade de sua substituição por um modelo gerencial. Neste sentido, Martins (2002, 242) chega a afirmar que “há claros indícios de que o presidente desconfiou da proposta de Bresser, mas ‘pagou para ver’, sob a vigilância atenta de seus ministros mais próximos”.

O próprio Bresser reconhece as dificuldades iniciais na apresentação da reforma. Conforme seu relato,

“Em janeiro de 1995, quando apresentei as primeiras idéias sobre a reforma da administração pública (...) uma tempestade caiu sobre mim. O tema era novo e, portanto, ameaçador, pelo menos na aparência. A reação negativa foi quase universal.” (Bresser Pereira, 1999-a, 11).

Neste momento, embora o tema estivesse na agenda governamental, contando com o suporte de uma estrutura institucional destinada à gestão da política de reforma da administração pública, a questão não estava presente, ainda, na agenda decisional. Considerando apenas o fluxo político, a reforma atinge a agenda governamental, em grande parte devido às oportunidades geradas pela transição administrativa e pelos efeitos de spillover. No entanto, mesmo integrando a agenda governamental, no início de 1995 a reforma desfrutava de baixa visibilidade e pouco suporte do Executivo. “Eu sabia”, diz Bresser,

“que o que eu estava propondo era sensato e respondia a uma verdadeira demanda de uma sociedade insatisfeita com os serviços prestados pelos servidores públicos no Brasil. Portanto, embora sem ainda contar com o apoio do Presidente para a reforma constitucional da administração pública – ele apenas concordara que eu discutisse a questão com o público em geral e os políticos – resolvi ir adiante.” (Bresser Pereira, 1999-a, 12).

Esta situação somente se reverteria – e o tema finalmente chegaria à agenda decisional – quando da articulação de uma coalizão pró-reforma, principalmente com o apoio dos governadores de estados e prefeitos municipais. Entre fevereiro e julho de 1995, o então ministro procurou obter o apoio desses atores, potenciais beneficiários das medidas propostas pela reforma: “Viajei pelo Brasil inteiro. Visitei governadores, participei de inúmeros congressos e encontros de prefeitos para debater a reforma. O apoio deles foi crucial.” (Bresser Pereira, 1999-a, 18). O apoio principalmente dos governadores representou uma vitória política para o então ministro, que passou a contar também com o apoio dos ministros do Planejamento e da Fazenda, em virtude dos ganhos fiscais que a

proposta representaria. O tema move-se, assim, para a agenda decisional, pronto para tornar-se uma política a ser implementada.