GOVERNANÇA TRIBUTÁRIA
Nas pesquisas analisadas são ressaltadas experiências que demonstram que a simplificação do sistema tributário é um caminho eficiente para o incremento da governança e da conformidade (compliance). A eliminação de obrigações acessórias desnecessárias e a simplificação dos métodos de apuração dos tributos evitam que erros escusáveis sejam cometidos. (BIRD, 2010; ALM; TORGLER, 2012; TANZI, 2013)
O CAPÍTULO 6.1 informa que fomentar o compliance requer a melhoria dos
serviços prestados aos contribuintes por meio da elaboração de formulários de declarações autoexplicativos, educação fiscal, e disponibilização de assistência técnica preparada e confiável. A confiança mútua faz parte das premissas do “paradigma cliente”, também defendido por Bird que acredita que a maioria das administrações tributárias ainda comete o equívoco de generalizar o tratamento dispensado aos contribuintes como se fossem potenciais criminosos.
170 YAZBEK (2014, p. 141), citando WOLKMER esclarece que esta cultura da burocracia e do formalismo foi
fomentada no Brasil com o crescimento do bacharelismo a partir da inauguração das duas primeiras escolas de Direito no Brasil, em 1827.
Vito Tanzi (2013, p. 220-222) defende que a complexidade nos sistemas tributários pode trazer consequências negativas para a governança tributária e o compliance. Analisando sistemas tributários da Austrália, Nova Zelândia, Itália, Canadá e Reino Unido, em diversos diferentes períodos, o autor identificou complexidades que desfavoreciam tanto a atuação dos agentes fiscalizadores, como aumentavam os custos de conformidade. Aliás, Tanzi cita pesquisa denominada Total Tax Contribution (PWC Canadá, 2009) na qual, segundo o autor, Canadá e Brasil estão contemplados entre os sistemas tributários mais complexos, dentre os países pesquisados, com custos de compliance elevados a ponto de afetarem a competitividade das empresas. Dentre as conclusões destacadas neste artigo, Tanzi chama a atenção sobre alguns resultados de pesquisa desenvolvida por Evans (2003), que assim podem ser resumidas:
-O design da legislação tributária não deveria ocorrer sem o reconhecimento claro do impacto das mudanças propostas nos custos operacionais do sistema tributário; - Os custos de compliance têm natureza regressiva, ou seja, são proporcionalmente maiores para as empresas menores;
- A complexidade das disposições legislativas e a frequência das alterações legislativas são os dois principais componentes que majoram os custos de conformidade.
- Há um potencial dilema entre custos administrativos (da administração tributária) e os custos de compliance, posto que os governos tentam reduzir seus custos de administração fiscal transferindo o ônus para os contribuintes, ou seja aumentando os custos de conformidade Evans (2003, p. 1, apud TANZI, 2013, p. 226).
Em relação aos custos regressivos de compliance cabe ressaltar as iniciativas positivas no Brasil que introduziram tratamentos simplificados para empresas de menor porte. Os principais exemplos nesse sentido são o SIMPLES FEDERAL e a opção legal de apuração dos tributos sobre o lucro (IRPJ e CSLL) com base no método do lucro presumido. Iniciativas como estas favorecem a formalização e o cumprimento das obrigações fiscais e demonstram que, em alguns aspectos, o conceito de simplificar para incentivar a governança já foi assimilado e adotado com êxito. Por outro lado, muitas são as obrigações tributárias criadas nos últimos anos e que representam a transferência do ônus da administração tributária para o contribuinte. Exemplos disso são a Declaração de Operações com Cartões de Crédito (DECRED), instituída pela Instrução Normativa 341, de 15 de julho de 2003 que requer que as administradoras de cartão de crédito prestem informações sobre as operações efetuadas com cartão de crédito, compreendendo a identificação dos usuários de seus serviços e os montantes globais mensalmente movimentados e a Declaração de Serviços Médicos e de Saúde (DMED), instituída pela Instrução Normativa RFB nº 985, de 22 de dezembro de 2009, que requer sejam informados os valores recebidos de pessoas físicas, em decorrência de
pagamento pela prestação de serviços médicos e de saúde, e plano privado de assistência à saúde a psicólogos, fisioterapeutas, terapeutas ocupacionais, fonoaudiólogos, dentistas, dentre outros, sempre que prestados por meio de pessoa jurídica ou equiparada.
A Pesquisa da PWC Canada denominada “Total Tax Contribution Surveying the Canadian Council of Chief Executives” (2014, p.18) ressalta que a análise econômica desenvolvida no estudo “Paying Taxes 2013” demostrou que a redução da carga administrativa enfrentada pelas empresas para o cumprimento da burocracia parece ter maior impacto do que o corte de impostos para a geração de crescimento econômico. Reduzir a complexidade na administração fiscal, ou seja, o número de pagamentos de tributos e o tempo e o custo necessário para cumprimento das obrigações tributárias, parece ser a melhor forma de incentivar e apoiar o crescimento econômico, por meio de política tributária.
Vito Tanzi (2013, p. 227) também cita pesquisas italianas (Leccisotti et. al., 2006) que enfatizam o estresse psicológico que acompanha os custos relacionados ao pagamento de tributos e que é gerado pelo fato de os contribuintes nunca terem certeza de que conseguiram cumprir com todas as suas obrigações, podendo vir a ter problemas com o Fisco muitos anos depois, seja por omissão ou não conformidade involuntária. Este estresse seria um custo não financeiro, mas também parte dos componentes inseridos no processo de tomada de decisão.
Nesse sentido cabe mencionar pesquisa apresentada no Núcleo de Estudos Fiscais (NEF) da FGV que conclui que o contencioso tributário administrativo brasileiro é bastante elevado quando comparado a outros países, o que possivelmente enfatiza essa externalidade de natureza psicológica e relacionada à insegurança jurídica, comentada por Tanzi, entre os contribuintes. Segundo a pesquisa desenvolvida por Lorreine Messias
o grau de litigiosidade tributária de um país pode ser entendido como uma medida aproximada da qualidade de suas instituições tributárias e jurídicas. Em países onde há um alto grau de litigiosidade tributária, criam-se situações de insegurança jurídica, o que tende a influenciar negativamente a decisão de investimento no país. Conforme Appy (2013), ao investir no país as empresas exigem taxas de retornos elevados para compensar o maior risco a que estão expostas. Deste modo, a falta de segurança jurídica pode prejudicar de forma relevante o desenvolvimento de um país. (MESSIAS, 2014, p. 7).
Para a elaboração deste estudo, o NEF solicitou à Receita Federal do Brasil a estimativa atualizada do valor contencioso tributário nas vias administrativas. Conforme a informação recebida os processos tributários em discussão nas Delegacias da Receita Federal do Brasil de Julgamento (DRJs) e no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF)
somavam R$ 111,0 bilhões e R$ 417,6 bilhões, respectivamente, em 2013, representando 11% do PIB daquele ano.
Já em uma comparação com outros países, em pesquisa realizada com dados de 2011, o Brasil se posicionou da seguinte forma:
País Contencioso tributário
administrativo/PIB País
Contencioso tributário administrativo/PIB
África do Sul 0,36 Hungria 0,19
Argentina 0,11 Indonésia 0,18
Bulgária 0,04 Itália1 6,88
Canadá 0,79 Malta 1,99
Chile 0,09 México2 0,21
Chipre 0,05 Nova Zelândia 0,01
Colômbia 0,22 Romênia 0,53
Coréia 0,01 Rússia 0,01
Estados Unidos 0,44
(OCDE 2011) 1,23
Mediana dos países 0,20
Brasil (RFB 2014) 12,04
Notas: (1) Não há processo administrativo tributário no país. (2) O dado para o México se refere a 2009. Fonte: OCDE (2013) e RFB.
Tabela 1: Relação entre o Valor do Contencioso Tributário Administrativo e o PIB, por País (2011)
Fonte: Messias, NEF, 2014.
Algumas razões de natureza processual, normativa, econômica e social são indicadas para a formação do panorama de controvérsias tributárias no Brasil: a recorrência dos programas de parcelamento especial em âmbito federal, o elevado custo de conformidade, a evasão como uma decisão culturalmente justificável devido à ineficiência e corrupção da administração pública no País, a complexidade do sistema tributário brasileiro, a falta de uniformidade na interpretação e aplicação das normas tributárias por parte dos auditores fiscais, a falta de transparência dos autos de infração, a falta de estabilidade e uniformidade nos julgados e o incentivos ao Estado em litigar devido à isenção de custas e à existência de prazos diferenciados (MESSIAS, NEF, 2014, p. 5-8).
Minimizar estas características pode reduzir a litigância e, por conseguinte, reduzir o nível de estresse e insegurança que decorrem desse fator, contribuindo para um ambiente mais favorável à governança tributária, ao lado dos outros fatores essenciais já comentados, como a simplificação do sistema tributário brasileiro e do cumprimento das obrigações.
6.3. BREVES COMENTÁRIOS SOBRE A EXPERIÊNCIA AUSTRALIANA: UM CONVITE À