Psikolojik Tacizin Örgütsel Nedenleri

Ainda que nesta tese se reconheça o processo de planejamento estratégico governamental, como um processo amplo, que envolve não só a formulação dos planos, como também sua implementação, avaliação e monitoramento, os planos são objeto de estudos interessantes, pois representam uma etapa importante do processo e, em alguma medida, representam a estratégia formalizada, declarada, da organização. Neste sentido, a análise dos planos pretende evidenciar mudanças no processo de planejamento governamental - no caso brasileiro, como o processo de planejamento da economia vai se tornando o processo de planejamento estratégico da ação governamental.

Há divergências sobre a origem do planejamento governamental no Brasil Maciel (1989) destaca o plano geral conhecido como “Plano de Viação”, que data de 1890, como o primeiro passo rumo à sistematização da coordenação das contas públicas no País e como a origem do planejamento governamental.

Lafer (2003) destaca o “Plano de Metas” como a primeira experiência de planejamento governamental, seja pela complexidade de suas formulações, seja pela profundidade de seu impacto.

Entretanto, o que se pode dizer a respeito dessas tentativas até 1956 é que elas foram mais propostas como é o caso do relatório Simonsen (1944-1945); mais diagnósticos como é o caso da Missão Cooke (1942-1943), da Missão Abbink (1948) da comissão Mista Brasil-EUA (1951-1953); mais esforços no sentido de racionalizar o processo orçamentário como é o caso do Plano Salte (1948); mais medidas puramente setoriais como é o caso do petróleo ou do café do que experiências que pudessem ser enquadradas na noção de planejamento propriamente dito. O período de 1956-1961, no entanto, deve ser interpretado de maneira diferente pois o plano de metas, pela complexidade de suas formulações – quando comparado com essas tentativas anteriores – e pela profundidade de seu impacto, pode ser considerado

com uma primeira experiência efetivamente posta em prática de planejamento governamental no Brasil (LAFER, 2003, p. 30)

Apesar das diferenças quanto a origem, vários autores destacam a importância do Plano de Metas do governo de Juscelino Kubitschek para o período entre 1956 e 1960, que se caracterizou pela articulação entre o capital privado nacional, o capital estrangeiro e o Estado no processo de industrialização (KON, 1999). Lafer (2003) afirma que o Plano de Metas foi o primeiro plano nacional de sentido estratégico, pois empregava, de maneira integrada, os conceitos de pontos de estrangulamento interno e externo, interdependência dos diversos setores e tendência da demanda e oferta de cada setor.

O Plano de Metas havia sido estruturado para atacar pontos de estrangulamento da economia brasileira, viabilizando investimentos em infraestrutura (setor não atrativo aos investimentos do setor privado à época) por parte do Estado e expandindo o setor de indústria de base – automotivo, indústria pesada e de material elétrico –, para dar condições de criação, instalação e consolidação do parque industrial nacional (LAFER, 2003).

Na percepção de Souza (1984), ainda que o Plano de Metas tenha alcançado sucesso econômico., sua gestão apresentava debilidades administrativas, tais como: a ausência de integração entre as áreas executiva e financeira do plano; manipulação de alguns instrumentos de política econômica sem lógica racional que estruturasse as atividades necessárias para o atendimento das pressões sociais e as exigências técnicas do programa; e carência de reforma administrativa coerente que ajustasse a administração pública federal, o Estado e os objetivos do Plano (SOUZA, 1984).

Com o agravamento da crise no início dos anos de 1960 – redução do crescimento, aceleração inflacionária, desequilíbrio externo e redução dos investimentos diretos multinacionais, etc. –, o objetivo desenvolvimentista cedem lugar à preocupação com a estabilização. No período seguinte, de 1963 a 1965, durante os governos Jânio Quadros e João Goulart, foi desenvolvido o Plano Trienal, que objetivava a recuperação do ritmo de crescimento econômico no período do governo de Juscelino (MACEDO, 1987). O Plano tinha como objetivo de curto prazo enfrentar não só a aceleração inflacionária, como também a rápida deterioração das contas externas e retomar o desenvolvimento. Esse Plano foi formulado e coordenado pelo economista brasileiro Celso Furtado, que sequer conseguiu articular ações no governo que pudessem tirá-lo do papel e levá-lo para a sociedade.

Na ditadura militar, prevaleceu o modelo de desenvolvimento (influenciado pelas teorias da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe - CEPAL) de substituição de importações, cujo pressuposto era o de que a aceleração do desenvolvimento econômico surgiria de uma política deliberada, baseada na intervenção do Estado (empresário e provedor direto), a fim de alcançar as finalidades econômicas e sociais previstas. Esse período caracterizou-se pela predominância de forte cultura burocrática mesclada a uma ainda presente cultura patrimonialista (DIAS, 1969).

Com o golpe militar de 1964, surge o Programa de Ação Econômica de Governo (PAEG) – 1964-1967 –, com o objetivo principal de combater o processo inflacionário. O PAEG caracteriza-se pela ortodoxia econômica (controle da moeda e do crédito e redução de gastos públicos), e teve como consequência o baixo crescimento econômico do País nos anos que se seguiram (GIACOMONI e PAGNUSSAT, 2006).

GIACOMONI e PAGNUSSAT (2006) afirmam que os resultados do PAEG foram positivos no combate à inflação – a inflação, que atingiu 92,1% em 1964, recuou para 25,0% em 1967 – e as reformas institucionais assentaram as bases para o crescimento posterior. Porém, os autores não deixam de apresentar as críticas quanto aos custos em que o Plano incorreu, dada a sua ortodoxia e a consequente recessão econômica, assim como a crítica de que teria prolongado desnecessariamente a crise iniciada em 1962-1963 ao manter o diagnóstico da inflação como sendo de demanda, mesmo com a economia estagnada.

O Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED), formulado para o período 1968-1970, previa uma política de crescimento acelerado e autossustentado, baseado na substituição de produtos importados. Previa a elaboração do primeiro Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), que seria divulgado em 1968, para o período 1968-1970 (foi prorrogado para 1971). O primeiro OPI era constituído pela programação de dispêndios de responsabilidade do governo federal para o triênio e tinha a finalidade de orientar o orçamento anual nas despesas com investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. O Orçamento Plurianual de Investimento, elaborado sob a forma de orçamento-programa, indicaria os recursos orçamentários e extraorçamentários necessários à realização dos programas, subprogramas e projetos, inclusive os financiamentos contratados ou previstos, de origem interna ou externa (GIACOMONI e PAGNUSSAT, 2006).

A partir da década de 1970, o regime militar adotou a estratégia de crescimento e desenvolvimento econômico, caracterizada pela formulação e implantação dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), que vigoraram até meados da década de 1980. Entre 1970 e o governo de José Sarney (da Nova República), em 1985, ocorreu a edição dos PNDs I, II e III. O período ficou conhecido como “Era dos PNDs”. De fato, o planejamento durante os governos militares tornou-se paradigmático para o Brasil, na medida em que se concebia a necessidade de preparar o País para o crescimento e o desenvolvimento econômico (à custa de um processo inflacionário - metas de inflação - e de uma crise de débitos que perdurou no país até o início dos anos 1990) e para “salto para a modernidade”, com suporte na ideologia de Segurança Nacional (SOUZA, 2004).

A retomada da estratégia desenvolvimentista ocorreu em 1967, quando se que promoveu uma política creditícia e monetária expansionistas, traduzida pela redução dos juros e ampliação dos investimentos públicos e do crédito, com os financiamentos do Sistema Financeiro da Habitação, o crédito ao consumidor, crédito rural, etc. É o início da fase do “milagre econômico” brasileiro (1967-1973) e da “ilha de prosperidade em um mundo de crise” (1974- 1980). As pré-condições do milagre estão na capacidade ociosa herdada do Plano de Metas e, principalmente, das reformas institucionais implementadas pelo PAEG, com a organização do sistema financeiro, a estabilidade monetária, a recuperação da capacidade fiscal do Estado e o equacionamento do problema externo (GIACOMONI e PAGNUSSAT, 2006).

O processo de planejamento governamental, durante os sucessivos governos militares após o golpe de 1964 era centralizado e sustentado, sobretudo, em referenciais técnicos, que a partir da forte crise econômica do final dos anos 1970, entraram em um processo de descrédito.

Após a crise da dívida externa, o desenvolvimentismo cedeu lugar à estabilização. Os programas de estabilização foram elaborados, numa primeira fase (1980-1984), para enfrentar o desequilíbrio do balanço de pagamento e, numa segunda fase (a partir de 1985), para enfrentar o processo inflacionário agudo em que o País mergulhava. Apesar do “novo modelo”, baseado nos planos plurianuais de planejamento governamental, previsto na Constituição de 1988, observa-se que durante praticamente as décadas de 1980 e 1990, prevaleceram a falência do planejamento no Brasil e um profundo descrédito quanto ao seu potencial. Nos anos 1980, os planos quinquenais de desenvolvimento continuaram sendo

formalmente elaborados, seja para o cumprimento de determinação legal, seja como simples declaração de intenções de governo (GIACOMONI e PAGNUSSAT, 2006).

O primeiro Plano Plurianual de Ação – PPA - (1991-1995) não pode ser considerado um plano de desenvolvimento, pois foi elaborado apenas para cumprir o preceito constitucional. Sem compromisso com o planejamento, era uma peça burocrática, sem estar baseado em um projeto de governo claro e sem que fossem estabelecidos os vínculos entre o planejamento plurianual e os orçamentos anuais. Foi apresentado ao Congresso Nacional e aprovado sem discussão e emendas. O processo inflacionário e as turbulências políticas do período também contribuíram para o fracasso do plano (GARCIA, 2000).

A partir do Plano Real e da estabilidade econômica brasileira o processo de planejamento governamental crescem de importância. Segundo Garcia (2000), o planejamento público tornou-se instrumento de condução do governo em seu conjunto, transcendendo a visão restrita que o relacionava somente à alocação de recursos econômicos.

Influenciado pelos modelos de planejamento estratégico oriundos do setor privado, o planejamento estratégico governamental passou a ser visto como um conjunto de conceitos, procedimentos e ferramentas que buscavam auxiliar os agentes públicos a prover maior consistência à ação estatal, definindo propósitos, objetivos e valores no governo e nas diferentes organizações públicas, direcionando esforços e estabelecendo prioridades.

Os conceitos de planejamento estratégico possuem algumas variações. Até a própria denominação de planejamento estratégico vem sofrendo alterações. No entanto, apesar das variações conceituais e de denominação, o planejamento estratégico tem o intuito de ajudar as organizações a definir o rumo a ser seguido, levando em conta os fatores internos e externos à instituição.

Atualmente, a própria denominação do planejamento estratégico costuma variar em função de diferentes autores e metodologias. Também é chamado de planejamento corporativo abrangente, planejamento integrado abrangente, planejamento estratégico situacional e outras combinações. Entretanto, independentemente da denominação ou definição, o fato é que esse tipo de planejamento procura respostas a novas situações, por meio da interação com o meio ambiente e o estabelecimento de um sentido de direção. Ou seja, procura responder as seguintes perguntas: Para aonde queremos ir? Qual a direção a ser seguida? Que caminhos escolher? (GIACOBBO, 1997, p. 77)

Para Paludo e Procopiuck (2011), o planejamento estratégico é um instrumento nuclear de ação governamental para transformar a realidade e promover o desenvolvimento sustentável e o bem estar da coletividade. Igualmente, é um instrumento indispensável para os gestores públicos que buscam melhorar a prestação de serviços, satisfazer as necessidades do usuário- cidadão e conquistar o reconhecimento da sociedade.

O processo de planejamento governamental tem seu foco ampliado para além da economia. Segundo Matias-Pereira (2011), possui dois propósitos: pretende concentrar e direcionar as forças existentes dentro de uma organização, de forma que todos os seus membros trabalhem com o foco na mesma direção; e busca analisar o ambiente externo à organização e adaptá-la a ele, para que seja capaz de reagir adequadamente aos desafios que tiver.

O PPA 1991-1995 organizou a ação estatal em programas, concebidos como um desdobramento das orientações estratégicas de governo, sendo os recursos alocados aos programas sob o prisma do equilíbrio fiscal. Segundo Garces e Silveira (2002), isso pressupõe uma alocação estratégica pautada pela clareza de prioridades e pelo esforço de negociação na esfera governamental. Este PPA se apresentou como instrumento de planejamento governamental, com programas que o integram, guardando sintonia com a orientação estratégica de governo, a qual expressava os desafios a serem superados, bem como com a orientação estratégica dos órgãos setoriais, que envolve o desdobramento dos desafios do governo em objetivos setoriais.

Seis meses após o lançamento do PPA, foi implementado o Programa Brasil em Ação, que visava melhorar a qualidade da gestão de 41 projetos prioritários. Introduziu inovações que serviram de base para a metodologia de elaboração e gestão dos programas do PPA 2000- 2003 e para a gestão dos programas estruturadores em Minas Gerais a partir de 2003.

Segundo Paludo e Procopiuck (2011), o PPA 1996-1999 introduziu novos conceitos no planejamento federal: os eixos nacionais de integração e desenvolvimento, como referência espacial do desenvolvimento, e os projetos estruturantes. Além disso, inovou nos mecanismos de gerenciamento de empreendimentos estratégicos, com isso priorizando alguns mecanismos de gestão, com o intuito de garantir que aquilo indicado no plano iria ser implementado.

Nader (2005) argumenta que o novo modelo de gestão das ações governamentais do Governo Federal, introduzido pelo PPA 2000/2003, baseou-se na integração dos instrumentos de planejamento, orçamento e gestão. Neste novo modelo de planejamento e orçamentação, o programa passou a ser o elemento de ligação entre o futuro desejado e o programado, assim subsidiou para as decisões de curto prazo da programação orçamentária e financeira. Os programas, geralmente, são considerados desdobramentos das funções básicas do governo, representam os meios e os instrumentos de ação e traduzem os produtos finais de ação governamental.

O PPA 2004-2007 manteve a metodologia do PPA anterior, especialmente no que tange ao programa como unidade de gestão. Além da consolidação do processo de Gestão para Resultados, segundo Paludo e Procopiuck (2011) pode-se identificar no processo de elaboração deste PPA a tentativa de incluir a participação da sociedade.

No período de 2005 a 2007, foi testado o Projeto Piloto de Investimento (PPI), com a finalidade de expandir o investimento público em infraestrutura e melhorar a qualidade do gasto público. Esta experiência deu origem ao PAC – Programa de Aceleração do Crescimento (PALUDO E PROCOPIUCK, 2011).

O PPA 2008-2011 passou a prever a ampliação dos mecanismos de participação via conferências, fóruns e conselhos com vistas a garantir maior apoio na implementação e fortalecer o controle social. Neste PPA, somente os projetos com valores superiores a R$ 20 milhões e atividades especiais acima de R$ 75 milhões foram detalhados neste plano (PALUDO E PROCOPIUCK, 2011).

Neste contexto de ampliação da participação da sociedade nos processos de planejamento estratégico governamental, pode-se observar o aprofundamento de experiências que, em alguma medida, defendem uma concepção democrática e participativa do planejamento governamental, em que a eficiência e a eficácia das políticas públicas estejam atreladas à inclusão social. A participação da sociedade visa ampliar a legitimidade e viabilidade dos objetivos e ações propostos, uma vez que pretende que o plano estratégico seja percebido e como um contrato político entre as instituições públicas e a sociedade civil (PALUDO e PROCOPIUCK, 2011).

O PAC foi apresentado com um programa de desenvolvimento destinado a promover a aceleração do crescimento econômico, o aumento do emprego e a melhoria das condições de vida da população brasileira. Pretendeu estimular a eficiência produtiva dos principais setores da economia, impulsionar a modernização tecnológica, acelerar o crescimento de áreas já em expansão e ativar áreas deprimidas economicamente. Neste sentido, procurou remover entraves normativos e facilitar o investimento privado em infraestrutura (PALUDO e PROCOPIUCK, 2011).

Do ponto de vista do processo de planejamento estratégico governamental, o PAC representa uma abordagem, sobretudo, de gestão de investimentos do governo, enquanto a orientação estratégica do governo é estabelecida a partir da Agenda Nacional de Desenvolvimento, do Projeto Brasil em Três Tempos e dos Objetivos do Milênio.

A partir do PPA 1991-1995 observa-se a adoção pelo Governo Federal de metodologias originárias do setor privado no que tange ao planejamento governamental. Embora não seja contrário a esta prática, Toni (2009) defende que acreditar que técnicas de planejamento adotadas por empresas possam ser aproveitadas pelo governo sem passar por uma profunda adaptação é, no mínimo, ingenuidade. Paludo e Procopiuck (2011) destacam que, algumas vezes, este processo de planejamento estratégico governamental nestas bases se tornam rituais, ou instrumentos elaborados, pro forma:

[...] muitos processos de planejamento se transformam em rituais e os planos resultantes em elementos simbólicos, como verdadeiros totens. Em realidade não muito diferente desta, infelizmente, nos últimos 10 ou 15 anos o planejamento estratégico tornou-se modismo em muitas instituições públicas. Mais do que realmente ter um planejamento estratégico para pautar uma gestão estratégica em direção ao futuro, o que se quer, na verdade, é encobrir gestões burocráticas e ritualísticas, com a afirmação: nós temos planejamento estratégico!

[...] Muitos planejamentos estratégicos possuem algum detalhamento, mas são apenas pro forma. A instituição continua desempenhando suas atividades da mesma forma que antes.

Em muitos o planejamento estratégico é elaborado apenas formalmente, para impressionar politicamente dirigentes superiores, para dar falsa imagem à sociedade de que, efetivamente, há preocupação dos gestores com o futuro da organização, e para não “fazer feio” perante outras instituições que o utilizam como ferramental eficiente para atender aos anseios da sociedade quanto a prestação de serviços de qualidade e a baixo custo (PALUDO E PROCOPIUCK, 2011, p.192).

Apesar das mudanças observadas nos diversos planos apresentados, na percepção de Oliveira (2006), no Brasil o planejamento sempre esteve ligado à elaboração de planos e ao controle. Historicamente, pode-se verificar a quantidade de planos que já foram e continuam sendo

elaborados: trienais, decenais, econômicos, plurianuais, de desenvolvimento, regionais, diretores etc. Neste sentido, prevaleceria entre os planos nacionais uma cultura de planos, cujo pressuposto seria antever e organizar o futuro, como se isso fosse possível de maneira racional e previsível. A partir da análise das funções das secretarias ou do Ministério de Planejamento, também se pode observar que a ideia de controle está presente, de forma que suas atribuições principais sempre giram ao redor das ações de controlar o orçamento e de alocar recursos para diferentes órgãos estatais e projetos.

Para os teóricos clássicos, os conceitos de planejamento e de política se oporiam, sendo o primeiro responsável pela distribuição racional dos recursos tendo em vista os objetivos dados, enquanto o segundo seria responsável pela definição destes objetivos, a partir da luta de grupos de interesses (CARDOSO, 2003).

No mesmo sentido, Andrade, no prefácio do livro de Domigues Filho (2007), faz uma análise interessante sobre as relações entre planejamento governamental e políticas públicas a partir da pergunta: É o planejamento inimigo da democracia? Para responder esta pergunta, o autor defende que planejamento e democracia têm lógicas distintas. O primeiro é “quase um corolário de racionalidade. O planejamento é a província da eficiência e da eficácia. Esses são os seus deuses” (ANDRADE, 2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007, p. 14), enquanto a democracia "enfatiza outros princípios: a necessidade de acomodar interesses, conciliar diferenças e formar consensos. Requer negociação, entendimento, participação e representação política. [...] A busca da legitimidade dá o norte da dinâmica democrática” (ANDRADE, 2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007, p. 14). Como será visto mais à frente, esta não é a perspectiva adotada nesta tese, que defende que há muitas semelhanças entre as duas lógicas. Todavia, questões como as colocadas por Rattner (1979) ainda são muito relevantes para a compreensão do processo de planejamento estratégico governamental.

Quais são, então, as relações ente os planejadores e os que tomam as decisões finais?, e de que forma interagem ambos com o público ou grupos da população, que manifestam, suas aspirações e necessidades, ou reagem às intenções e propostas dos políticos e dos planejadores? Como funciona o modelo ideal triangular, tão de agrado aos teóricos de planejamento norte-americanos numa estrutura de poder, em que a presença de grandes empresas e grupos econômicos e as tendências centralizadoras do poder estatal são as características dominantes? (RATTNER, 1979, p. 9)

O modelo ideal triangular norte-americano a que Rattner (1979) se refere pode ser representado pela FIGURA 1. Refere às relações entre políticos, planejadores e povo na função do planejamento governamental.

Fig. 1 - Modelo ideal triangular de planejamento público

Fonte: RATTNER, H. Planejamento e Bem-Estar Social. São Paulo: Perspectiva, 1979. (Coleção Debates, 152)

No mesmo sentido, Dror (1971 apud Mintzberg, 2006) afirma que no setor público o planejamento é o modo mais estruturado e profissional de fazer política, devido à sua atenção explícita à consistência interna e ao seu esforço para proporcionar racionalidade estruturada. Todavia, este modelo é insuficiente para explicar ou descrever processos de planejamento estratégico governamental em países em desenvolvimento como o Brasil. Oliveira (2006) afirma que há a tendência de explicar as falhas de políticas públicas em países em desenvolvimento, por vários motivos, entre os quais podem ser destacados: os aspectos político-institucionais, financeiros e técnicos. Neste sentido estes fatores interfeririam significativamente nos processos descritos no modelo ideal contido na Figura 1.

Na percepção de Oliveira (2006), os longos períodos de ditaduras inibiram a sociedade civil, o bom funcionamento do sistema político e, consequentemente, a atuação do Estado. Assim, nos países em desenvolvimento o sistema político não está articulado e as relações entre Estado e sociedade se dão de maneira inapropriada. Oliveira (2006) destaca que os países em desenvolvimento têm menos recursos para serem aplicados nas diversas áreas, resultando daí