Örgüt Đçerisindeki Psikolojik Tacizin Aşamaları

Selznick (1971) propõe que, para se compreender as organizações maiores e relativamente duráveis, deve-se dar atenção ao que estas têm em comum com as organizações naturais. Na medida em que as organizações são consideradas desta forma, as organizações têm uma história e a qual é composta por fórmulas capazes de responder a pressões internas e externas com base em modos visíveis e que se repetem. Neste sentido, o desenvolvimento de ideologias administrativas, como planos, ajuda a constituir um estafe homogêneo e a assegurar a continuidade institucional.

Meyer e Rowan (1977) defendem que a modernização da sociedade é acompanhada pelo crescimento dos mitos racionais, ou seja, de sistemas de crenças institucionalizados. Existe a crença de que nas sociedades modernas as formas e fontes de crenças sociais, entre outros tipos de sistemas simbólicos, têm-se tornado cada vez mais racionalizadas. Segundo Prates (1980, p. 119), a indústria moderna – seus proprietários ou mandatários executivos – “procura transformar suas estratégias de controle ideológico em teorias científicas de administração,

atribuindo a elas status de modelos tecnológicos de racionalização do processo de produção, alocação de pessoal e elaboração de orçamentos”.

Considerar o processo de planejamento estratégico governamental como um rito derivado desse processo de racionalização pode ser interessante porque permite compreender como este processo contribui para a formação de uma identidade organizacional e para a criação e promulgação de outros mitos racionais, bem como porque estes mitos racionais, se considerados legítimos, tornam-se um instrumento de coerção e controle burocrático. Nesta perspectiva o rito é um conjunto de atos formalizados, expressivos e portadores de uma dimensão simbólica.

O argumento de Meyer e Rowan (1977) é que as estruturas formais de muitas organizações refletem os mitos de seu ambiente institucional, ao invés da demanda de suas atividades técnicas. Desse modo, as organizações não necessariamente se conformam ao conjunto de crenças institucionalizadas simplesmente por “constituírem a realidade” ou por serem tomadas como certas, mas, frequentemente, porque são recompensadas com o aumento da legitimidade, de recursos e da capacidade de sobrevivência (MEYER e ROWAN, 1977).

Perceber o processo de construção da estratégia governamental como um rito, todavia não significa diminuir a sua importância. Pelo contrário, esta perspectiva propõe que o processo de planejamento estratégico governamental seja considerado um rito capaz de “infundir valores”, nos termos de Selznick (1971). Neste sentido, o processo de planejamento governamental representaria um investimento importante das lideranças dos grupos sociais na construção de símbolos capazes de dar direção política às escolhas que devem ser realizadas por membros desse grupo, as quais, no plano coletivo têm o intuito de legitimá-las, para conferir sustentação e coesão a ele.

O processo de planejamento estratégico governamental lida com os problemas atuais não por si mesmos, mas de acordo com suas implicações no longo prazo para o papel e o significado para o grupo. Neste sentido, é necessário considerar que, como as questões simbólicas incluídas nas escolhas influem no comportamento do indivíduo, o processo de planejamento deveria ser responsável por criar sentido e hábito, como premissas da estratégia governamental.

organizacional, que fornece aos indivíduos uma maneira organizada de abordar seus problemas diários, uma forma de responder ao mundo de maneira firme, embora involuntária, de acordo com as perspectivas aprovadas, ainda que sem uma referência contínua a regras explícitas e formais. A expectativa é que o hábito prolongado e, às vezes, decorrente de uma doutrinação cerrada, pode fazer com que os indivíduos absorvam uma determinada maneira de perceber e avaliar suas experiências.

Nessa busca por legitimidade, observa-se no setor público a adoção de métodos e técnicas oriundos da iniciativa privada, inclusive no que tange ao processo de planejamento estratégico governamental. Como aponta a teoria neoinstitucional, o isomorfismo é vantajoso para as organizações, pois a similaridade facilita as transações interorganizacionais e favorece seu funcionamento interno, pela incorporação de regras socialmente aceitas. Ao demonstrar que atua de acordo com normas coletivamente compartilhadas, a organização pode ganhar reconhecimento externo e assegurar seu desenvolvimento, construindo melhores oportunidades de expansão por meio da maximização de sua capacidade de obtenção de recursos e da adoção de possíveis inovações (DiMaggio e Powell, 2005; Meyer e Rowan, 1983). No planejamento público, estas características são particularmente observadas, pois o cidadão constata que o governo utiliza as mesmas ferramentas que o setor privado, em relação ao qual atribui uma imagem de eficiência. Os governos procuram legitimidade ao se vincularem a esta imagem de eficiência.

Em relação ainda ao isomorfismo, deve-se destacar o papel das empresas de consultoria, que, por meio da sua prestação de serviços contribuem para a disseminação de técnicas e ferramentas administrativas e para a homogeneização, pois o seu processo produtivo, muitas vezes, ignora as diferenças entre as organizações. Por fim, a adoção de certas técnicas e a imagem de uma gestão eficiente facilita o acesso do governo a financiamento externo.

O processo de planejamento pode ser visto também como um instrumento de controle e manutenção do poder do governante em relação ao poder do perito. Na percepção de Weber (1963), a burocracia é o meio de transformar uma ação comunitária em uma ação societária racionalmente ordenada. Portanto, como instrumento de socialização das relações de poder, a burocracia foi e é um instrumento de poder de primeira ordem. Para quem controla o aparato burocrático,

[...] é a forma típica pela qual um governante, que é, cada vez mais um diletante, explora ao mesmo tempo o conhecimento especializado e - o que frequentemente passa despercebido – busca enfraquecer o peso esmagador do conhecimento especializado e manter sua posição dominante frente aos peritos. Mantém um perito sob observação dos outros e através de medidas canhestras procura obter uma visão global, bem como a certeza de que ninguém o pressiona a tomar decisões arbitrárias (WEBER, 1963, p.134)

O processo de planejamento governamental, na medida em que define metas para as unidades operacionais, permite a ampliação do controle do governante sobre os burocratas. Prates (1980) destaca que para a abordagem institucional o controle é visto com um problema político da instituição, e não apenas como um instrumento manipulável para a consecução de objetivos ou a obtenção de eficiência. Esta é tomada com um produto da capacidade institucional de adequação aos valores básicos da sociedade, e não a dimensões discretas do ambiente.

A organização como instituição constitui uma polity cuja estabilidade depende da eficácia de sua liderança institucional em assegurar o consenso de seus membros aos valores básicos que lhe dão suporte. A questão do controle organizacional é, nesta abordagem vista com um problema de capacidade institucional para manter as regras ‘constitucionais’ que regulam a arena política da organização, assegurando a participação ‘democrática’, nesta arena, dos vários grupos de interesse dentro e fora dela. Estas regras constitucionais do jogo político devem, entretanto, refletir e, ao mesmo tempo, reforçar os valores básicos da sociedade maior (PRATES, 1980, p. 119).

Toda estratégia administrativa visa à consecução de um propósito. É, porém, irrealístico formular propósitos sem indagar como, no campo onde o estrategista vai atuar, se apresenta o quadro dos que aderem o propósito, dos que se lhe opõem e dos que lhe são indiferentes. A efetivação de qualquer estratégia depende de um mínimo de consenso. Sobre as possibilidades de consenso e conflito em um ambiente burocrático, Crozier (1963) defende que a organização não deve ser vista apenas como constituída pelos direitos e obrigações da máquina burocrática e tampouco apenas como a exploração e resistência da força de trabalho a ser explorada por um patrão ou por uma tecnoestrutura. Ele defende que a organização deve ser vista como um conjunto complexo de jogos entrecruzados e interdependentes, por meio dos quais os indivíduos, com oportunidades frequentemente muito diferentes de sucesso, procuram maximizar seus benefícios, respeitando as regras não escritas do jogo que o meio lhes impõe, tirando partido sistematicamente de todas as suas vantagens e tentando minimizar as dos outros. Em outras palavras, na perspectiva de Crozier (1963), as burocracias não devem ser vistas apenas como estruturas estáveis de racionalização do aparato do Estado, mas, na medida em que agem institucionalmente, distanciam-se de seu papel instrumental e passam a agir como atores que maximizam poder e influência política no âmbito

das decisões formuladoras de políticas públicas.

Para Crozier (1963), ao estudar o fenômeno burocrático, cada grupo na organização procura obter vantagens não somente materiais, mas também de prestígio e poder. Por isso, esses grupos reagem diferentemente no tocante às tentativas de modernização interna da organização e da sociedade em geral. Ordinariamente, os participantes subalternos, no tocante às tentativas modernizantes são reacionários quando se trata de reformas internas da organização porque estas se lhes afiguram pôr em perigo ou diminuir o seu poder de negociação. São, porém, favoráveis à modernização quando no âmbito externo porque neste terreno, frequentemente só tem a ganhar com as inovações.

Crozier (1963) descreve um jogo no qual há duas espécies de arbítrio possível, complementando-se mutuamente: de um lado, os fatores de incerteza relacionados à própria tarefa; de outro, as regras estabelecidas para tornar a tarefa mais racional e mais previsível. Todavia, na análise do autor existe uma forte correlação entre poder e incerteza, de modo que “quanto mais tempo exista um pouco de incerteza no exercício do seu trabalho, o mais humilde dos subordinados manterá a possibilidade de usar um certo poder discricionário” (Crozier, 1963, p. 236). Desse modo, as regras impostas autoritariamente tendem a reduzir ao mínimo esse arbítrio dos subordinados, deixando a direção encarregada de fazê-las respeitar. A direção se beneficia das negociações e disputas na organização, uma vez que a sua função principal consiste em arbitrar as diferentes reivindicações de cada grupo.

A impossibilidade de suprimir completamente o poder discricionário do subordinado na execução de sua tarefa corresponde, portanto, à persistência do poder discricionário do chefe na aplicação e interpretação das regras e dos métodos de ação. Assim, os subordinados se esforçam em aumentar a parte deixada ao seu arbítrio, de forma a reforçar seu poder de negociação e, dessa forma, obrigar os superiores a pagarem mais caro para obter a cooperação, ao mesmo tempo em que os superiores agem de forma simétrica, esforçando-se para atingir seus objetivos e reforçar seu poder, por meio tanto da racionalização como da negociação.

Por ambos os lados se trapaceia, ou pelo menos é usada uma dupla intenção. Oficialmente são exigidas regras e é feito todo o possível para obrigar a outra parte a cumpri-las. Porém ao mesmo tempo, cada um luta para preservar sua própria área de liberdade e negocia secretamente com o adversário, de encontro a essas mesmas regras cuja aplicação e desenvolvimento é exigido (CROZIER, 1963, p. 237).

Crozier (1963) contraria a análise de Selznick (1971, p.35), que defende que uma “direção sábia limitará prontamente sua própria liberdade, aceitando práticas irreversíveis, quando os valores básicos da organização e sua direção são os alicerces”.

De outro lado, a análise de Crozier (1963) não é muito diferente da descrição de Wrapp (in Mintzberg, et al., 2006), segundo o qual o gerente “bem sucedido” deverá convencer a organização de que há um senso de direção, sem, de fato, se comprometer com um determinado conjunto de objetivos. Esta perspectiva não significa que o gerente não tem objetivos pessoais e corporativos, de longo e de curto prazo, pois estes objetivos são guias importantes para o seu pensamento. Todavia, como o gestor os modifica continuamente à medida que passa a entender melhor os recursos com os quais está trabalhando, deveria adotar a arte da imprecisão.

Na visão de Crozier (1963), para atingir seus objetivos, uma organização deve, absolutamente, elaborar uma forma capaz de conter as lutas entre os grupos e os indivíduos, pois as estratégias deste jogo não podem ser reduzidas unicamente a um jogo de perde e ganha, uma vez que existem outras forças em atividade, as quais impõem um mínimo de consenso, de participação e de compromisso. Por este motivo, é absolutamente impossível que os grupos ou os indivíduos tirem vantagens excessivas da situação ou sejam excessivamente explorados em suas relações com aqueles que os rodeiam. Entre estas forças este autor destaca: o fato de que os diferentes grupos estão condenados a conviver; o fato de que a manutenção de privilégios de um grupo depende, em grande parte, da existência de privilégios nos outros; o reconhecimento por parte de todos eles de ser indispensável um mínimo de eficiência e, a própria estabilidade das relações mútuas.

Nas palavras do próprio Crozier (1963), este equilíbrio, embora estável, é conflituoso, uma vez que os grupos negociam asperamente para defender seus privilégios em um mundo em plena mudança e têm muito medo que os adversários possam ocupar espaços organizacionais, caso a vigilância seja relaxada.

O processo de planejamento estratégico, ou a sua prática, ofereceria um ritual em que os grupos mais fortes de pressão são cooptados a participarem da discussão da política e da estratégia da organização, nesta medida contribuindo para a estabilidade do campo

organizacional. Isso poderia parecer uma contradição entre o “discurso” majoritário sobre o planejamento estratégico, que o vê como instrumento para reduzir as incertezas em relação ao ambiente em que a organização está inserida, pois na proposta de Crozier (1963) a redução das incertezas implicaria a diminuição do poder do dirigente. Todavia, além de questionável, a capacidade de reduzir as incertezas do processo de planejamento estratégico, amplia o poder do dirigente, que se torna responsável por arbitrar, diversas vezes, como também por manter este equilíbrio conflituoso entre as diversas forças que compõem o campo organizacional.

Para Crozier (1963), a burocracia é essencialmente formalista, uma vez que as camadas subordinadas que a integram estão cronicamente em luta contra os dirigentes quando pretendem implantar inovações que ponham em risco ou, efetivamente, restrinjam seu poder de barganha nas relações de trabalho. Desse modo, o formalismo e o ritualismo são expedientes típicos da burocracia como forma de resistência às mudanças, que ameacem o seus interesses.

Para Merton (1957), o ritualismo da burocracia teria causas estruturais, de modo que o burocrata seria portador de uma incapacidade treinada, nos termos de Veblen, que resulta de rígida adesão sentimental a regras e instrumentos, ainda que tenham perdido a função para a qual originalmente foram destinados. Segundo Merton (1957), a força da repetição torna as normas e os regulamentos sagrados para o burocrata que em algum momento perde de vista os objetivos para os quais as normas foram criadas e as aplicam de modo funcionalmente irracional. A rigidez da burocracia resulta que dentro dela ocorre permanente uma luta pelo poder envolvendo dirigentes e subordinados, porque estes últimos não são passivos, mas ativos, na defesa de seu poder de barganha. Os subordinados se esforçam por agravar os círculos viciosos que os protegem, na medida em que deles se aproveitam para melhorar suas posições no tocante ao público e à organização.

O formalismo e o ritualismo do processo de planejamento governamental poderiam ser vistos, então, como uma resistência ao sistema de controle burocrático que se estabeleceria a partir do planejamento governamental.

Guerreiro Ramos (1966) tem uma visão particular sobre o formalismo no Brasil. Com base nos estudos de Riggs (1964), o autor não considera o formalismo como uma patologia, mas como uma estratégia para a mudança social. Neste sentido, defende que nem sempre o

formalismo no Brasil foi extrínseco ao seu processo, mas essencial, muitas vezes, à colimação de seus alvos. Também, nem sempre foi insensatez, mas expressão estrutural da sociedade brasileira da astúcia, por assim dizer, do seu processo histórico. A tese de Guerreiro Ramos (1966) é que o formalismo não é característica bizarra do traço de patologia social nas sociedades prismáticas, mas um fato normal e regular, que reflete a estratégia global dessas sociedades no sentido de superar a fase em que se encontra. O formalismo nas sociedades prismáticas é uma estratégia de mudança social imposta pelo caráter dual de sua formação histórica e do modo particular como se articula com o resto do mundo.

Para Riggs (1964), formalismo é a discrepância entre a conduta concreta e a norma prescrita que se supõe regulá-la. Neste momento, o comportamento efetivo das pessoas não observa as normas estabelecidas que lhes correspondem, sem que disso advenham sanções para os infratores. O formalismo corresponde ao grau de discrepância entre o prescritivo e o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, entre a impressão que é dada pela constituição, pelas leis e pelos regulamentos, pelos organogramas e pelas estatísticas e os fatos e práticas reais do governo e da sociedade. O autor pesquisou os problemas administrativos, segundo ele, típicos das sociedades em transição, a partir de uma escala por ele formulada de três modelos ecológicos: o concentrado, o prismático e o difratado.

À semelhança da luz branca, que é considerada concentrada, pode-se dizer que o modelo concentrado definiria uma sociedade hipotética, dotada de uma só estrutura, funcionalmente difusa. No modelo difratado, à maneira do que acontece quando a luz branca é decomposta nos diferentes matizes ou cores do espectro, teoricamente, a cada estrutura corresponderia uma função distinta (funcionalmente específica). O modelo prismático se refere ao ponto médio entre os dois extremos. Para Riggs (1964), estas situações são imaginárias, pois nenhuma sociedade concretiza de modo cabal o modelo concentrado e muito menos o difratado. No mundo concreto, só existem mais ou menos concentradas ou, respectivamente, menos ou mais refratadas. Nesta proposta de escala, não há a suposição de uma sequência de fases obrigatórias a serem percorridas pelas diferentes sociedades - o que Guerreiro Ramos (1966) critica muito em diversas teorias sobre a modernização. De forma que mutações, ora num sentido, ora noutro, podem ocorrer, indistintamente, em qualquer sociedade, dependendo de circunstâncias ou combinações eventual de fatores. Além do formalismo a escala de Riggs (1964) considera a heterogeneidade e a superposição. Para os fins deste trabalho a atenção será voltada especialmente para o formalismo.

Embora nenhuma das tipologias de sociedade propostas por Riggs (1964) esteja isenta de formalismo, o autor afirma que nas sociedades prismáticas este comportamento seria mais comum. O próprio Riggs (1964) acredita que as raízes do formalismo nas sociedades prismáticas estão na adoção de modelos e conceitos tomados de uma ordem social mais refratada.

Guerreiro Ramos (1966) destaca que no caso brasileiro não se caminha do costume para a teoria, do vivido, concreta e materialmente, para o esquema formal. Para ele, mas o inverso é que se dá. O formalismo, nas circunstâncias típicas e regulares que caracterizam a história do Brasil, configura-se como uma estratégia de construção nacional. Ao surgirem, seja como colônia, seja, mais tardiamente, como nação, as áreas periféricas são compelidas a adotar modelos institucionais estranhos à sua realidade, a fim, e simplesmente, de tornar possíveis suas relações com o mundo exterior.

Assim como os demais países da América Latina, o Brasil, ao se emancipar politicamente (fim do colonialismo), deparou-se com um problema de construção nacional, cuja solução, à falta de bases consuetudinárias, originais e próprias para tanto requeridas, teve que ser encaminhada pelo sistemático predomínio da teoria sobre a realidade, do formal e abstrato sobre o concreto. Nessa perspectiva, é exatamente o formalismo que acarreta a prática do jeito, que segundo Guerreiro Ramos (1966), é o genuíno processo brasileiro de resolver dificuldades. O jeito é, no Brasil, processo nativo, criollo de contornar uma dificuldade a despeito da lei, e até mesmo, contra ela. Neste sentido, o formalismo seria condição de sobrevivência do indivíduo e de preservação do corpo social, em sociedades cujas normas são construções teóricas que não nasceram do costume, mas formas transplantadas e importadas. Neste emaranhado de textos legais, normativos, disciplinadores, aqueles que deveriam cumprir as normas, ao interpretá-la, fazem mais do que isso: julgam a sua pertinência. Para Guerreiro Ramos (1966), o jeito e os processos criollos são generalizados em todos os países latino-americanos porque têm sua raiz estrutural no formalismo.

Neste sentido, ao se estudar o planejamento estratégico governamental, dever-se ia estar atento ao formalismo e ao ritualismo de seus processos. Podem ser considerados não só um processo sociológico de resistência da burocracia, como também, nos termos de Guerreiro