2.7. UYGULAMA ALANLARI
2.7.1. Reklam
Os debates sobre reformas orçamentárias no âmbito governamental denotam que o próprio objetivo das reformas ainda não está claro. Oscila-se entre ora a adoção de simples adaptações do status quo (que considera a atual estrutura do orçamento como satisfatória, sendo, para tanto, necessária apenas a promoção de pequenos ajustes para sua adequação à nova realidade social) ora a edificação de amplas reformas orçamentais visando a promoção de mudanças indispensáveis à sustentação do desenvolvimento econômico e social (CUNHA, 2011). Assim, fica claro que não se sabe com precisão qual é o melhor resultado a ser atingido, bem como os mecanismos necessários para se chegar lá.
Este trabalho teve como objetivo identificar o perfil das iniciativas de aperfeiçoamento do processo orçamentário propostas pelo poder Legislativo. Tal análise reforça o caráter multifacetado do orçamento público, o que pode ser corroborado pela amplitude de temas e de abordagens presentes nas reformas empreendidas.
Ao analisar e categorizar os dados coletados nota-se que as quatro trilhas de reforma destacadas neste trabalho estão estreitamente relacionados às quatro virtudes do orçamento, conforme identificado por Cunha (2011) e por Rezende e Cunha (2013). A Tabela 3 demonstra esta relação.
Tabela 3. Caminhos para a reforma x Virtudes do orçamento
EO DF GF PR Previsibilidade: Orientação dos agentes públicos e privados Disciplina fiscal Determinação da destinação de recursos (definida em lei) Ampliação do controle externo; Limites globais para despesas e endividamento Determinação da destinação de recursos (definida em lei) Compreensão das ações governamentais Menos discricionaridade; Accountability Determinação da destinação de recursos (definida em lei) Accountability Accountability Equilíbrio macroeconômico: atendimento às necessidades da população Foco no longo prazo; estabilidade (econômica e social) Capilaridade à execução de recursos (racionalidade) Ampliação do controle externo; Limites globais para despesas e endividamento Eficiência, eficácia, efetividade na gestão dos recursos Contribuição à vitalidade democrática Menos discricionaridade Empowerment dos
entes subnacionais Transparência Transparência
CAMINHOS PARA A REFORMA
V IR T U D E S D O O R Ç A M E N T O
A disciplina fiscal, baseada no equilíbrio orçamentário, tem como consequência o corte de gastos e a priorização de despesas a serem despendidas pelo governo. Considerando a importância do setor público na economia nacional, a disciplina fiscal contribui para a orientação dos agentes, sejam eles públicos ou privados.
Iniciativas voltadas para o equilíbrio orçamentário igualmente favorecem o equilíbrio macroeconômico e o atendimento das necessidades da população no longo prazo, pois valorizam a estabilidade econômico-fiscal em contraponto à presumível prevalência de objetivos curto-prazistas do Executivo. Este último fator, quando acompanhado pelo constatado grau de discricionariedade na gestão pública, pode inviabilizar a compreensão das ações governamentais e a vitalidade democrática, virtudes também relacionadas à trilha do equilíbrio orçamentário. Outros aspectos importantes em uma democracia, como a
accountability e o maior balanceamento entre os poderes, também são reforçados com esta
perspectiva, já que induzem à menor preponderância do Executivo em relação ao Legislativo (características que marcam o caso brasileiro) e beneficiam o controle externo.
A determinação da destinação dos recursos, com estimação dos valores a serem efetivamente distribuídos a cada programa, relaciona-se a trilha focada em produtos e resultados, orientando o Governo no atendimento das maiores demandas da sociedade. Considerada sob outra perspectiva, a da descentralização fiscal, a determinação da destinação de recursos intensifica não só o direcionamento da verba a cada política pública, como também às diferentes regiões do país. Ainda nesse ponto, é interessante notar que a maior descentralização fiscal retrata a capilaridade das políticas públicas, que contribuem para o atendimento das necessidades da população. Isto acaba ocorrendo porque a execução de tais políticas acaba sob coordenação de um nível federativo mais próximo à população e, portanto, mais capaz de entregar produtos e resultados adequados a ela. Este conjunto de fatores gera a adesão aos critérios de eficiência, eficácia e efetividade na administração pública, dando maior racionalidade aos gastos. Assim, retorna-se ao objetivo de foco em produtos e resultados, altamente correlacionado ao objetivo de descentralização fiscal em diversas das propostas analisadas.
Por outro lado, a descentralização fiscal, quando relacionada à maior autonomia dos entes subnacionais, ainda favorece a vitalidade da democracia nacional. Isto ocorre porque, conforme destacado pela literatura, as unidades federativas não têm poder de decisão sobre a
maior parcela arrecadada (lembrando que raros são os municípios do país que teriam condição de sobreviver apenas com recursos próprios).
Outro ponto essencial nas propostas de reforma, que corrobora o processo internacional mais amplo de reforma da administração pública iniciado nos anos 1980, é a busca por accountability e transparência nas atividades do setor público. Tais pontos são amplamente ressaltados nas leis cujos objetivos são a gestão financeira e o maior foco em produtos e resultados.
Cabe notar que, apesar dos movimentos de reforma estarem claramente intensificando as virtudes do orçamento, a maioria das propostas não encontra respaldo para obter aprovação. Das 37,4% do total de propostas elaboradas pelo Legislativo consideradas nesta pesquisa, apenas 8,2% foram efetivamente aprovadas pelo Congresso. Esse pequeno número corrobora a visão expressa na literatura de uma aparente apatia do poder Legislativo em sua capacidade de legislar. Tal fato pode repousar nas características institucionais do presidencialismo de coalizão brasileiro, o qual inclina para uma preponderância do Executivo, que conta com diversos mecanismos de barganha com os parlamentares para ter seus objetivos atingidos (PEREIRA, POWER e RAILE, 2011).
Na prática, porém, diversos problemas técnico-políticos são observados na confecção orçamentária. Historicamente há a predominância de orçamentos pouco realistas, com receitas superestimadas e forçosos contingenciamentos posteriores. Paralelamente, nota-se pouca preocupação com as reais demandas da população, levando à execução de projetos com baixa prioridade. Resta ainda uma tendência da valorização do “gestor gastador”, o qual é bem-visto quando executa todo o orçamento destinado a seu órgão, independente dos resultados alcançados, ao invés do “gestor empreendedor”, que busca um processo mais eficiente e efetivo.
Esses pontos em conjunto podem ser atenuados considerando-se as propostas legislativas cujo principal objetivo reside no foco em produtos e resultados. No que tange apenas à valorização do “gestor gastador”, propostas que tem como foco a gestão financeira e buscam a saúde econômico-financeira das contas públicas, com a determinação de um modelo de governança que incentiva o controle externo, podem ser uma boa possibilidade de alterar esse quadro, contribuindo não só para uma maior accountability, mas também para o foco dos projetos em objetivos mais específicos e clarificados para a população.
Esta ampliação do controle externo pode ser notada entre as propostas que se utilizaram da gestão financeira como caminho para a reforma orçamentária. A implementação de um modelo de governança que beneficiaria o papel fiscalizador do poder legislativo, aliado ao estabelecimento de limites globais de despesas correntes e de operações de crédito, focando a melhoria na qualidade do financiamento, repercutem tanto no grau de previsibilidade do projeto nacional de desenvolvimento quanto no equilíbrio macroeconômico de curto, médio e longo prazo.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
No Brasil, a partir do início dos anos 90, alguns esforços visando a reforma da gestão orçamentária vêm sendo implementados. Tais proposições têm ocorrido tanto num sentido mais amplo, envolvendo as relações do Estado com a sociedade e os mecanismos de inserção mais direta da sociedade civil nas questões orçamentais; como em aspectos internos à administração pública, visando à readequação das estruturas das organizações públicas para as melhorias no processo orçamental. Cabe notar, porém, que as propostas de reformas são majoritariamente oriundas do poder Executivo, colocando o poder Legislativo em um papel, muitas vezes, secundário quando da proposição e aprovação efetiva de novas leis e emendas que contribuam para a reforma orçamentária.
As inferências aqui presentes são capazes de ampliar a compreensão do perfil das iniciativas de reforma do orçamento propostas pelo poder Legislativo Federal. Durante os vinte e um anos analisados, foi possível apontar como os legisladores brasileiros enxergam o orçamento público, de forma a tentar construir uma nova dinâmica entre os poderes Legislativo e Executivo no que tange o planejamento e a gestão dos recursos públicos.
A reforma do orçamento público e, portanto, a reforma da gestão pública como um todo, depende do equilíbrio entre estes dois poderes, da prudência ao provisionar receitas e despesas e do comprometimento com o que fora conjuntamente acordado quando da aprovação da Lei Orçamentária Anual. Se, para obedecer estas três premissas, é necessário enrijecer a LOA, tornando-a impositiva ao invés de autorizativa, somente a adoção de tais propostas é capaz de responder. A única certeza é que mudanças, sejam elas marginais ou drásticas, serão continuamente propostas pelo poder Legislativo, e as suas respectivas aprovações sempre dependerão da dinâmica política instalada entre o Congresso Nacional e a Presidência da República.
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Leis e Emendas Autor Data de Apresen- tação Situação Nº de Etapas da Tramita-ção
Ementa Tramita em conjunto com Objetivos
PRN Nº 8/1990 Mesas do Senado Federal e da Câmara dos Deputados 11/12/1990 30/06/1999 - Transformada em Norma Jurídica - RCN Nº 1 de 1991 (Local: Subsecretaria de Arquivo). 33
Dispõe sobre a Comissão Mista Permanente a que se refere o parágrafo primeiro do artigo 166 da
Constituição Federal.
- EO; PR
PLP Nº 222/1990 Deputado Jose Serra -
PSDB/SP 08/05/1990
02/02/1995 - Arquivada nos termos
do artigo 105 do Regimento Interno (Local: Mesa Diretora
da Câmara dos Deputados).
11
Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos planos, diretrizes, orçamentos e balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, regulamentando
o disposto no artigo 165, parágrafo nono da Constituição Federal de 1988.
PLP Nº 166/1993; PLP Nº 25/1991 DF; EO; PR; GF
PLP Nº 237/1990 Deputado Cesar Maia -
PDT/RJ 31/05/1990
02/02/1991 - Arquivada nos termos
do artigo 105 do Regimento Interno (Local: Mesa Diretora
da Câmara dos Deputados).
4
Institui sistema simplificado de pagamento e transferência de recursos entre os órgãos e entidades
da administração federal criando o MIP - Meio Interno de Pagamento, mediante o qual se promoverá a movimentação de recursos destinados
a liquidar compromissos de órgãos e entidades da administração federal, regulamentando o disposto no artigo 167, inciso VI da Constituição Federal de
1988. - EO; PR PLC Nº 125/1991 Deputada Rita Camata 13/03/1989 08/12/1998 - Transformada em Norma Jurídica - LCP Nº 82 de 1995 (Local: Protocolo Legislativo). 72
Disciplina os limites das despesas com o funcionalismo público, na forma do art. 169 da
Constituição Federal.
- EO; GF
Leis e Emendas Autor Data de Apresen- tação Situação Nº de Etapas da Tramita-ção
Ementa Tramita em conjunto com Objetivos
PEC Nº 110/1992 Deputado Germano
Rigotto - PMDB/RS 20/05/1992
20/03/2000 - Leitura e publicação dos pareceres da CCJR e CESP, a proposta e as emendas. Pronto para a ordem do dia. PEC 175-b/95 (Local: Mesa Diretora da Câmara dos Deputados).
17
Promove ajuste fiscal. Unifica impostos de forma a reduzi-los de 15 para 08, definindo quais serão cobrados pela União, Estados e Municipios. Permite
a cessão de parcelas da receita tributaria da União para Estados e Municipios e dos Estados para os Municipios de maneira a permitir a descentralização
administrativa. Altera os arts. 145, 150, 153, 155, 158, 159, 161 e 165 da Constituição Federal de 1988. PEC Nº 46/1995; PEC Nº 47/1995; PEC Nº 195/1995 (1), PEC Nº 124/1995; PEC Nº 559/1997; PEC Nº 77/1999; PEC Nº 8/1999; PEC Nº 38/1995 DF; EO; PR PLP Nº 166/1993 Deputado Benedito de Figueiredo - PDT/SE 01/09/1993 09/02/1995 - Arquivado (Local: Mesa Diretora da Câmara dos Deputados). 7
Estatui normas gerais para a contabilidade e elaboração e controle dos planos, diretrizes orçamentárias, orçamentos e balanços da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e respectivas autarquias, fundações e empresas
publicas.
PLP Nº 222/1990 DF; EO; GF
PLP Nº 175/1993 Deputado Mendonça
Neto - PDT/AL 02/12/1993
02/02/1995 - Arquivada nos termos
do artigo 105 do Regimento Interno (Local: Mesa Diretora
da Câmara dos Deputados).
5
Regulamenta os artigos 163, inciso IV, 165 parágrafo sétimo e 192, parágrafo segundo, da
Constituição Federal, dispondo sobre a regionalização dos orçamentos fiscal e de investimentos das estatais, estabelecendo que a Lei
Orçamentária Anual não será aprovada sem um demonstrativo da regionalização dos recursos consignados por modalidade de aplicação, segundo os critérios de população, área geográfica e inverso da renda per capita, regulamentando dispositivos da
Constituição Federal de 1988. - DF; PR PRN Nº 4/1995 Mesas do Senado Federal e da Câmara dos Deputados 09/06/1995 30/06/1999 - Transformada em Norma Jurídica - RCN Nº 2 de 1995 (Local: Subsecretaria de Arquivo). 23
Dispõe sobre a Comissão Mista Permanente a que se refere o parágrafo primeiro do artigo 166 da
constituição federal, e sobre a tramitação das matérias que se refere o mesmo artigo.
Leis e Emendas Autor Data de Apresen- tação Situação Nº de Etapas da Tramita-ção
Ementa Tramita em conjunto com Objetivos
PEC Nº 121/1995 Deputado Luiz Carlos
Hauly - PP/PR 08/06/1995 28/06/1995 - Arquivada (Local: Coordenação de Comissões Permanentes). 19
Dá nova redação ao artigo 169 da Constituição Federal, limitando as despesas do pessoal ativo e inativo da União, Estados, DF e Municípios, em cinqüenta por cento das respectivas receitas
correntes, compreendida a proveniente de transferência, sendo que o excesso apurado deverá ser eliminado a razão de no mínimo, um quinto por ano, até o exercício financeiro de 1999, alterando a
Constituição Federal de 1988.
PEC Nº 210/2000 EO; GF
PEC Nº 286/1995 Deputado Maria
Valadão - PPB/GO 06/12/1995
02/02/1999 - Arquivada nos termos
do artigo 105 do Regimento Interno (Local: Mesa Diretora
da Câmara dos Deputados).
5
Inclui inciso no parágrafo primeiro do artigo 166 da Constituição Federal, suprimindo-se os parágrafos
segundo, terceiro e quarto do referido artigo, e da outras providências, estabelecendo que caberá a
comissão mista de orçamento atribuir a cada parlamentar ou a cada bancada, por ocasião da apreciação da LDO, uma cota fixa, em valores iguais, para apresentação de sugestões ao executivo,
para inclusão de dotações para o seu Estado, na Lei Orçamentária Anual.
- DF; EO; PR
PLC Nº 1184/1995 Deputado Silvio
Abreu - PDT/MG 07/11/1995
02/02/1999 - Arquivada nos termos
do artigo 105 do Regimento Interno (Local: Mesa Diretora
da Câmara dos Deputados).
.
10
Regulamenta o parágrafo terceiro do artigo 165 da Constituição Federal, para definir as informações