Entre os anos de 1990 e 2010, foram coletadas 163 iniciativas do poder Legislativo Federal que citavam ou estavam relacionadas aos artigos 165 a 169 da Constituição Federal de 1988, seção que trata especificamente de Orçamento Público. Dentre as iniciativas coletadas, 106 (cento e seis) tratavam-se de Propostas de Emenda Constitucional (PEC), 22 (vinte e duas) de Propostas de Lei Complementar (PLP), 12 (doze) de Projetos de Lei do Senado (PLS), 11 (onze) de Projetos de Resolução do Congresso Nacional (PRN), 4 (quatro) de Projetos de Lei da Câmara dos Deputados (PLC), 2 (duas) de Projetos de Resolução da Câmara dos Deputados (PRC), 1 (uma) de Ato Conjunto dos Presidentes do Senado e da Câmara (ATN), 1 (uma) de Ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional (ATM) e 4 (quatro) de Diversos (DVN).
Destas 163 iniciativas coletadas, foram analisadas somente 61 (sessenta e uma) propostas, onde 40 (quarenta) eram PEC, 13 (treze) PLP, 4 (quatro) PRN, 2 (duas) PLC, 1 (uma) PLS e 1 (uma) PRC. O Anexo – “Proposições de Leis e Emendas de Reforma de Gestão Orçamentária pelo Legislativo Federal” possui cada uma das 61 (sessenta e uma) iniciativas detalhadas. As 102 propostas excluídas da pesquisa não satisfizeram os critérios estabelecidos quando do tratamento dos dados, pois não possuíam ementa disponível ou tratavam exclusivamente ora de prazos ora de orçamento social. A exclusão deste maciço volume de iniciativas tornou-se o maior fator limitante desta pesquisa, como frisado no capítulo Metodologia. A Tabela 1 mostra a distribuição anual dos tipos de iniciativas analisadas.
Tabela 1. Distribuição anual das propostas
Na Tabela 1 é possível observar que, enquanto os anos de 1999, 2001 e 2003 concentram quase 40% de todas as propostas, os anos de 1994, 2004 e 2010 não possuem sequer uma única entrada. Além disso, dos vinte e um anos analisados, mais da metade (doze anos) possuem menos de duas proposições de reforma orçamentária. A distribuição irregular e a concentração de iniciativas em determinados anos serão objetos desta análise.
As 61 (sessenta e uma) propostas selecionadas foram classificadas conforme seu objetivo, considerando os cinco principais focos das recentes iniciativas de reforma da gestão orçamentária: descentralização fiscal (DF); equilíbrio orçamentário (EO); reforma contábil (RC), foco em produtos e resultados (PR) e gestão financeira (GF). Na categorização, foram encontradas 115 (cento e quinze) classificações, sendo 48 (quarenta e oito) versando sobre equilíbrio orçamentário, 31 (trinta e uma) sobre foco em produtos e resultados, 23 (vinte e três) sobre gestão financeira e 13 (treze) sobre descentralização fiscal. Na Figura 1 está a distribuição anual de propostas divididas entre as quatro trilhas de reforma identificadas. Cabe relembrar que a via da reforma contábil, apesar de historicamente receber atenção do governo
PEC PLC PLP PLS PRC PRN Total % 1990 2 1 3 4,92% 1991 1 1 1,64% 1992 1 1 1,64% 1993 2 2 3,28% 1994 0 0,00% 1995 2 1 1 4 6,56% 1996 1 1 2 3,28% 1997 1 1 1,64% 1998 1 1 1,64% 1999 6 3 1 10 16,39% 2000 4 4 6,56% 2001 6 1 7 11,48% 2002 1 1 2 3,28% 2003 6 1 7 11,48% 2004 0 0,00% 2005 4 1 5 8,20% 2006 2 2 3,28% 2007 5 5 8,20% 2008 1 1 1,64% 2009 2 1 3 4,92% 2010 0 0,00% Total 41 2 12 1 1 4 61 100,00%
brasileiro, vem sendo implementada por propostas de lei e emenda constitucional do poder Executivo Federal e, portanto, não foram iniciadas no âmbito do poder Legislativo.
Figura 1. Distribuição anual das trilhas tomadas para a reforma
Foram destacados no gráfico os períodos dos mandatos eleitorais dos parlamentares federais. Cabe notar que todos períodos possuem características similares, sendo o primeiro ano mais marcante em termos dos números de proposições, com tendência de queda posterior. No que tange aos objetivos das propostas, nota-se antes de 1995 uma grande proporção das propostas relativas à descentralização fiscal, o que pode ser explicado pela então recente reconquista da democracia e grande demanda da sociedade por descentralização. Após esse período, conforme tal processo foi se consolidando na sociedade brasileira, sua magnitude foi reduzida. Em contraposição, houve forte participação de propostas tendo como objetivo o equilíbrio orçamentário.
A forte atenção dada ao equilíbrio orçamentário é reflexo de propostas que visam, principalmente, tornar obrigatória a programação constante na Lei Orçamentária Anual, como a PEC Nº77/1999, a PEC Nº 22/2000, a PEC Nº 421/2001, a PEC Nº 169/2003, a PEC Nº 385/2005, a PEC Nº 565/2006, a PEC Nº 281/2008, a PEC Nº 321/2009 e a PEC Nº 330/2009. Em geral, tais propostas visam o fortalecimento do poder Legislativo, esvaziando o
-5 0 5 10 15 20 25 0 1 2 3 4 5 6 7 8 DF EO GF PR Total
poder Executivo de suas ferramentas discricionárias, como a medida provisória e o contingenciamento de verbas. Quando a edição de medida provisória não é totalmente vedada, os projetos de lei de iniciativa exclusiva do Presidente da República ficam, nestas propostas, restritos à aprovação do Congresso Nacional.
O objetivo central das propostas que versam sobre equilíbrio orçamentário é alinhar as despesas previstas ao atendimento dos programas e metas estabelecidos no Plano Plurianual, possibilitando o planejamento dos recursos e, portanto, uma melhor gestão pública. A não execução da programação orçamentária, ou seja, a incompatibilização das receitas e despesas descritas na LOA implica, na maior parte das propostas, em crime de responsabilidade. Ademais, impor o cumprimento da Lei Orçamentária Anual em sua integralidade, agregando a ela um caráter participativo e inclusivo, acrescenta ao equilíbrio orçamentário o foco em produtos e resultados, outro caminho utilizado por algumas das leis supracitadas.
O foco em produtos e resultados foi enquadrado como a segunda mais frequente via para a reforma, sobretudo por ser facilmente associável a quaisquer uma das outras trilhas de reforma. As propostas que combinam o foco em produtos e resultados a outras trilhas devem ser analisadas separadamente, pois abordam objetivos de reforma amplamente distintos, como o equilíbrio orçamentário e a gestão financeira. Ou seja, o foco em produtos e resultados é utilizado apenas como um instrumento para reforçar e controlar o desempenho dos fins pretendidos por cada proposição. Já as propostas caracterizadas apenas com esse objetivo apresentam similaridades robustas. Este é o caso da PLP Nº 166/1997, da PEC Nº 73/1999, da PEC Nº 454/2001, da PLP Nº 102/2003, da PEC Nº 162/2003 e da PEC Nº 96/2007.
As propostas acima referidas buscam a inclusão de indicadores de desempenho na rotina orçamentária, sejam indicadores sociais ou econômicos, a fim de balizar o ciclo orçamentário como um todo. Ou seja, buscam comparar a performance de distintas ações públicas para guiar a distribuição de recursos de forma responsável e transparente. Além disso, buscam a participação da sociedade, muitas vezes por meio de entidades civis legalmente constituídas, na elaboração, aprovação e execução do processo orçamentário. Tal participação, em algumas das iniciativas citadas, chega a ser regulamentada através do estabelecimento do orçamento participativo e do engajamento popular na gestão fiscal.
O terceiro caminho mais utilizado pelas propostas de lei analisadas é o da gestão financeira. Apesar da magnitude de seus impactos, este objetivo foi somente contemplado por
pouco mais de um terço das iniciativas, muito em função da aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A LRF ou Lei Complementar Nº101 de 2000, originada no poder Executivo, encerrou parte dos esforços do poder Legislativo na busca pela gestão financeira, já que estabeleceu “normas de finanças públicas voltadas para responsabilidade na gestão fiscal” (BRASIL, LC Nº 101/00). Nela, foram determinados limites percentuais para, por exemplo, operações de crédito e despesa de pessoal, com a geração de dois relatórios fundamentais para a garantia da transparência nas contas públicas: o Relatório de Gestão Fiscal e o Relatório Resumido de Execução Orçamentária.
Apesar do grande avanço proporcionado pela LRF faz-se presente a preocupação dos legisladores com a gestão financeira. Muitas leis, posteriores a este marco jurídico, abordam o tema de forma a aperfeiçoar as melhorias introduzidas no ano de 2000. Entre elas estão a PEC Nº 301/2000, a PEC Nº 4/2001, a PRN Nº 7/2001, a PEC Nº 35/2003, a PEC Nº 55/2003, a PEC Nº 169/2003, a PEC Nº 565/2006 e a PEC Nº 90/2007. Em geral, tais leis buscam o estabelecimento de novos limites globais de endividamento e gastos com despesas de custeio, com a configuração de um modelo de governança onde o poder Legislativo reafirma seu caráter de fiscalizador do uso de recursos públicos. Como a própria PEC Nº 35/2003 cita, o objetivo primordial de tais ajustes é “retomar ao poder Legislativo, como já ocorreu nas sociedades mais organizadas, poder efetivo de definição sobre a alocação dos recursos públicos”.
O menos frequente caminho para a reforma empregado nas iniciativas selecionadas é o da descentralização fiscal. Este resultado faz bastante sentido quando se observa, com cautela, o posicionamento geralmente tomado pelo poder Legislativo Federal. Isto ocorre porque o fortalecimento dos entes federativos, apesar de estar presente na agenda dos legisladores, ainda não se tornou prioridade nas reformas orçamentárias. O poder Legislativo Federal busca, inicialmente, retomar suas prerrogativas no processo orçamentário, da formulação à fiscalização dos recursos, para, posteriormente, distribuir tais recursos de forma planejada entre as unidades estaduais e municipais. Ao preestabelecer uma lei que fixe percentualmente a distribuição de recursos, o Legislativo perde espaço de manobra nas negociações internas, bem como limita seus projetos individuais focados em sua base eleitoral a um quantitativo de recursos previstos em lei (AFFONSO, 1996).
A despeito da dinâmica política restritiva, a descentralização fiscal manteve-se em pauta ao longo dos 21 (vinte e um) anos analisados. Leis como a PLP Nº 222/1990, a PEC Nº
110/1992, a PLP Nº 166/1993, a PLP Nº 175/1993, a PEC Nº 286/1995, a PLP Nº 88/1999, a PLP Nº 97/1999, a PLS Nº 397/1999, a PEC Nº 419/2001, a PLP Nº 295/2002, a PEC Nº 19/2003, a PEC Nº 71/2005 e a PRC Nº 212/2009, criam normas gerais visando a reorganização da elaboração e do controle dos planos, diretrizes, orçamentos e balanços da União, incluindo os estados, o distrito federal e os municípios. Além disso, preveem a partilha tributária de acordo com critérios formais, como número de habitantes, indicadores de carência e renda per capita. A aprovação de um demonstrativo de regionalização dos recursos é uma das maiores bandeiras deste tipo de proposta, buscando, principalmente, a redução das desigualdades regionais.
Analisando mais detidamente cada uma das propostas de lei, nota-se que a maioria das mesmas não teve prosseguimento para aprovação, tendo um número médio de 23,6 etapas no processo de tramitação12, o que é notado pelo elevado número de propostas que ainda estão em tramitação (32,8%). Nota-se que apenas 8,2% transformaram-se em norma jurídica e cerca de 59% das proposições foram arquivadas ou prejudicadas durante seu processo de tramitação. A Tabela 1 mostra as principais características das propostas analisadas.
12 A expressão “etapas no processo tramitação” presente neste trabalho reflete o número de votações, decisões e
alterações acerca da proposta de lei em pauta na Câmara dos Deputados, no Senado Federal e no Congresso Nacional.
Tabela 2. Destino das propostas
Ressalta-se ainda que as propostas que determinam mudanças mais significativas tendem a ter maior número de etapas no processo de tramitação, bem como alterações e debates antes de sua aprovação. Pode-se dar como exemplo a PLS 125/1991, cuja proposta foi realizada em 1989, porém, sendo oficialmente apresentada somente em 1991, e transformada em lei apenas em 1995, após 72 etapas no processo de tramitação. A aparente morosidade do processo reside na importância e magnitude desta proposta de reforma, cabendo notar que a mesma deu origem à Lei Camata, que inspirou a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Outra proposta importante de se destacar é a PRN Nº 4/1995, que “dispõe sobre a Comissão Mista Permanente a que se refere o parágrafo primeiro do artigo 166 da constituição federal, e sobre a tramitação das matérias que se refere o mesmo artigo”. Esta proposta originou a Resolução Nº 2/1995, resultado da CPI do Orçamento constituída em 1993 em razão de denúncias de corrupção, no que ficou conhecido como o caso dos “Anões do Orçamento”.
Arquivada Em tramitação Norma Jurídica Total
1990 2 1 3 1991 1 1 1992 1 1 1993 2 2 1994 0 1995 3 1 4 1996 1 1 2 1997 1 1 1998 1 1 1999 8 2 10 2000 3 1 4 2001 5 1 1 7 2002 2 2 2003 4 3 7 2004 0 2005 3 1 1 5 2006 2 2 2007 1 4 5 2008 1 1 2009 3 3 2010 0 Total 36 20 5 61 % 59,02% 32,79% 8,20% 100,00%
As inferências aqui presentes são capazes de ampliar a compreensão do perfil das iniciativas de reforma do orçamento propostas pelo poder Legislativo Federal, durante os 21 (vinte e um) anos analisados. A relação estreita entre as quatro trilhas de reforma identificadas neste estudo e as quatro virtudes do orçamento podem ser tratadas de forma mais aprofundada em estudo teórico. Assim, os dados coletados permitem uma análise, ainda que superficial, desta relação. Esta pretensão será tratada no próximo capítulo.