Genel Bakış

Desde os primeiros textos do governo Fernando Henrique Cardoso sobre a reforma da administração pública, constrói-se uma argumentação que busca definir o problema em torno do Estado brasileiro e da administração pública como sendo fruto de uma crise do Estado. Escrevendo em janeiro de 1995, logo após assumir o MARE, Bresser Pereira afirma que a crise do Estado é responsável pelas crises econômica e política brasileiras17.

17

“A Reforma do Estado”. Artigo publicado simultaneamente em Correio Braziliense e O Globo, em 11 de janeiro de 1995.

Em maio do mesmo ano, é publicada a primeira edição dos “Textos para Discussão”18, no qual Bresser consolida esta definição de problema que estaria presente em todo o debate sobre a reforma: a crise do Estado é o “problema fundamental do último quartel deste século” (Bresser Pereira, 1995-a, 04).

Esta definição do problema - a crise do Estado – pode ser considerada uma definição geral, uma vez que ela é desmembrada, tanto em documentos oficiais quanto em textos publicados pelo então ministro Bresser Pereira19, em três subitens, ou crises setoriais: uma crise fiscal, uma crise do modelo de intervenção do Estado na economia e uma crise da administração pública:

“A crise do Estado define-se como (1) uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas: o Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição das importações no Terceiro Mundo, e o estatismo dos países comunistas; e (3) a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática.” (Brasil, 1995, 15).

O tema da crise fiscal já vinha sendo desenvolvido por Bresser Pereira em vários estudos desde o início da década de 1990 (Bresser Pereira, 1992). Neste estudos, o autor apresenta a crise fiscal como sendo o produto final de um conjunto de desequilíbrios que teriam não apenas imobilizado o Estado, tornando- o incapaz de definir e implementar políticas econômicas, mas também transformado o Estado em obstáculo ao desenvolvimento. No plano econômico, são apontadas como causas principais da crise fiscal o déficit público, a insuficiência de poupança pública e a dívida pública (interna e externa). Concorreriam ainda para o agravamento destes desequilíbrios outros dois fatores,

18

A série “Textos para Discussão” foi lançada pelo MARE em conjunto com a ENAP (Escola Nacional de Administração Pública), órgão vinculado àquele Ministério, em 1995, quando tem início o programa de reforma da administração pública.

19

Uma síntese do pensamento de Bresser Pereira sobre a crise do Estado pode ser encontrada em “Crise do Estado e Respostas”, capítulo que introduz as reflexões do autor sobre a experiência da reforma brasileira (Bresser Pereira, 1998-e, pp. 31-46).

identificados como fenômenos psicossociais: a falta de crédito financeiro do Estado e a decrescente credibilidade dos governos (Bresser Pereira, 1992; Bresser Pereira et. al., 1996). Esta abordagem, que culmina na recomendação de programas de estabilização macroeconômica e reformas orientadas para o mercado, apresenta grande semelhança com a abordagem que ficou conhecida como “Consenso de Washington”, como reconhece o próprio autor (Bresser Pereira, 1992)20.

A segunda crise setorial que define a idéia de crise do Estado nos documentos produzidos pelo MARE durante o governo Fernando Henrique Cardoso é o esgotamento do modelo de substituição das importações. Esta perspectiva afirma que o Estado, ao invés de atuar diretamente no desenvolvimento, deve estar centrado na regulação da ordem econômica. É importante ressaltar que os diagnósticos apresentados nos artigos de Bresser Pereira e nos documentos oficiais definem a crise do Estado como decorrência da falência do modelo de substituição de importações, em oposição a outras definições de problemas possíveis, como por exemplo, a abordagem da crise do Estado desenvolvimentista21.

Paralelamente à crise fiscal e à crise do padrão de intervenção estatal, o terceiro componente da crise do Estado manifesta-se no modelo burocrático de administração. Esta forma de compreender a crise do Estado é particularmente

20

Observando as recomendações das grandes burocracias internacionais de coordenação da política econômica, como por exemplo, o Banco Mundial e o Tesouro Americano, além das recomendações dos ministros de finanças dos países centrais e presidentes dos bancos internacionais mais importantes, John Williamson (ver artigo “Reformas políticas na América Latina na década de 80”. Revista de Economia Política, vol. 12, n.º 1 (45), janeiro/março 1992, pp. 43-49) sistematizou este conjunto de idéias, cunhando o termo “consenso de Washington”. O “consenso” representa um conjunto de diagnósticos e recomendações específicas para a crise do Estado na América Latina, formulados ao longo da década de 1980, e que ficaram conhecidas como abordagem neoliberal.

21

À perspectiva de Bresser Pereira, difundida nos documentos oficiais do governo Fernando Henrique Cardoso contrapõe-se, por exemplo, a abordagem de crise do Estado desenvolvimentista, tematizada por José Luís Fiori em O Vôo da Coruja: uma leitura não liberal da crise do Estado

desenvolvimentista (Rio de Janeiro: EdUERJ, 1995). A definição de crise empregada por Fiori,

fundamentada na crise do Estado desenvolvimentista, diverge das análises neoliberais, enquanto as idéias do Consenso de Washington se apóiam precisamente na crítica ao modelo de substituição de importações. Para uma reflexão sobre estas perspectivas, ver o texto de Lourdes Sola, “Estado, transformação econômica e democratização no Brasil”, in Sola, L. (org.). Estado, mercado e

enfatizada nos textos oficiais, uma vez que esta interpretação da crise diz respeito diretamente às ações do MARE. Podemos considerar a “crise da administração pública” como uma definição mais específica sobre o problema geral da crise do Estado. Veremos como esta crise é representada a seguir.