Sözlüklerin Metotları

A intervenção indireta do Estado na Economia tem fundamento e limite no artigo 174 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), o qual dispõe que: “Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”.

Justen Filho (2014, p. 667), partindo da análise do artigo 174 da Constituição Federal, regra matriz da intervenção indireta na ordem econômica, define a intervenção: “[...] a regulação econômico­social consiste na atividade estatal de intervenção indireta sobre a conduta dos sujeitos públicos e privados, de modo permanente e sistemático, para implementar as políticas de governo e a realização dos direitos fundamentais”.

Esse modo de intervenção introduz dispositivos normativos cujo escopo é conduzir indiretamente a ação dos agentes econômicos, públicos e privados, no intuito de realizar as políticas de governo e a implementação dos direitos fundamentais. Portanto:

A regulação consiste na adoção de normas e outros atos estatais, sem se traduzir na aplicação dos recursos estatais para o desempenho direto de algumas atividades no domínio econômico­social. A regulação estatal se traduz numa atuação jurídica, de natureza repressiva e promocional, visando influenciar o modo de condutas dos agentes públicos e privados (JUSTEN FILHO, 2014, p. 670).

O Estado hodierno vem assumindo a posição de Estado regulador126_{, porquanto se} afasta da prestação imediata de diversas atividades econômicas, assumindo a regulação, fiscalização e a indução das atividades econômicas necessárias à sociedade, ordenando os agentes econômicos privados na atuação no mercado.

É importante pontuar que a regulação não se confunde com o dirigismo, marca característica do Estado socialista127_{, uma vez que este tem como marca a eliminação da} autonomia do agente econômico (livre­iniciativa) conferindo ao Estado o comando da econômica.

Por sua vez, o Estado regulador tem como escopo, asseguradas as garantias constitucionais, em especial a livre­iniciativa econômica, atuar na economia de forma direta de forma subsidiária, quando os particulares não puderem assegurar satisfatoriamente a promoção de bens essenciais à consecução do projeto do bem­estar social.

Justen Filho (2014, p. 672), ao dissertar sobre o Estado regulador, pontua:

O modelo regulatório propõe a extensão dos serviços públicos de concepção desenvolvidas na atividade econômica privada. Somente incumbe ao Estado desempenhar atividades diretas nos setores em que a atuação da iniciativa privada, orientada à acumulação egoística de riqueza, colocar em risco valores coletivos ou for insuficiente para proporcionar sua plena realização.

O Estado regulador, cuja função interventiva indireta prevalece, não é insensível à questão econômico­social, mas sua forma de atuação na economia é diversa128_{, pois assume} com maior vigor a posição de regulador e fomentador da atividade econômica. Ressalto, entretanto, que os fins do Estado não são olvidados, incumbindo promover os valores

126 _{"A regulação consiste na opção preferencial do Estado pela intervenção indireta, puramente normativa.}

Revela a concepção de que a solução política mais adequada para obter os fins buscados consiste não no exercício direto e imediato pelo Estado de todas as atividades de interesse público. O Estado regulador reserva para si o desempenho material e direto de algumas atividades essenciais e concentra seus esforços em produzir um conjunto de normas e decisões que influenciem o funcionamento das instituições estatais e não estatais, orientando­as em direção de objetivos eleitos" (JUSTEN FILHO, 2014, p. 671, grifo do autor).

127 _{Ver seção 2.3.4.}

128 _{"A retirada da atuação direta do Estado não equivale à supressão da garantia de realização dos direitos}

fundamentais, mas apenas à modificação do instrumento para tanto. Somente se admite a privatização na medida em que existam instrumentos que garantam que os mesmos valores buscados anteriormente pelo Estado serão realizados por meio da atuação da iniciativa privada" (JUSTEN FILHO, 2014, p. 674).

fundamentais definidos constitucionalmente, cuja implementação dos direitos fundamentais é impositiva.

A reflexão apresentada por Clève e Reck (2009, p. 2), ao analisar a reforma do Estado brasileiro e a opção pela intervenção estatal indireta, merece destaque:

Entretanto, tais assertivas não elidem nem mitigam o papel necessário e indispensável do Estado como instrumento de efetivação dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, bem como tal redefinição ensejou mera redução da intervenção direta do Estado no domínio econômico, mas não seu desaparecimento.

Com efeito, ainda que tenha sido mitigada a atuação estatal como provedor de bem ou serviço, isto é, como agente econômico, o Estado não só pode como deve exercitar integralmente a intervenção indireta por meio da regulação jurídica e do fomento, inclusive porque a Carta de 1988 rejeita o absenteísmo estatal, isto é, o Estado Brasileiro não pode manter­se inerte diante das demandas econômico­sociais e dos desafios impostos pela soberania nacional. Afinal, a compressão da intervenção estatal direta no domínio econômico não implica a adoção do modelo do Estado Gendarme, significando antes mudança na prioridade e ênfase interventiva, da passagem do Estado empresário para a ampliação do papel estatal na regulação e fiscalização das atividades econômicas lato sensu.

O essencial é que o Estado, considerando a Constituição Federal de 1988, cuja opção pela implementação dos direitos fundamentais é marca característica, não pode afastar­se das garantias constitucionais estabelecidas.

Ao Estado é imposto o dever de concretizar os direitos fundamentais, inclusive os direitos fundamentais sociais – direitos de segunda dimensão – cuja marca peculiar é a natureza prestacional, cabendo velar para que a efetivação desses direitos seja realizada, em regra, pela atuação dos entes privados e, nos casos de ineficiência da estrutura privada ou risco à coletividade, o Estado deve absorver a efetivação de modo a provê­los de forma eficaz. Fixadas as premissas fundamentais do modelo de intervenção indireta, é necessária a análise dos mecanismos de atuação desse modelo (fiscalização, incentivo/fomento e planejamento), em conformidade com o disposto no artigo 174 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).

5.2.1 Fiscalização

É a atividade estatal pela qual se realiza a verificação da compatibilidade da ação dos agentes econômicos com as disposições da ordem econômica, mundo do dever­ser, e demais disposições normativas de conteúdo econômico, com a finalidade de controlar a legalidade do exercício particular (CF. TAVARES, 2011, p. 304).

Silva (2000, p. 786), ao analisar a função interventiva indireta do Estado – função de fiscalização – artigo 174 da Constituição Federal –, pontua: “[...] como toda fiscalização,

pressupõe o poder de regulamentação, pois ela visa precisamente controlar o cumprimento das determinações daqueles e, em sendo o caso, apurar responsabilidade e aplicar penalidades cabíveis. Não fora assim o poder de fiscalização não teria objeto”.

Grau (2012, p. 300) define que “Fiscalizar significa verificar se algo ocorre, sob a motivação de efetivamente fazer­se com que ocorra – ou não ocorra. Assim, fiscalizar, no contexto deste art. 174, significa prover a eficácia das normas produzidas e medidas encetadas, pelo Estado, no sentido de regular a atividade econômica”.

Tem como escopo avaliar se a atuação do agente privado no mercado está em consonância com as disposições normativas regulamentares, introduzidas previamente pelo Estado – poder legislativo –, aplicando as sanções devidas no caso de incompatibilidade da ação do agente em face do regulado. É atividade estatal que tem por objetivo concretizar, aplicação no mundo do ser, das disposições referentes à ordenação normativa da economia (dever­ser).

5.2.2 Incentivo ou fomento

A atividade estatal de incentivo ou fomento é a implementação de determinada atividade econômica por meio de ação do Estado, efetivada por meio de incentivos ou sanções, visando a orientar a vontade do particular direcionando­o a promover129 _determinada atividade econômica necessária à promoção do interesse público (Cf. TAVARES, 2011, p. 308).

Justen Filho (2014, p. 715) define a atividade administrativa de incentivo ou fomento como “[...] atividade administrativa de intervenção no domínio econômico para incentivar condutas dos sujeitos privados mediante a outorga de benefícios diferenciados, inclusive mediante aplicação de recursos financeiros, visando a promover o desenvolvimento econômico e social”.

Trata­se de ação do Estado que busca estimular a ação autônoma do agente privado, direcionando o agir para realização de determinada atividade econômica em uma determinada

129 _{"No modelo promocional, a conduta juridicamente relevante é aquela socialmente desejável. Por isso, a sua}

concretização é causa da produção de um efeito, consistente na atribuição de um prêmio ao agente. A ordem jurídica comina sanções “positivas” ou “premias”, que se constituem em vantagens e benefícios para os sujeitos que praticarem as condutas incentivadas. Torna­se juridicamente neutra a conduta que não realiza valores prestigiados pelo ordenamento jurídico" (JUSTEN FILHO, 2014, p. 718).

região, instigando a aplicação dos recursos privados em determinada área e setor econômico, visando ao desenvolvimento econômico e social.130

A reflexão proposta por Justen Filho (2014, p. 716) sobre o objetivo do incentivo ou fomento estatal merece destaque:

A finalidade imediata buscada pelo fomento é o desenvolvimento econômico e social. Por tal razão, o fomento visa a eliminação da pobreza e das desigualdades regionais e sociais, o aumento da oferta de emprego e outras melhorias que propiciarão a elevação dos recursos necessários ao desenvolvimento social. Assim, ele se caracteriza como um instrumento indireto de defesa e promoção dos direitos fundamentais, a partir do reconhecimento de que a pobreza e as desigualdades atentam contra a dignidade humana. É essencial ter em vista que o desenvolvimento econômico não é um fim em si mesmo, mas um meio para a realização dos direitos fundamentais de todos.

É certo que a implementação desse mecanismo de intervenção do Estado deve ser efetivada ponderando todos os princípios constitucionais, tais como a livre­iniciativa e a livre concorrência, preservando a opção capitalista de produção.

5.2.3 Planejamento

A função de planejamento introduzida no artigo 174 da Constituição Federal é a forma de racionalizar a conduta econômica e social do Estado, conferindo previsibilidade aos comportamentos por meio da fixação de metas e modos da ação.

Silva (2001, p. 786­787) dispõe sobre a definição de planejamento econômico ressaltando:

Planejamento é um processo técnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos. O planejamento econômico consiste, assim, num processo de intervenção estatal no domínio econômico com o fim de organizar atividades econômicas para obter resultados previamente colimados. […] O planejamento econômico é, assim, um instrumento de racionalização da intervenção do Estado no domínio econômico, ou como dispõe a Constituição: a lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado (art. 174, §1o_).

A Constituição Federal de 1988 conferiu ao planejamento a natureza de modelo de intervenção do Estado na economia. No entanto, Grau (2012, p. 302, grifo do autor) não o qualifica como forma de intervenção indireta do Estado na economia, rotulando­o como método que racionaliza a intervenção:

O planejamento, como salientei anteriormente, neste ensaio, quando referida a atuação em relação à atividade econômica em sentido estrito – intervenção – apenas a qualifica; não configura modalidade de intervenção, mas simplesmente um método mercê de cuja adoção ela se torna sistematizadamente racional. É forma de ação

130 _{"O incentivo, permitido constitucionalmente, poderá estar atrelado, em muitas situações, ao princípio da}

racional caracterizada pela previsão de comportamentos econômicos e sociais futuros, pela formulação explícita de objetivos e pela definição de meios de ação coordenadamente dispostos.

Por fim, é necessário enfatizar que o planejamento, nos termos do caput do artigo 174 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), é determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. Portanto, em relação aos agentes públicos, a implementação das metas traçadas no planejamento é impositiva – cogente, há um dever de concretizar as metas nas ações efetivadas diuturnamente, de modo que a meta estabelecida se traduza no mundo do ser. Por sua vez, para o setor privado, a implementação do planejamento não é impositiva, tendo função de referência para a conduta do setor privado.