Sığınma Kurumu ve Sığınmacıların Kamu Hizmetlerine Erişimi

Devlet ile birey arasında kurulan vatandaşlık ilişkisinin, kamu hizmetlerine erişim ve bu hizmetlerden faydalanma ekseninde yapılan bu yöndeki bir değerlendirmesi, doğal olarak vatandaş olmayanların durumunun da sorgulanmasına neden olacaktır. Bir başka deyişle bir devlete vatandaşlık bağıyla bağlı olmayanların, o devletin sunduğu kamu hizmetlerine olan erişiminin de bu kapsamda tartışılması gerekmektedir.

İfade edildiği üzere devletle birey arasında var olan hukuki bağ, vatandaşlık bağı veya vatandaşlık ilişkisi olarak adlandırılmaktadır. Bu bağlamda, bir devletle bu yönde bir ilişkisi veya bağı olmayan bireylerin de, vatandaşlık haricinde farklı bir kavramla tanımlanması gerekecektir. Değişik hukuk sistemleri, bu durumda olan bireyleri tanımlayabilmek amacıyla farklı kavramlar kullanmaktadır; örneğin İngiliz göç hukukunda göçmenler, etnik azınlıklar, etnik topluluklar ve yabancılar, Alman

17 Burada ortaya konulan argüman, temelde, üretilen kamu hizmetinden yararlanma koşullarıyla vatandaş olma arasındaki ilişkiye ilişkindir. Dolayısıyla burada, salt kişi olmaktan doğan ve günümüz hukuk anlayışı çerçevesinde hiçbir gücün dokunamayacağı başta insan hakları olmak üzere temel hak ve hürriyetlerin sağlanması ve kullanılmasıyla, vatandaş ve yabancı ayrımı olmaksızın herkese sunulması gereken hizmetlerin sunumunda bir devletin vatandaş ve vatandaş olmayanlar ayrımı yaptığı ve yapması gerektiği ifade edilmemektedir. Nitekim salt kişi olmanın doğurduğu haklar, bu hakların kullanımı ve bu haklara ilişkin hizmetlere erişimde vatandaş olmayanlara ilişkin değerlendirmelere, çalışmanın ilgili kısmında yer verilmektedir (Y.N.).

34

hukukundaysa yabancılar ve misafir işçiler gibi değişik deneyim ve bakış açılarını içeren farklı kavramlar bir arada kullanılmaktadır (Çiçekli, 2014:29).

Bir kavram olarak yabancı, esasen, bir devlete vatandaşlık bağıyla bağlı bulunmayan bireyin, söz konusu devlet karşısındaki durumunu ifade etmektedir. Bu anlamda yabancı, başka bir devlet vatandaşı olabileceği gibi, vatansız veya mülteci durumunda da olabilmektedir (Çiçekli, 2014:30).

Bir devlet karşısında yabancı olmak, doğaldır ki o devletle olan ilişkilerde bir takım hukuki sonuçlar doğurmaktadır. Uluslararası hukuk kuralları bağlamında bir devletin kendi topraklarındaki egemenlik hakları, yabancılar hukuku bakımından değerlendirildiğinde; ülkeye giriş, ikamet, çalışma gibi alan, hak ve hizmetlerde;

yabancıların farklı rejimlere tabi tutulması; bir başka deyişle bahse konu devlet vatandaşının sadece vatandaş olmasına bağlı olarak faydalandığı bu hak ve hizmetlerden bir yabancının farklı prosedürlere tabi olarak faydalanması sonucunu doğurmaktadır.

Çalışma konusu bağlamında, literatürde genellikle yabancı üst başlığı altında değerlendirilen sığınmacı kavramı ve sığınmacıların hukuki ve sosyal durumları da, bu kapsamda ele alınması gereken kavram ve durumlardan birisini oluşturmaktadır. Ancak sığınmacılık kurumunun hukuki durumu dikkate alındığında, sığınmacıların durumunun, bir devletin toprağında bulunan diğer yabancıların durumlarından daha farklı olduğu görülmektedir.

Tarihsel süreç içerisinde değerlendirildiğinde sığınma kurumu ve kavramının, bilinen tarih boyunca var olduğu; başlangıçta dini ve sosyal nedenlere, daha sonraki dönemler ve özellikle 15. yüzyıldan sonra ise siyasi sebeplere bağlı olarak insanların koruma ve destek arayışı içerisinde olduğu bilinmektedir (Saraçlı, 2011:55).

Kökeni tarihsel dönemlere dayanıyor olsa da, günümüz uluslararası hukuk kuralları çerçevesinde sığınma kavramının tartışılması, çok daha yakın dönemlere ilişkindir. Özellikle ulus-devlet yapısının gelişimine binaen, sığınma kavramına yüklenen anlamlar da değişikliğe uğramış; sığınma ifadesi yalnızca “barınma sağlama”

eyleminin ötesine geçerek “koruma sağlama” anlamına kavuşmasıyla hukuki bir boyut kazanmıştır (Öztürk, 2015:48-49).

Teorik çerçevesi, bireyin vatandaşı olduğu devletin egemenlik veya nüfuz alanından kaçarak yabancı olarak nitelendirildiği bir başka devletten koruma/korunma talep etmesi üzerine kurulu olan sığınma kavramı; birey ile devlet arasındaki koruma –

35

korunma ilişkisi bağlamında iki boyutlu olarak değerlendirilmesi gereken bir kavramdır.

Sığınma sağlamaya ilişkin olan ilk boyut, sığınılan devletin, kendisine sığınan bireyi koruması bağlamında bir devlet faaliyetini nitelerken; sığınana ilişkin olan ikinci boyut ise bireysel bir faaliyet olan sığınma eylemini nitelemektedir (Öztürk, 2015:49-50).

Sığınma sağlamaya ilişkin olan ve doğrudan devletin egemenliği çerçevesinde değerlendirilmesi gereken ilk boyut, devletin yabancıya koruma sağlaması faaliyeti olarak ortaya çıkmaktadır. Bu açıdan sığınma, devletin kendi ülkesi üzerindeki egemenliğiyle doğrudan bir ilişki içerisinde olup, sığınma hakkının sığınmak isteyene değil devlete tanınmış bir hak olduğu yaklaşımıyla değerlendirilmektedir. Bu durumda devlet, kendi ülkesi içerisinde kimlere hangi nedenlere bağlı olarak sığınma sağlayıp sağlamayacağına uluslararası hukuk kurallarının bağlayıcılıkları saklı kalmak kaydıyla, karar verme yetkisine sahip durumdadır (Öztürk, 2015:50-54).

Uluslararası hukukta özellikle 20’nci yüzyılın ikinci yarısından itibaren ağırlığını hissettirmeye başlayan insan haklarına dayanan yaklaşımlar, bireyin, uluslararası hukukun yalnızca bir öznesi veya konusu olmaktan ziyade hak sahibi bir öznesi olabileceği fikrinin doğmasına neden olmuştur. Bu anlayış değişikliği, doğal olarak sığınmanın, sığınana ilişkin ikinci boyutunun da modern anlamda ortaya çıkmasına yardımcı olmuştur (Öztürk, 2015:54-55).

Evrensel ahlaki değer taşıyan temel nitelikli haklar olarak tanımlanabilecek insan hakları içerisinde sığınmanın öznesi olan bireylerin tanımlanmasında, bireylerin temel ihtiyaçlarının karşılanamamasının onları sığınma arayışına yönelttiği belirtilmiş ve bu bağlamda bireyin, karşılanamayan bu temel hakları veya ihtiyaçları nedeniyle sığınma arayışı içerisinde oldukları değerlendirilmiştir (Shacknove, 1985:279-282;

Öztürk, 2015:57).

Sığınma kavramının, burada kısaca açıklanmaya çalışılan iki boyutu, bir başka ifadeyle kavramın birey ve devlet açısından değerlendirilerek sığınma sağlama ve sığınma sağlanma şeklinde incelenmesi, her iki boyutun da doğuracağı sonuçlar açısından önem arz etmektedir (Öztürk, 2015:59).

Buna göre sığınma kavramının sığınma sağlanma boyutu bağlamında, bireysel bir hak olarak kabul edilmesi durumunda koruma sağlayacak olan devlet veya devletlerin, koruma sağladıkları sığınmacılara karşı yükümlülükleri doğacakken;

sığınma hakkının sığınma sağlama boyutu çerçevesinde bir devlet hakkı olarak kabul

36

edilmesi durumundaysa bu hakkın, devletin egemenlik yetkisi kapsamında değerlendirileceği ve bu durumda da devletlerin sığınmacıları ülkeye kabul etme ve onları koruma yükümlülüklerinin, devletin tercihine bağlı olacağı kabul edilmektedir (Öztürk, 2015:59).

Günümüzde uygulanan uluslararası hukuk kuralları, sığınma hakkının devlete tanınmış bir hak olduğundan bahisle, sığınma arayan bireyin yalnızca sığınma arama ve bir devletten sığınma talep etme hakkı olduğu üzerine bina edilmiştir. Bu bakımdan sığınma arayan bireye bu hakkın verilmesi, devlete tanınmış bir ayrıcalık olmakla birlikte, uygulamada da devletlerin bu haklarını sığınma arayanların yararına kullanmak hususunda pek de istekli olmadıkları değerlendirilmektedir. Sığınma arayan bireyin sahip olduğu “sığınma talep etme hakkı” ise, hukuken, devletleri yükümlülük altına sokmayan bir hak olduğundan sığınmanın sağlanması hususunda nihai karar, kendisinden sığınma talep edilen devlete ait olmaktadır (Saraçlı, 2011:59).

Uluslararası hukuk sisteminin sığınma hakkı konusundaki bu yaklaşımı, herhangi bir uluslararası koruma rejimine tabi olmayan sığınmacıların uluslararası hukuktan doğan hak ve yükümlülüklerinin de, yine uluslararası bir sözleşme veya başka bir hukuki belgeyle düzenlenmemiş olması sonucunu doğurmaktadır. Bu bakımdan sığınmacıların, sığınma talep ettikleri (sığınma başvurusu yaptıkları) ülkelerde, başvuruları sonuçlanana kadar yararlandıkları imkanlar, her ülkenin kendi uygulamaları çerçevesinde ortaya çıkmakta ve ülkeden ülkeye değişiklik göstermektedir (Saraçlı, 2011:83).

Örneğin, bazı hak ve özgürlükler dikkate alındığında; İsveç’te 16 yaşına kadar olan bireyler okullara kabul edilmekte, sığınma talep etmiş her birey sağlık hizmetinden faydalanabilmekte ve vasıfsız olmak kaydıyla iş piyasasına tam erişim sağlayabilmekteyken; İngiltere’de ise benzer durumdaki bireyler ücretsiz sağlık hizmetlerine erişebiliyorken, iş piyasasına erişim sağlayamamaktadır (Bkz. EK – 1).

2.1.3. Kitlesel Zorunlu Göçlerde Sığınma ve Kamu Hizmetlerine Erişimde Kitlesel Sığınmacıların Durumu

Önceki bölümde aktarılan sığınma kavramı ve bu kavrama ilişkin bilgiler, öncelikle bireylerin, sığınmacı olarak vatandaşı oldukları ülkeden başka bir ülkeye göç

37

etmeleri ve göç ettikleri ülkeden koruma talep etmelerinin hukuki rejimi üzerinedir.

Ancak bilindiği ve bu çalışma içerisinde de değinildiği üzere sığınma, her durumda bireysel bir şekilde gerçekleşen bir eylem olarak ortaya çıkmamakta; aksine savaş ve çatışma bölgelerinde veya bir doğal afet sonrasında, çevre ülkeler kitlesel sığınmacı akınlarıyla karşı karşıya kalabilmektedir.

Çalışmanın ilgili bölümünde de açıklandığı üzere, bireylerin, temel ve insani ihtiyaçlarının karşılanamadığı durumlarda zorunlu nedenlere bağlı olarak topluca yer değiştirmesini ifade eden kitlesel zorunlu göç kavramı, uluslararası göçü düzenleyen kurallar bütünü içerisinde kendisine kitlesel sığınma ve geçici koruma rejimi altında yer bulmaktadır.

Sığınma eyleminin kitlesel bir şekilde gerçekleştirilmesini ifade eden kitlesel sığınma kavramının evrensel bir tanımı ve nesnel verilere dayalı uluslararası kabul görmüş bir ölçütü bulunmamaktadır. Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği kitlesel sığınma kavramının, hem devletlerin büyük ölçekte mülteci sayılarıyla karşılaştıkları aşamayı, hem de çok sayıda mülteci nüfusuna uzun süre ev sahipliği yaptıkları durumları kapsadığını belirtirken; aynı zamanda kitlesel sığınmanın yalnızca sayılara bakılarak değerlendirilemeyeceğini, kitlesel sığınma akınıyla karşı karşıya kalan devletin bireysel statü belirleme usullerini uygulayabildiği durumlarda kitlesel sığınma durumunun varlığından söz edilemeyeceğini ifade etmektedir (Çiçekli, 2014:311).

Evrensel bir tanımı olmamakla birlikte kitlesel sığınmanın aşağıdaki özellikleri taşıdığı iddia edilebilmektedir (UNHCR, 2004)¹⁸:

i. Önemli (dikkate değer) sayıda kişinin herhangi bir uluslararası sınıra ulaşması,

ii. Bu ulaşmanın hızlı bir şekilde gerçekleşmesi,

iii. Ev sahibi veya sınırına varılan ülkenin, özellikle acil durum halinin devamı boyunca, sindirme ve müdahalede yetersiz kalması,

iv. Bireysel sığınma prosedürlerinin uygulanamaması.

18 UNHCR, Conclusion on International Cooperation and Burden and Responsibility Sharing in Mass Influx Situations No. 100 (LV) – 2004, http://www.unhcr.org/excom/exconc/41751fd82/conclusion-international-cooperation-burden-responsibility-sharing-mass.html, (21.11.2016)

38

Bu bakımdan kitlesel sığınma, ancak sınırına varılan ülke kaynaklarının ihtiyaçlarını karşılayamayacağı sayıda insanın aniden sınırlara ulaştığı ve bireysel sığınma prosedürlerinin uygulanamadığı durumlarda konu edilen bir sığınma türü olarak değerlendirilebilecektir.

Hatırlanacağı üzere sığınma eylemini ve sığınma eyleminde bulunan bireyin hak ve yükümlülüklerini tanımlayan uluslararası bir anlaşma veya sözleşmenin bulunmayışı, uygulamada, bireyin hukuki statüsü tanımlanana kadar her ülkenin kendi sığınma rejimini oluşturmasına ve uygulamasına neden olmaktaydı. Ancak bu durumun aksine, kitlesel sığınma söz konusu olduğunda, kitlesel sığınmaya uygun acil çözümler geliştirebilmek amacıyla tanımlanmış ve evrensel olarak uygulanan bir koruma biçimi geliştirilmiştir.

Geçici koruma olarak tanımlanan bu pragmatik yöntemin amacı, kitlesel olarak sığınma arayanların acilen güvenlik başta olmak üzere temel ihtiyaçlarını sağlamak ve geri gönderilmeme ilkesi dahil, temel insan haklarını güvence altına almaktır (Çiçekli, 2014:313).

Göç literatüründeki genel kabule göre, 1990’lı yıllarda Yugoslavya’nın dağılması sürecinde görülen kitlesel akınlara karşı bir tedbir ve bu dönemdeki kitlesel sığınmacıların sorunlarına çözüm olarak geliştirilmiş olan geçici koruma rejimi, temelde, ortaya çıkan uluslararası koruma ihtiyacının grup temelinde incelenmesini içermekte ve kitlesel olarak bir ülkeye sığınanlara, bireysel olarak statüleri belirlenip durumlarına uygun kalıcı çözümler üretilene kadar geçici bir güvence sağlamaktadır (Çiçekli, 2014:314-315).

Bireysel sığınmaya ilişkin uygulamalarda olduğu gibi, geçici koruma rejimi ve uygulamaları da, uluslararası bir anlaşma veya sözleşmenin konusu değildir; bu nedenle de tıpkı bireysel sığınmada uygulandığı gibi, geçici korumada da her ülkenin uygulamaları farklılık gösterebilmektedir. Ancak, Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliğinin 2014 yılında yayımladığı Geçici Koruma veya Ülkede Kalma Anlaşmaları Rehberi (Guidelines on Temporary Protection or Stay Arrangements) devletlere geçici koruma uygulamalarına ilişkin yol gösterici olmaktadır.

Yüksek Komiserliğin bahse konu bu rehberi, çalışma konusu bakımından incelendiğinde; altı numaralı konu başlığı olan “Uygulamaların Minimum Standartları”;

devletlere geçici koruma esnasında, özellikle hizmet sunumu ve sığınmacıların

39

hizmetlere erişimi bakımından, dikkate alınması gereken bir dizi standart sunmaktadır.

Bu bağlamda devletlere, ikamet veya ülkede kalma izinleri, konaklama koşulları, sağlık, eğitim ve diğer hizmetlere erişim; kamu güvenliği, kamu düzeni ve kamu sağlığı gerekleri saklı kalmakla birlikte seyahat özgürlükleri, aile birleşmeleri, özel ihtiyaç sahiplerine ve çocuklara sunulacak hizmetler, iş piyasasına erişim ve Yüksek Komiserlik başta olmak üzere ilgili uluslararası kuruluşlarla sivil toplum kuruluşlarının erişimleri konularında; önceden gerekli planlamaları yapmaları ve uygulamalarında bu esasları dikkate almaları önerilmektedir (UNHCR, 2014)¹⁹.