Serbest bölgelerin her ne kadar avantajlarına ve ekonomilerine katkılarına odaklanılsa da yıllar itibariyle gündeme gelmiş ve gözlemlenmiş çeşitli sakın- caları bulunmaktadır. Bölgelerin faaliyet türlerine bağlı olarak, farklı yoğunlukta ve nitelikte bazı olumsuz etkiler ortaya çıkabilmektedir. Kısa veya uzun vade de gözlemlenerek tespit edilen olumsuzluklar niteliğine göre makro veya mikro ölçekte gerçekleşebilmektedir.
SERBEST BÖLGE KAVRAMI VE GENEL BİLGİLER 37
Genel olarak serbest bölgelerin olumsuz etkileri aşağıdaki başlık ve açıklama- larla incelenebilir.
Serbest Bölge Kurulumu Ekonomiler İçin Yüksek Yatırım Maliyeti Oluşturur:
Uluslararası standartlara uygun bir serbest bölge tasarlamak ve faaliyete geçir- mek gereken altyapı harcamalarının büyük rakamlara ulaşması nedeniyle olduk- ça maliyetli olabilmektedir. Öncelikle bölgeler, geniş hinterland olarak tarif edi- len kara, deniz, hava ve demir yollarına mümkün olduğunca kesişen bir noktada kurulması ve söz konusu yol ağlarının birbirine bağlanması açısından kapsamlı bir ulaşım altyapısı üzerine kurulmaktadır.
Diğer yandan serbest bölgelerin üretim ve ticaret faaliyetlerinin yürütülebil- mesi için işyeri, fabrika binası, depo ve antrepo gibi tesislere, ithalat, ihracat ve transit ticaret sevkiyatları için ise yükleme, boşaltma alanları, konteyner ve tır parkları, çeşitli elleçleme ekipmanları ve her türlü terminal tesis ve araçlarına sahip olması gerekmektedir. Bunların dışında bölgedeki işletme ve kuruluşların yararlanması amacıyla enerji, iletişim, sağlık, güvenlik, çevre, turizm, finans vb.
hizmetlerin yürütüleceği çeşitli tesis ve faaliyet alanları oluşturulmaktadır. Ku- rulacak serbest bölgenin faaliyet konularına göre planlanan söz konusu alt ve üst yapıların ne denli pahalı olacağını tahmin etmek hiç de zor olmayacaktır. Bu sebeple ülke ekonomilerine olumlu katkı sağlaması için kurulması öngörülen ser- best bölgelerin fizibilitesi oldukça ayrıntılı, dikkatli ve çok boyutlu olarak gerçek- leştirilmeli, fayda maliyet analizleri ile amorti hesaplamaları doğru yapılmalıdır.
Böylece telafisi mümkün olmayan olumsuz etkilerinden kaçınılmış olunacaktır.
Serbest Bölgeler İthalat Eğilimin Artırmaktadır: Serbest bölgelerin sağlamış olduğu gümrük muafiyetleri ve vergi avantajları genel olarak ithalatı daha cazip hale getirmektedir. Serbest bölge kullanıcılarının ihracat amacıyla üretim ve faa- liyetlerini artırması doğru orantılı bir şekilde ithalat rakamlarını da artırmaktadır.
Bu durum özellikle gelişmiş veya gelişmekte olan ülkelerde daha düşük maliyetli pazarlardan hammadde ve ürün tedariki amacıyla ithalat eğilimini yükseltmekte- dir. Söz konusu eğilim, ülkenin geri kalanına göre yüksek oranlarda seyretmekte, ülkeden döviz çıkışını fazlalaştırmakta, ülkede muadil hammadde ve ürün üreti- mini azaltmakta, bir takım ekonomik olumsuzluklara sebep olabilmektedir. Ser- best bölgede sağlanan avantajlar ile ihracatın ve beraberinde üretimin, istihdamın ve döviz girdisinin arttırması beklenirken, ithalatın artışı ile dezavantajlı durum- ların oluşması da kaçınılmaz olabilmektedir. Ülkelerin bu olumsuzlukları en aza indirmemesi için mevzuat planlaması ve kontrolü dikkatli yapması, serbest bölge faaliyetlerini dinamik bir şekilde takip etmesi, gerektiğinde yapıcı müdahalelerde bulunması gerekmektedir.
Serbest Bölgelerde Faaliyette Bulunan Yabancı Firmalar, Sınır Ötesi Pazar- larda Yerli Firmalar ile Rekabete Girebilirler: Küresel rekabet ortamında ulusla-
rarası faaliyetlerde bulunan işletmelerin herhangi bir sınır ötesi pazarda birbirle- riyle rekabet içinde bulunmaları kaçınılmazdır. Söz konusu rekabette işletmelerin uluslararası pazarlama faaliyetleri ve maliyet avantajları öne çıkmaktadır. Günü- müzde artık ülke içinde rekabet halinde olsun veya olmasın aynı ülkenin firma- larının da sınır ötesi pazarlarda farklı ülke oyuncularıyla birlikte rekabete gire- bildikleri görülmektedir. Söz konusu rekabette serbest bölge faaliyeti olan ve bu sayede çeşitli avantajlar elde eden firmalar her zaman daha rekabetçi olacaklar- dır. Serbest bölgelerdeki yabancı firmalar da o ülkedeki yerli firmalar sınır ötesi pazarlarda rekabete girebilir, büyük oranda da avantajlı hale gelebilirler. Serbest bölgelerdeki uluslararası yabancı firmaların yönetim ve üretim alanlarındaki tec- rübeleri, kalite standartları, marka potansiyelleri, hedef pazarlardaki geçmişten gelen varoluşları vb. üstünlükleri, serbest bölgelerdeki maliyet avantajlarıyla birleşerek oldukça rekabetçi olmalarını sağlayabilir, bu durum onlarla rekabete girecek yerli firmaların şansını azaltabilir. Özellikle uzak ülkelerden yakın pazar- lara ulaşmak maksadıyla serbest bölgelere yatırım yapan yabancı firmalar, yerli firmaların yakın pazarlardaki hakimiyetini ellerinden almak adına tehlike oluştu- rabilirler.
Serbest Bölgeler Kaçakçılık ve Benzeri Kanun Dışı Faaliyetlere Zemin Oluş- turabilirler: Serbest bölgeler çeşitli gümrük muafiyetleri sunması nedeniyle, bün- yesinde vergi maliyetleri eklenmemiş, görece olarak ülke içine göre ucuz malları barındırmaktadırlar. Bu durum söz konusu mallara cazibeyi arttırmaktadır. Ser- best bölgeler her ne kadar mevzuat gereği iyi korunuyor ve gümrük kontrolleri dikkatlice yapılıyor olsa da mal ticaretinin ve mal, araç ve personel sirkülasyonun hızlı olması nedeniyle birtakım önlemlerde yetersizlikler bulunabilir. Bu durum kötü niyetli kesimlerin kaçakçılık eğilimini arttırabilir.
Diğer yanından serbest bölgelerde sağlanan vergisel teşviklerin kötüye kulla- nılması, özellikle, bölgede bulunan kişi ve kuruluşlar kullanılarak örtülü kazanç dağıtımı ile haksız avantajlar elde edilmesi gibi vergi kaçakçılığı girişimleri göz- lenebilmektedir (Taylar, 2008: 53-54). Ayrıca her türlü ekonomik faaliyetlerin kayıtlara geçirilmeden yapılabildiği, mali kontrollerin bulunmadığı veya kısmen uygulandığı, vergi cenneti ülkeler ve özellikle serbest bankacılık faaliyetlerinin bulunduğu bölgelerde, terör, uyuşturucu, yolsuzluk, kaçakçılık vb. yasadışı yol- larla elde edilmiş kara paranın serbestçe dolaşabilmesi ve yasal bir ekonomik faaliyete yönelerek aklanabilmesi için uygun alanlardır (Baykal, 2003: 104).
Serbest Bölgeler Çevrede Tahribata Neden Olabilir: Serbest üretim bölgele- rinde yürütülen yoğun endüstriyel faaliyetler çevreyi kirletici nitelikte olabilir.
Özellikle yüksek oranda atık ve salınıma sahip faaliyetlere ilişkin ekonomik kay- gıların ön planda tutulması nedeniyle çevrenin korunması göz ardı edilebilir. De- niz, göl ve su yollarının kirlenmemesi için yapılması gereken arıtma tesislerinin,
SERBEST BÖLGE KAVRAMI VE GENEL BİLGİLER 39
hava kirliliğini önleyici filtre sistemlerinin, gürültü, kanalizasyon, çöp, moloz vb.
unsurların bertarafına yönelik altyapının yetersiz kalması çevre kirliliğinin oluşmasına neden olabilir.
Serbest bölgelerin kuruluş yeri, yayılmış olduğu alanın büyüklüğü, tesisler, binalar ve ulaşımı için gerçekleştirilen inşa faaliyetleri de çevreyi ve doğal yaşa- mı etkileyecek nitelikte olabilir. Bu nedenle, bölgede bitki örtüsünün bozulması, ormanların tahribatı, sel, erozyon, sera gazı salınımının artması, iklim değişik- liği, tarım alanlarının yok edilmesi, canlı popülasyonunda değişiklik gibi olum- suzluklar ve telafisi mümkün olmayan zararlarda ortaya çıkabilir. Ayrıca serbest bölgelerin çevresindeki nüfus ve kentleşmenin artışı da dolaylı olarak çevrenin tahribatına yol açabilmektedir.
Serbest Bölgelerin Sosyal Yapı ve İşçi Hakları Üzerindeki Olumsuz Etkile- ri:
Serbest bölgeler bulunduğu yörede ekonomik faaliyetleri artırması nedeniy- le nüfus ve sosyal yapının önemli ölçüde değişimine neden olabilmektedir. Söz konusu değişimin hızlı ve kontrolsüz olması, istenmeyen göç akımları, çarpık yapılaşma ve plansız şehir büyümelerine yol açabilmekte, sağlık, eğitim, enerji ve yerel hizmetlerin yetersiz kalması gibi sorunlara neden olmaktadır. Bu durum büyük sosyal sorunları da beraberinde getirmektedir.
Serbest bölgelerde yatırımcıları teşvik etmek için ülke genelinde uygulanan işçi haklarına yönelik sosyal politikalar uygulanmamakta veya kısmen muaf tu- tulmaktadır. Birçok serbest bölgede işçilerin sendikal faaliyetlerine izin veril- mezken, grev ve lokavt gibi hakları da bulunmamaktadır. Bunun sonucu olarak serbest bölgelerde işçi ücretleri ve işçilere tanınan sosyal haklar ülke geneline göre daha düşük seviyelerde uygulanabilmektedir. Bu durum ücret piyasasında ikili ve eşitsiz ücretlendirme seviyelerinin oluşmasına neden olmaktadır (Büyük- yılmaz, 1998: 9). Sosyal sorunlara neden olan bir diğer durumda bazı serbest böl- gelerde oldukça düşük ücretlere çalıştırılabildikleri için çocuk ve kadın isçilerin çokça tercih edilmesidir (Toroslu, 2000: 12).
Serbest Bölgeler Ekonomik Eşitsizliklere ve Yatırmaların Dengesiz Dağılımı- ma Neden Olabilir: Serbest bölgeler bölge içinde olduğu kadar dışında da endüst- riyel faaliyetlerin gelişimine etki etmektedir. Bölge içinde bulunan endüstrilere hizmet etmek veya tedarik sağlamak için birçok destek sektörü ve üretim tesisi bölgeye yakın yörelere konuşlanmaktadır. Serbest bölgelerin kurulu olduğu şe- hirlerin belli sanayi merkezleri olarak gelişmesi, yatırımların bölgesel dağılımını da kötü yönde etkilemekte (Özdogan, 2006: 22), ekonomik adaletsizliklere neden olabilmektedir. Aynı ülke içerisinde olmasına rağmen söz konusu yöreler ile ser- best bölge bulunmayan diğer yöreler kıyaslandığında yatırım harcamalarının da- ğılımı, işsizlik, gelir dağılımı, bölgesel refah seviyesi farklılıkları gibi ekonomik dengesizlikler ortaya çıkmaktadır.
Diğer yandan serbest bölgeler bazı sektör ve endüstriyel üretimlerde tekel- leşmeyi ve yerel üreticilerin iş kayıplarını artırabilir. Serbest bölgede bulunan kapsamlı bir üretim tesisi, yerli sanayiden istediği kalite ve standartlarda, aynı zamanda düşük maliyetle temin edemediği mamul, yarı mamul, montaj malze- mesi, ambalaj vs. ürünleri kendi bünyesinde üretime veya dış pazarlardan vergi muafiyetiyle temin etme kararı alabilir. Bu durumda yerli pazardaki üreticilerin serbest bölgedeki müşteri potansiyelini kaybetmeleri söz konusu olabilirken, ser- best bölgede üretilen ürünlerin de avantajlı olarak hem iç hem de dış pazarlarda yerli ürünlerle rekabet etmesine ve yerel üreticilerin pazar kaybetmemelerine ne- den olabilir. Böylece güçlü üreticilerin tekelleşme süreci hızlanabilir.
Serbest Bölgeler Vergi Gelirlerinin Azalmasına Neden Olabilir: Serbest böl- ge kuruluş amaçlarının başında vergi avantajları sağlanmasıyla yatırımcılar için cazip alanlar oluşturmak gelmektedir. Genel olarak serbest bölgelerde başta gümrük vergisi ve gümrüklerde uygulanan çeşitli fon ve kesintilerin muafiyetleri sürekli, kurumlar vergisi ve gelir vergisi muafiyet ve indirimleri ise 5 yıl gibi sürelerle başlayıp çok uzun sürelere kadar uzatılan avantajlar uygulanmaktadır.
Bunun anlamı devletin söz konusu vergi gelirlerinden mahrum olmasıdır. Ayrıca ülke içinde sürekli ve düzenli olarak tahsil edilen katma değer vergisi, çevre, emlak, vs. gibi tüketime ve faaliyete yönelik vergilerin de muafiyet kapsamı- na dahil edildiği düşünüldüğünde devletin büyük çaplı bir vergi gelirleri mahru- miyeti olduğu söylenebilir. Devletler serbest bölge uygulamalarıyla sağlanacak olumlu etkinin, bütçe gelirlerinin en önemli kaynaklarından biri olan vergi kaybı olumsuz etkisinin önüne geçerek ekonomik fayda yaratmasını hedeflerler. Ülke- ler, ekonomileri açısından göz ardı edilmemesi gereken büyük gelir kayıplarını ancak kısa ve uzun vadelerle stratejik olarak planlanmış oldukları başarılı serbest bölge politikalarıyla avantaja çevirebilirler.
Serbest bölgelerde vergi kaybı doğurması muhtemel diğer bir husus da trans- fer fiyatlamasıdır. Transfer fiyatlaması, aynı sahiplik veya ortaklık kapsamı ile ilişkilendirilen işletmelerin kendi aralarındaki mal ve hizmet satış işlemlerinde uyguladıkları fiyatlama (Öncel, 2002. 2) ve bu fiyatlandırma suretiyle kazancın dağıtılarak elde edilen vergi avantajını ifade eder. Yabancı yatırımcı ve üreticiler, serbest bölge avantajları ile elde ettikleri karlarını, uygulanan birtakım vergiler- den kaçınmak için, transfer fiyatları yolu ile yurt dışında bulunan firmalara akta- rabilirler. Bu da yabancı yatırımcıların o ülkeye sağladığı katkıyı azaltabilir. 5520 Sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu’nun 13. maddesine göre, transfer fiyatlaması ku- rumların ilişkili kişilerle emsallere uygunluk ilkesine aykırı olarak tespit ettikleri bedel veya fiyat üzerinden mal veya hizmet alım ya da satımında bulunmaları du- rumunda kazanç tamamen veya kısmen örtülü olarak dağıtılmasının yolu olarak ifade edilmiştir (Kurumlar Vergisi Kanunu, 2006). Esasen muvazaalı (danışıklı)
SERBEST BÖLGE KAVRAMI VE GENEL BİLGİLER 41
işlemler olarak kabul edilen transfer fiyatlaması yoluyla örtülü kazanç dağıtımı, kazancın vergiye tabi olan alanlardan vergiye tabi olmayan alanlara doğru yayıl- ması, ya da gider veya zararın ise vergiye tabi olmayan alanlardan vergiye tabi alanlara aktarılması ile matrah azaltılması uygulamalarıdır. Ayrıca serbest bölge- lerde ki stopaj istisnası nedeniyle yüksek ücretli çalışanların bölgede çalışmadığı halde çalışıyor gösterilmesi ile stopajsız bırakılması şeklinde de muvazaalı işlem- ler ortaya çıkabilmektedir. Sonuç olarak serbest bölge ve ülke içinde şube merkez ilişkisi içerisinde olan işletmeler arasında söz konusu uygulamalara konu olabile- cek muvazaalı işlemler, ülke vergi gelirlerinin azalması yönünde etki yaratabilir.
1.5. SERBEST BÖLGELERİN KURULUŞU VE SERBEST BÖLGE