Reel Bütçe Denges

Bütçenin bilinen en yaygın tanımında bütçe; bir devletin gelir ve harcamalarının tahminlerini gösteren, gelirlerin toplanmasına ve harcamaların yapılmasına izin veren bir kanun olarak tanımlanmaktadır. (Kumcu, Eğilmez, 2002, s.133). Tanımdan bütçe kanunu ile ilgili çıkarılabilecek bazı özellikler mevcuttur. Bunlar;

− Bütçe kanunu 1 yılı kapsayan geçici bir kanundur.

− Yürütme organına (hükümete) yetki veren bir yetki kanunudur.

− Diğer kanunların aksine tahminleri içerir.

Bütçe, kamu kesiminin gelecek bir dönemdeki kaynak-harcama (arz-talep) dengesini ortaya koymakta ve böylece ekonominin bütünü için sağlanan toplam arz ve toplam talep dengesinin bir parçası olmaktadır. Dolayısıyla bütçe, kamu kesiminin (merkez idare ve mahallî idareler) ekonomik bir planı niteliğindedir. Piyasa ekonomilerinde özel kesim yönünden genellikle bir anlamda planlamaya gerek duyulmaksızın ekonomi işlemesine rağmen, kamu kesimi yönünden, böyle bir planlama zorunlu olmuştur. Bununla beraber bütçe, hukuki özellik taşıması ve fiziki dengeler yansıtması gibi temel bazı hususlarda "kalkınma planı" kavramından ayrılır. Bu arada hemen belirtmek gerekir ki, kamu bütçesi bir ekonominin gelecek bir dönemdeki toplam kaynak ve harcamaların tahmin dengesini yansıtan "milli bütçe" den de tamamen farklı bir kavramdır.

Bütçe, millet temsilcilerinden teşekkül eden milli meclislerin merkezi yürütme organını veya mahallî idarelerde bölge halkının, mahallî yöneticilerin faaliyetlerini murakabe etme aracıdır. Parlamenter demokrasilerde millet adına hareket eden meclislerin tasdiki alınmaksızın ülke çapında herhangi bir kamu hizmetinin yapılması, kamu hizmetleri ve kamu gelirlerinin belirlenmesi (hizmetlerin finansman şeklinin tespit edilmesi) mümkün değildir. Bütçenin kanun olup olmadığı konusunda üç ayrı görüş vardır: Bütçe diğer kanunlar gibi hazırlanıp, görüşülüp tasdik edildiği ve yasama organınca kanun olarak çıkarıldığı için maddeten de şeklen de kanundur. Bir diğer görüşe göre mücerret, sürekli ve objektif hükümler taşımadığı ve mali yıl sonunda ömrünü kaybettiği için bütçe ancak şekli yönden bir kanun olup, öz olarak maddeten bir kanun sayılamaz. Son bir görüşe göre ise; gider kısmı idari tasarruf, gelirle ilgili bölümü ise bazen maddi bir kanun bazense idari tasarruf olarak nitelenir.

Türkiye’de bütçenin hukuki yönden ele alındığı ve tarif edildiği görülmektedir. Anayasanın 16113, 162, 163 ve 164. Maddeleri bütçe ile ilgilidir. Anayasanın dördüncü kısmında yer alan bu hükümler "Mali Hükümler" alt başlığı altında yer almışlardır.

Kamu bütçesinin temel özellikleri, gördüğü fonksiyonlarla büyük ölçüde ilişkilidir. Bu fonksiyonları denetim, yönetim ve planlama olarak sıralamak mümkündür. Aynı anlama gelmek üzere kamu bütçesi, milletin kendi adına hareket eden otoriteyi denetleme aracıdır. Aynı zamanda kamu yönetiminin ve ekonomik planlamanın bir aracıdır.

13 _{Anayasa Madde 161}

A. Bütçenin hazırlanması ve uygulanması

Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.Mali yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir.Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz

Kamu bütçesinin temel prensipleri: Bütçenin temel prensipleri daha önce söz ettiğimiz temel özellik ve fonksiyonların gerçekleşmesi için uyulması zaruri olan prensiplerdir. Genellik ve Birlik prensibi olarak başlıca iki tane temel prensipten söz edilebilir.

a. Genellik Prensibi: Bütçede bütün kamu gelir (kaynak) ve harcamaların bütün ayrıntılarıyla yer almasına genellik prensibi adı verilir. Genellik prensibinin bir adı tahsis yapmamadır (Ademi tahsis). Bütün kamu gelirleri ve kamu giderlerinin karşılığı sayıldığı zaman genellik kuralına uyulmuş, belirli kamu geliri türleri belirli kamu hizmetlerinin karşılığı sayıldığı zaman, söz konusu prensipten sapılmış olur.

b. Birlik Prensibi: Bütün kamu kesimi üretici birimlerinin harcama ve gelirlerinin tek bir bütçe içinde toplanmasına birlik ilkesi denir. Bu prensibe göre, bir ülkede kamu, harcama ve gelirleri tek elden tahmin edilmekte, planlanmakta ve dengelenmektedirler. Birlik kuralının diğer bir alanı konsolidasyondur. Kamu üretici birimleri ayrı bütçeler düzenleseler dahi, bu bütçeler bir konsolide bütçe hâlinde toplanır ve birleştirilir.

Türkiye’de bütçenin temel ilkelerinden sapma gösteren en belirgin örnek, mahalli idare bütçeleridir. Buna ek olarak katma bütçeli idareler (Gelirlerini özel gelirleri ile karşılayan ve genel bütçe dışında yönetilen kamu kuruluşları) de genellik ve birlik prensiplerine aykırı olarak genel bütçenin dışında düzenlenmektedir. Kamu Đktisadi Teşebbüsleri ve Döner Sermaye Đşletmeleri (Genel ve katma bütçeli idarelere bağlı olarak çalışan, ticari, sınai nitelikte faaliyette bulunan fon işletmeleri) fiyat karşılığı mal sattıklarından bu kuruluşların gerçek anlamda bir kamu bütçesi oldukları söylenemez.

Bütçe sistemleri: Bütçe veya bütçeleme sistemlerini bütçenin, denetim, yönetim ve plânlama aracı olmasına hizmet etme özelliğine göre şöyle sıralamak mümkündür: Geleneksel Bütçe Sistemi, Performans Bütçe Sistemi, Plan Program

Bu üçlü ayırım aynı zamanda bütçeleme sisteminin kademelerini de göstermektedir. Bir başka ifadeyle, geleneksel bütçe sistemi sadece denetimi ön plana almakta, performans bütçe sistemi denetimin yanı sıra yönetici başarısını da ölçmekte, plan-program bütçe sistemi ise bütçenin denetim, yönetim ve planlama aracı olma özelliklerinin bütününü yapısında bulundurmaktadır.

Türkiye’deki uygulama: Türkiye’de bütçenin birlik prensibi büyük istisnalar ile birlikte uygulanmaktadır. Merkezi devlet teşkilatının harcamaları ile gelirlerinin dengelendiği genel bütçenin yanında, katma bükçeler, fonlar, KĐT bütçeleri ve döner sermaye işletmeleri yer almaktadır. Genel bütçe; yasama, yürütme ve yargı organlarının bütçelerinden müteşekkildir.

Konsolide bütçe: Genel ve katma bütçeli idare bütçelerinin birleşmesiyle ortaya çıkar. Genel bütçeli idarelerin harcamalarına katma bütçeli idare harcamaları eklenmekte, bu toplamdan genel bütçeden katma bütçeli idarelere yapılan hazine yardımları düşülünce, konsolide bütçe harcamalarına ulaşılmaktadır.

Denk bütçe programı şu iki şekilde gerçekleştirilebilir. (Sönmez,1994;32):

− Gelir değişmelerine rağmen, devlet giderlerinin sabit kalması sağlanır

− Vergi gelirinin arttığı refah devresinde devlet harcamaları arttırılır, vergi gelirlerinin azaldığı devrelerde ise harcamalar azaltılır