Para que o trabalhador urbano faça jus aos benefícios e serviços dispostos pela legislação previdenciária, é preciso que esteja filiado ao sistema securitário.
Essa filiação, conforme preceitua o artigo 20 do Decreto nº 3.048/99, é “o vínculo que se estabelece entre pessoas que contribuem para a Previdência Social e esta, do qual decorrem direitos e obrigações”.
É o trabalho que, em regra, cria uma situação jurídica filiatória, excetuando-se o facultativo que se filia por ato volitivo.
Segundo Dacruz, filiação pode ser definida como “el acto administrativo por virtud del cual se reconoce a una persona la condición de asegurado en un Seguro Social, de acuerdo con lo establecido en una ley”197.
Diferentemente da filiação, que ocorre automaticamente a partir do exercício de atividade remunerada para os segurados obrigatórios198, a inscrição é ato burocrático e material, pelo qual o segurado é cadastrado no Regime Geral de Previdência Social, mediante comprovação dos dados pessoais e de outros elementos necessários e úteis à sua caracterização.
O momento da inscrição difere conforme a natureza do trabalho exercido pelo segurado obrigatório.
É oportuno destacar a distinção entre inscrição e filiação trazida pelo autor Horvath Jr.:
Embora a filiação, em geral, represente fato pertencente ao mundo material – o trabalho remunerado – sucede independentemente da vontade do filiado. A inscrição, materializada na documentação, é ato formal, promovido pelo beneficiário. A filiação acontece no mundo fático, enquanto a inscrição opera-se formalmente. A filiação é o estado jurídico decorrente do exercício da atividade remunerada ou emprego. A filiação para o segurado obrigatório é automática, nasce ao mesmo tempo do início da atividade, sem necessidade de ser declarada; a inscrição é providência de iniciativa do obreiro (ou de ofício do órgão gestor) perpretada ou não no início do labor. A filiação é exigência da titularidade dos direitos previdenciários (sem a filiação não há direitos ou obrigações previdenciárias). A filiação é logicamente anterior à inscrição (e cronologicamente nunca pode ser posterior a ela). A inscrição só é válida quando preexiste filiação. A filiação
197 Estudios jurídicos de prevision social, p. 27.
198 À exceção do facultativo, a quem é vedado manter-se nessa categoria caso exerça qualquer atividade remunerada. Para o facultativo, a filiação decorre da inscrição, com o pagamento da primeira contribuição em dia.
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nunca é legítima (pois só os atos sujeitam-se a ser considerados legítimos ou ilegítimos); a inscrição pode ser julgada ilegítima e, conseqüentemente, invalidada.199
Após cessar o vínculo200 que mantinha os segurados filiados à Previdência Social, o artigo 15 da Lei nº 8.213/91201estabelece um período em que, mesmo sem ter havido contribuições, conserva-os filiados ao Regime Geral de Previdência Social.
É mantida a qualidade de segurado, durante os prazos fixados no artigo 15 da Lei nº 8.213/91, garantindo-lhe a manutenção dessa condição, mesmo sem contribuir. Nesse prazo, chamado ‘período de graça’, o segurado conserva o direito a todos os benefícios e serviços dispostos na referida lei202.
Desde a Lei Orgânica da Previdência Social, o segurado que completasse a idade mínima exigida por lei para obter o direito à aposentadoria por idade tinha, necessariamente, que estar contribuindo para a previdência social ou encontrar-se dentro do período de graça mencionado para a garantia da concessão do benefício. Não era reconhecido o direito ao benefício àqueles que não detivessem mais a qualidade de segurados.
O segurado, portanto, para ter direito à aposentadoria por idade, precisava reunir três requisitos básicos imprescindíveis: idade mínima, carência e qualidade de segurado. A única exceção era o direito adquirido ao benefício antes da perda da qualidade de segurado, garantido constitucionalmente, independente da data em que foi requerido o benefício203.
Assim, muitos ex-filiados204que completavam a idade mínima exigida para obtenção da aposentadoria por idade estavam excluídos da cobertura previdenciária, pois, como se encontravam há muito tempo desempregados ou na informalidade, não
199 Direito Previdenciário, p. 148.
200 Citamos alguns exemplos de cessação do vínculo, que pode se dar pelo livramento do segurado detido ou recluso; pela cessação de doença de segregação compulsória; pela cessação das contribuições para o segurado que exercia atividade remunerada; pelo licenciamento, o segurado incorporado às Forças Armadas para prestar serviço militar ou mesmo o segurado facultativo que parar de contribuir.
201 Art. 15. “Mantém a qualidade de segurado, independentemente de contribuições: I – sem limite de prazo, quem está em gozo de benefício;
II – até 12 (doze) meses após a cessação das contribuições, o segurado que deixar de exercer atividade remunerada abrangida pela Previdência Social ou estiver suspenso ou licenciado sem remuneração;
III – até 12 (doze) meses após cessar a segregação, o segurado acometido de doença de segregação compulsória; IV – até 12 (doze) meses após o livramento, o segurado retido ou recluso;
V – até 3 (três) meses após o licenciamento, o segurado incorporado às Forças Armadas para prestar serviço militar; VI – até 6 (seis) meses após a cessação das contribuições, o segurado facultativo.”
202 O parágrafo 3º da Lei nº 8.213/91 assim está grafado: “Durante os prazos deste artigo, o segurado conserva todos os seus direitos perante a Previdência Social”.
203 O artigo 109, parágrafo único da Consolidação das Leis da Previdência Social nº 77.077/76 assim já entendia: “A aposentadoria
ou pensão para cuja concessão tenham sido preenchidos todos os requisitos não prescreverá, mesmo após a perda da qualidade de segurado”. Atualmente, a Lei nº 8.213/91 traz o direito adquirido à aposentadoria, mesmo após a perda da qualidade de segurado, cuja redação encontra-se no artigo 102, parágrafo 1º, onde se lê: “A perda da qualidade de segurado não prejudica o direito à aposentadoria para cuja concessão tenham sido preenchidos todos os requisitos, segundo a legislação em vigor à época em que estes requisitos foram atendidos”.
204 Expressão utilizada pelo autor Fábio Lopes Vilela Berbel para definir aqueles que haviam perdido o status de segurados pela expiração dos prazos estipulados no artigo 15 da Lei nº 8.213/91 (Teoria geral da previdência social).
lhes era reconhecido o direito ao referido benefício, diante da inexistência de condição de segurado, de forma concomitante com a implementação do requisito etário.
Era necessário que, ao tempo em que o segurado completasse idade mínima, estivesse filiado ao sistema previdenciário para obter a aposentadoria por idade.
Estava, portanto, excluído da cobertura previdenciária quem não ostentasse mais a qualidade de segurado, apesar de vertido o mesmo número de contribuições e atingida a idade mínima necessária de quem detinha essa qualidade.
Nas duas situações, as contribuições mínimas foram vertidas, a fim de permitir o sustentáculo econômico do sistema, sem provocar nenhum desequilíbrio financeiro ou atuarial.
Nesse sentido, o extinto Tribunal Federal de Recursos205já vinha decidindo que, para aposentadoria por idade, bastaria idade mínima e carência, ainda que estes requisitos tenham sido estabelecidos em épocas distintas, reconhecendo aos filiados ou mesmo àqueles que haviam perdido a qualidade de segurados o direito ao benefício etário, com base no fundamento de que esses requisitos (idade e carência) não necessitariam ser completados simultaneamente, pois a lei assim não exigia.
Referida tese ganhou espaço no Superior Tribunal de Justiça206, exigindo que o Poder Legislativo tomasse providências.
Assim, a Lei nº 10.666/03, conversora da Medida Provisória nº 83/02, em seu artigo 3º, parágrafo 1º207, determinou que a qualidade de segurado não seria mais necessária para a concessão de aposentadoria por idade, estendendo essa benesse à aposentadoria por tempo de contribuição e à aposentadoria especial, conforme o parágrafo 3º da lei em comento. Essa foi a forma encontrada pelo legislador, por meio do princípio da seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços (artigo 194, parágrafo único, inciso III da CF), de integrar o maior número de titulares possível ao sistema, incluindo os que não ostentavam mais a qualidade de segurados.
205 Apelação Cível nº 45.723-PB, DJ 20/06/79, Rel. Ministro Américo Luz, e Apelação Cível nº 91.871-PE, Rel. Ministro Carlos Madeira.
206 Citamos como exemplos: 2002.04.01.056131-3, 5ª Turma – Tribunal Regional Federal da 4ª Região, Relator Celso Ripper – DJU – 13/10/2005; 2003.70.07.002277-2 – 6ª Turma – Tribunal Regional Federal 4ª Região, Relator João Batista Pinto Silveira, DJU 29/06/2005; 2001.71.019366-2, 5ª Turma – Tribunal Regional Federal 4ª Região – Relator Otávio Roberto Pamplona, DJU 22/06/2005. “Não se exige o preenchimento simultâneo dos requisitos etário e de carência para a concessão da aposentadoria, visto que a condição essencial para tanto é o suporte contributivo correspondente” (AC nº 2006.72.99.000872-9 – 6ª Turma SC, Relator Eduardo Vandré O. L. Garcia, DJU 23/08/2006).
207 Artigo 3º da Lei nº 10.666/03: “A perda da qualidade de segurado não será considerada para a concessão das aposentadorias por tempo de contribuição e especial. Parágrafo 1º. Na hipótese de aposentadoria por idade, a perda da qualidade de segurado não será considerada para a concessão desse benefício, desde que o segurado conte com, no mínimo, o tempo de contribuição correspondente ao exigido para efeito de carência na data do requerimento do benefício”.
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A Exposição de Motivos nº 00056, da Medida Provisória nº 83/02, justifica a importância social de retirar do ordenamento jurídico a exigência de qualidade de segurado para garantir o direito à proteção previdenciária, diante da modificação do cálculo dos benefícios pela média das contribuições desde 1994:
Propõe-se a eliminação da possibilidade de perda da qualidade de segurado na concessão de aposentadorias por tempo de contribuição, por idade e especiais. A Lei nº 9.876, de 26 de novembro de 1999, ao modificar a forma de apuração do valor do salário de benefício, que passou a ser constituído pela média aritmética simples dos oitenta por cento maiores salários de contribuição do segurado, possibilitou que se considerasse, a partir de 1994, todo o período contributivo, independentemente da época em que foram realizadas as contribuições. No entanto, pelas regras atuais, deixando o segurado de verter contribuições para a Previdência Social, seja por motivo de desemprego ou outro qualquer, depois de um certo tempo, normalmente entre 12 e 24 meses, independentemente do número de contribuições que tenha vertido ao sistema, perde ele a qualidade de segurado e, por conseguinte, o direito aos benefícios previdenciários.
Abre uma exceção, portanto, a legislação infraconstitucional, estendendo o direito ao benefício da aposentadoria por idade aos ‘ex-filiados’, reconhecendo-lhes a titularidade da prestação apenas pelo cumprimento do requisito etário e da carência.
Posiciona-se contrariamente Ibrahim, entendendo que houve um precário entendimento jurisprudencial da Lei nº 10.666/03, “pois alarga o direito ao benefício, sem previsão de fonte de custeio respectiva (artigo 195, § 5º da CRFB/88)”208.
Para corroborar a inexigibilidade de qualidade de segurado, a Turma Recursal do Juizado Especial Federal Previdenciário de São Paulo editou o Enunciado nº 16, que se encontra assim grafado:
Para a concessão de aposentadoria por idade, desde que preenchidos os requisitos legais, é irrelevante o fato do requerente, ao atingir a idade mínima, não mais ostentar a qualidade de segurado.209
Novamente observa-se a flexibilização das normas de direito previdenciário ante a realidade social, com o resgate do idoso que, embora tendo contribuído durante determinado tempo, encontra-se à margem da proteção social.
Nada mais justo, na medida em que, cumprida a carência, pré-requisito necessário à subsistência do sistema previdenciário, inclui o ex-filiado e reconhece o seu direito ao benefício, sem o qual ele estaria fadado a procurar a assistência social, caso não
208 Curso de Direito Previdenciário, p. 473.
mais voltasse a se filiar, hipótese remota, considerando o declínio da capacidade laborativa.
Haveria a hipótese ainda de se entender que o segurado se manteria filiado ao sistema exclusivamente para a obtenção do benefício etário. Neste caso, não ocorreria perda da qualidade de segurado. Durante o interregno entre a última contribuição e a implementação da idade mínima, caso acontecesse algum outro risco social, não teria direito a benefício algum, restando-lhe tão-somente aguardar a idade mínima (caso já tivesse a carência) para finalmente obter a cobertura previdenciária.
De qualquer maneira, reconhecer a esses segurados o direito à aposentadoria por idade demonstra a sensatez do legislador ordinário em cumprir o mandamento constitucional, na busca do bem-estar e da justiça social a uma classe de trabalhadores que, na sua grande maioria, atuaram na informalidade, no subemprego ou mantiveram- se desempregados e dificilmente alcançariam o tempo mínimo necessário para a obtenção da aposentadoria por tempo de contribuição.
É interessante notar que, a partir do momento em que se reconhece a esses trabalhadores o direito à aposentadoria por idade, eles deixam de ostentar a condição de excluídos. Ao contrário, passam a ser incluídos no rol de segurados da Previdência Social.
Protegendo esses indivíduos, protege-se também sua família e toda a sociedade. Nas palavras de Assis, “o perigo que ameaça o indivíduo se transfere para a sociedade, ou por outra, se ameaça uma das partes componentes do todo, fatalmente ameaçará a própria coletividade”210.
Outra questão se abre com a novidade trazida pela Lei nº 10.666/03: a ausência de qualidade de segurado na data da publicação da Lei nº 8.213/91 excluiria o direito do segurado ao regramento transitório do artigo 142?
Evidentemente, em se tratando de matéria de cunho social, não seria possível desprezar o tempo de trabalho exercido pelo segurado anteriormente à vigência da Lei nº 8.213/91, pois, se assim fosse, estaria sendo desrespeitado o objetivo primordial da Previdência Social, que é promover meios indispensáveis à subsistência de seus beneficiários, cumprindo os mandamentos constitucionais de bem-estar e justiça social, com base no primado do trabalho.
Savaris211 justifica com presteza a possibilidade de cômputo do período anterior à perda da qualidade de segurado, entendendo que “a regra transitória deve ser aplicada
210 Em busca de uma concepção moderna de risco social, p. 157. 211 Direito em foco, p. 12.
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a quem participava das anteriores regras do jogo”, justificando que desviaria da noção de sistema previdenciário a idéia de que, com a perda da qualidade de segurado, a relação jurídica passada não poderia mais gerar nenhum efeito. Nesse sentido:
“Aplicável a regra de transição contida no artigo 142 da Lei nº 8.213/91 aos filiados
antes de 24-07-1991 (AC nº 2005.04.01.011127-8 – TRF 4ª Região (RS), Relator João Batista Pinto Silveira, DJU 23/08/2006) “A filiação ao regime da Previdência antes do
advento da Lei 8.213/91, independentemente da perda da qualidade de segurado, exige a aplicação da regra transitória esculpida no art. 142 da referida Lei” (TRF4, AC 2001.04.01.063121-9, Sexta Turma, Relator Victor Luiz dos Santos Laus, publicado em 23/06/2004). “Tendo o demandante sido filiado ao sistema antes da edição da Lei nº
8.213/91, a ele deve ser aplicada, para fins de cômputo da carência necessária à concessão da aposentadoria, a regra de transição disposta no art. 142 da Lei de Benefícios (AC nº 2003.70.00.001404-0, 5ª Turma (PR), Relator Celso Kipper, DJU 16/08/2006).
É possível, por conseguinte, a utilização da regra transitória do artigo 142 da Lei nº 8.213/91 para o cômputo dos períodos de trabalho anteriores à edição da referida lei, independentemente da perda da qualidade de segurado.
Restou claro, portanto, que à aposentadoria por idade vem sendo aplicado o princípio da universalidade da cobertura e do atendimento que, com presteza, mostra- se cumprindo os ditames constitucionais, garantindo aos idosos a devida proteção. O legislador ordinário reconhece que eles estavam às margens da estrutura previdenciária. A recusa de concessão do benefício por não exibirem mais a condição de segurados não atende mais aos instrumentos sociais que vêm sendo traduzidos como um direito universal do homem.
6.4 OS SUJEITOS DA RELAÇÃO JURÍDICA DE PROTEÇÃO DO