Psikolojik Tacizin Örgütler Üzerindeki Etkileri

Nesta introdução ao caso, analisam-se alguns aspectos constitucionais ligados ao processo de elaboração dos Planos Mineiros de Desenvolvimento Integrado, e o discurso contido no texto constitucional. Alguns dos elementos analisados, como a mudança gradativa dos objetivos do planejamento governamental, participação social e formalismo, serão categorias importantes no processo de análise dos planos.

A Constituição Mineira de 1989 tem como uma de suas inovações a previsão, em seu artigo 231, da elaboração do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, que tem como objetivos:

(i) o desenvolvimento socioeconômico integrado do Estado; (ii) a racionalização e a coordenação das ações do Governo; (iii) o incremento das atividades produtivas do Estado;

(iv) a expansão social do mercado consumidor;

(v) a superação das desigualdades sociais e regionais do Estado; (vi) a expansão do mercado de trabalho;

(vii) o desenvolvimento dos Municípios de escassas condições de propulsão socioeconômica; e

(viii) o desenvolvimento tecnológico do Estado (MINAS GERAIS, 1989).

Enquanto o PMDI é tratado no capítulo da ordem econômica, que pertence ao título IV Da Sociedade, que, além da ordem econômica, é composto pelo capítulo da ordem social, o Plano Plurianual de Gestão (PPAG) e o orçamento estão no título III Do Estado e no capítulo sobre finanças públicas. Ou seja, enquanto o PPAG e o orçamento são estruturalmente ligados às atividades do Estado e, consequentemente, à organização do Estado, o PMDI está relacionado ao papel do Estado na sua relação com a sociedade e, especificamente, com a economia. A partir de uma análise da própria estrutura do texto constitucional, pode-se perceber o enfoque econômico do PMDI como um pressuposto, que, embora implícito no discurso, evidencia-se não só pela estrutura do texto, como também pela análise das escolhas lexicais ou da seleção dos objetivos do plano.

Excetuando o inciso II, que faz referência “à racionalização e coordenação das atividades do Estado”, os demais objetivos são marcados pelo viés do planejamento da economia. Na comparação entre o observado no discurso contido no texto constitucional e com o referencial teórico que faz parte desta tese, pode-se notar que esta perspectiva também é muito forte entre autores Midilin (2003), Kon (1999) e Lafer (2003), assim como os planos em nível federal das décadas de 1950 (Plano de Metas), 1960 (Programa de Ação Econômica – PAEG e

Programa Estratégico de Desenvolvimento - PED) e 1970 (Planos Nacionais de Desenvolvimento – PND).

Na análise dos diversos Planos Mineiros de Desenvolvimento Integrados contidos nesta tese, observa-se que essa perspectiva vai cedendo espaço para a perspectiva do planejamento estratégico governamental, aqui considerado como um instrumento de coordenação da ação estatal. Esta mudança gradativa acontece num contexto institucional influenciado seja pela incorporação de práticas oriundas da iniciativa privada relacionadas aos processos de planejamento governamental durante os movimentos de reforma gerencial na década de 1990 no Governo Federal brasileiro, seja pelas mudanças nos processos de planejamento a partir da adoção dos Planos Plurianuais (PPA), de modo que o planejamento público torna-se instrumento de condução do governo em seu conjunto, transcendendo a perspectiva que o relaciona somente à alocação de recursos econômicos (GARCIA, 2000).

Interessante notar que essa mudança em relação aos objetivos do planejamento governamental ocorre a despeito de mudanças do texto constitucional, reforçando outro aspecto muito abordado nesta tese, que é o formalismo do processo de planejamento governamental, de modo que há normas que não são cumpridas, sem que haja nenhuma espécie de punição, como também processos que ocorrem apenas para atender a requisitos formais independentemente da sua relação como o processo de planejamento governamental.

Apesar de o caput do artigo usar a expressão fomentar o desenvolvimento econômico quando se analisam os objetivos propostos pela Constituição Estadual para o PMDI pode-se observar que há entre os objetivos concepções de Estado diferentes e, consequentemente, papéis diferentes para o planejamento, ainda que a perspectiva do plano como instrumento de planejamento econômico tenha sido destacada. Em outras palavras, qual seria o papel do Estado por meio do Plano de Desenvolvimento Integrado? Seria um Estado mais intervencionista? Um Estado mínimo? Ou um Estado Regulador? Os deputados constituintes optaram por “acomodar” estas diversas perspectivas da atividade estatal e do desenvolvimento econômico, pois existem objetivos ligados ao incremento das atividades produtivas do Estado, ao mesmo tempo em que se defende a expansão social do mercado consumidor. Enquanto no primeiro o constituinte “mineiramente” não deixa claro se o incremento das atividades produtivas deverá ou não ser feito por meio da intervenção direta do Estado na economia, no segundo também não está claro o que significa expansão social do mercado de consumo, ou

como ela se daria: por meio da expansão do mercado de trabalho (um dos objetivos) ou de políticas sociais distributivas?

No que tange ao papel do planejamento governamental em relação ao setor privado, a Constituição é clara ao definir seu caráter indicativo. Desse modo, o constituinte, embora não evidencie claramente o papel do Estado na economia, ao mesmo tempo, posiciona-se de maneira inequívoca em relação à discussão se planejamento governamental é ou não compulsório para a iniciativa privada.

Outra discussão que seria importante, mas que escapa ao escopo desta tese: Qual é a natureza jurídica do PMDI? De fato, o Plano é apenas uma lei formal que não gera direitos subjetivos ou o Tribunal de Contas do Estado poderia arguir, por exemplo, sobre o não cumprimento das metas estabelecidas? Essa seria uma questão importante para estudos futuros.

Pode-se observar também que entre os personagens contidos na descrição dos objetivos estão o Estado, o governo, o mercado consumidor e o mercado de trabalho, as regiões do Estado e os municípios. Mas não se observa o cidadão como um dos personagens deste discurso. Dessa forma o papel do cidadão fica condicionado a sua participação em uma dessas instâncias, ou como beneficiário secundário do desenvolvimento econômico do estado.

Comparando os três instrumentos de planejamento - PMDI, PPAG e LOA -, fica evidente o esforço do constituinte em regulamentar mais detalhadamente os dois últimos em detrimento ao primeiro. Apenas no sentido de ilustrar este nível de detalhamento, pode-se notar que a expressão Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado aparece 5 vezes na Constituição Estadual e em suas emendas, enquanto que a expressão Plano plurianual aparece 25 vezes, a expressão orçamento aparece 38 vezes. Como poderá se observar no decorrer da análise dos Planos, este foco da ALMG, especialmente no PPAG e na LOA, foi observado em relação a todos os Planos, considerando como critério o número de emendas apresentadas.

Segundo a Constituição Estadual, a participação da sociedade no processo de elaboração do PMDI seria por meio do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social. Segundo a Lei 10.628, de 16 de janeiro de 1992, este Conselho é um órgão consultivo e deliberativo, diretamente subordinado ao governador do Estado, tendo por objetivo propor o Plano Mineiro

de Desenvolvimento Integrado e a coordenação da Política de Desenvolvimento Econômico- Social do Estado. Nos termos do artigo 1º, o Conselho é composto da seguinte forma:

(i) o Governador do Estado, que o presidirá; (ii) o Vice-Governador do Estado;

(iii) os Secretários de Estado;

(iv) um representante da Universidade do Estado de Minas Gerais e um da Universidade Federal de Minas Gerais;

(v) o Presidente do Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais - BDMG; (vi) o Presidente da Companhia Energética de Minas Gerais CEMIG; (vii) o Presidente da Fundação João Pinheiro - FJP;

(viii) o Presidente da Fundação Centro Tecnológico de Minas Gerais - CETEC; (ix) o Presidente da Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural de Minas Gerais - EMATER;

(x) o Presidente da Fundação Estadual do Meio Ambiente - FEAM;

(xi) o Presidente da Companhia de Distritos Industriais de Minas Gerais - CDI-MG; (xii) o Presidente do Instituto de Desenvolvimento Industrial - INDI;

(xiii) 2 (dois) representantes de cada uma das seguintes entidades: (a)- Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais - FIEMG; (b)- Federação da Agricultura do Estado de Minas Gerais; (c) Associação Comercial de Minas; (d) Federação das Associações Comerciais de Minas Gerais; (e) Centro das Indústrias das Cidades Industriais; (f) Clube de Diretores Lojistas de Belo Horizonte; (g) Federação dos Trabalhadores em Agricultura do Estado de Minas Gerais; (h) Coordenação Sindical de Servidores Públicos do Estado de Minas Gerais; (i) Federação das Empresas de Transporte Rodoviário de Minas Gerais; (j) Federação do Comércio de Minas Gerais;

(xiv) (dois) representantes de cada central sindical regularmente estabelecida no Estado e

(xvi) 10 (dez) cidadãos livremente designados pelo Governador do Estado (MINAS GERAIS, 1992).

Em relação à composição do Conselho, não há nenhuma regra de paridade. Os conselhos formados para a elaboração dos Planos tinham, aproximadamente, 70 pessoas, com uma pequena maioria para os membros da sociedade. Todavia, deve-se destacar que entre estes se encontram dez membros indicados diretamente pelo governador. Além disso, a definição dos representantes, aparentemente, foi muito influenciada pela ideia de planejamento econômico, pois estão representados entre seus membros especialmente o Estado, o Capital e o Trabalho. Todavia, à medida que os objetivos do Plano vão se tornando mais amplos, pode-se questionar a capacidade destas instituições de captar questões mais globais que afetam a vida da comunidade mineira. Neste sentido, pode-se relacionar a escolha dos membros do Conselho a uma estratégia de cooptação descrita por Selznick (1971) como um processo de absorver novos elementos na liderança e na estrutura determinante de diretrizes da organização como meio de superar ameaças a sua estabilidade e existência. Nos termos deste autor, a organização seria compelida a recorrer à cooptação sempre que a sua legitimidade estiver em perigo de ser contestada por força de ação adversa ou mesmo da indiferença de pessoas ou grupos, assim como por associações de prestígio perante o público. Assim, a

cooptação ajustaria a organização aos centros de poder atuantes na comunidade. Além disso, como será visto posteriormente a participação do Conselho é exaltada como elemento de participação no processo de planejamento governamental mineiro e, consequentemente, como uma estratégia de legitimação deste processo.

O artigo 2º da mesma lei estabelece as seguintes competências para o Conselho: estabelecer a política de desenvolvimento socioeconômico integrado do Estado; fixar as diretrizes para a consecução dos objetivos do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, respeitando e preservando os valores culturais do povo mineiro; coordenar as atividades dos diversos setores da Administração Pública Estadual para a elaboração do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado; propor o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, a ser aprovado em lei; acompanhar a execução do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, propondo as medidas governamentais necessárias a seu fiel cumprimento; e estabelecer as diretrizes e os objetivos do plano plurianual e dos programas regionais e setoriais, que deverão ser elaborados em consonância com o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, nos termos do parágrafo único do artigo 154 da Constituição do Estado.

Embora tenha caráter deliberativo, o que foi observado durante o período estudado é que o Conselho apenas se reuniu esporadicamente, por ocasiões da que aprovação dos Planos que posteriormente seriam encaminhados à Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Desse modo, o Conselho não possui regimento interno, conforme previsto em lei e tampouco exerce alguma de suas outras competências, à exceção de propor o Plano à Assembleia, sendo que mesmo nesta parte o Conselho se apresentou, principalmente, como um instrumento formal e de busca de legitimidade.

A seguir, analisam-se os processos de planejamento governamental nos diversos períodos, a partir de 1991. A abordagem da pesquisa em relação aos diversos períodos não foi homogênea, seja pela própria questão metodológica relacionada à observação e análise longitudinal, seja pela diferença nos níveis de complexidade do processo de construção do planejamento.

Durante a descrição dos processos de elaboração dos PMDI, buscou-se evidenciar o percurso semântico que embasa a argumentação contida no texto dos Planos estudados, de modo a explicitar os elementos que procuram justificar e legitimar a escolha estratégica das

prioridades estratégicas. Esta análise visa identificar as bases legitimadoras dos discursos contidos nos PMDI.

4.1 1991-1994 O PRIMEIRO GOVERNO PÓS CONSTITUIÇÃO MINEIRA DE 1989

Nesta seção, analisa-se, o primeiro governo após a Constituição Mineira de 1989, que, nos termos desta Constituição, deveria ser responsável pela elaboração do primeiro Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, o que, de fato, não ocorreu. Porém, a análise deste período se justifica porque diversos dos projetos concebidos e negociados com organismos internacionais farão parte do primeiro Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado e porque a análise das justificativas sobre a não elaboração do PMDI neste período reforça categorias de análise, como o formalismo, que serão úteis na análise dos PMDIs.

O entrevistado D, que trabalhou na SEPLAN no governo Hélio Garcia, ao ser questionado sobre a não elaboração de um PMDI nos termos da Constituição Estadual vigente, afirmou:

Quando começou o governo Hélio Garcia, em 1991, março de 91, naquele momento ainda não se tomava posse em primeiro de janeiro, como aconteceu depois, nós já fomos começando a trabalhar, e nos defrontamos com três situações muito complexas. Primeiro, porque você tinha um novo ordenamento jurídico total, que mudava um monte de coisa. Segundo, você estava inserido num processo de crise brutal, da hiperinflação, plano Collor, aquele cenário que eu pressuponho que você deva comentar aqui a respeito. Era uma situação absolutamente difícil. E terceiro, a gente tinha naquele mesmo mês a liquidação da Caixa Econômica Estadual, a Minas Caixa. Então, o governo anterior, [...] não considerou o sistema de planejamento como uma peça fundamental para o governo. Então, aqui, dizendo em poucas palavras, o sistema de planejamento naquele momento estava quase que desfacelado. Então você tinha um sistema desfacelado, uma conjuntura econômica louca, complicada. A SEPLAN, na época era a Secretaria de Planejamento, absorvendo o pessoal que tinha sido liberado da Minas Caixa, que tinha sido liquidada, e com uma obrigação legal que era apresentar até setembro, nós estávamos em março. Presta atenção! Você sabe que agora a gente começa a fazer o orçamento em abril, que tem a LDO, a preparação receita, etc. e tal. A gente estava assumindo em março nesse mundo louco. O que você está percebendo, ainda compondo equipe de um sistema desfacelado, com duas obrigações legais: a de fazer a lei de orçamento e o PPAG. Como não havia uma data de entrega do PMDI, diferentemente da LOA e PPAG, cuja data é 30 de setembro, foi uma sugestão que eu próprio dei lá: Então, vamos fazer PPAG, e o PMDI faz quando der. Pelo menos você num vai desobedecer a

Constituição já no primeiro ano. Até porque para o PMDI a Constituição também

previa que seria aprovado pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico (CDES), e não tinha CDES. Então, não dava para fazer PMDI. A verdade absoluta era essa (ENTREVISTADO D).

Em relação a este episódio, pode-se destacar o formalismo descrito por Guerreiro Ramos (1966): o constituinte prevê a elaboração de um plano, que deveria ser encaminhado à Assembleia, para que se mantenha a coerência, pelo menos com o PPAG e a LOA, ou seja, no final de setembro. Mas para isso seria necessária, além da elaboração propriamente dita do Plano, a implantação de um Conselho. Desse modo, ao não prever tempo adequado para o ajustamento da conduta ao previsto constitucionalmente, o próprio constituinte prevê uma norma que de antemão já sabe que não poderá ser cumprida no primeiro ano de vigência da Constituição.

De outro lado, a fala do entrevistado D deixa clara a ideia de que era necessário cumprir algumas das formalidades no caso do PPAG e LOA, porque estes tinham datas para serem cumpridas. O que o entrevistado não disse, mas que está subentendido na construção do raciocínio apresentado é que, formalmente, tanto o PPAG quanto a LOA poderiam ser cobrados a partir de outubro de 1991, enquanto que em relação ao PMDI, como não há uma previsão temporal, isso não seria possível. A escolha pela não elaboração do PMDI se justifica, na argumentação do entrevistado D, porque não se estaria descumprindo a Constituição e o PMDI poderia ser feito quando desse. Mais uma vez, o argumento é baseado no formalismo, pois se a Constituição Estadual prevê a elaboração do Plano a sua não elaboração certamente descumpre a Constituição, mesmo que esse descumprimento não acarretasse nenhuma penalidade.

Mais adiante, o entrevistado D continua descrevendo o formalismo dos instrumentos de planejamento governamental:

[...] naquele momento que você estava vivendo em 1991, um processo hiperinflacionário, orçamento e até por consequência, PPAG não era algo muito caro ao governo e à sociedade como é hoje. O grau de preocupação naquele momento

com o orçamento era quase ficção. Então, na realidade, o PPAG foi muito feito no sentido de cumprir o script, porque num período absolutamente

hiperinflacionário você sabia, na verdade, que ia trabalhar era com suplementação por excesso de arrecadação derivada da hiperinflação. Então, isso ai já tava na conta. (ENTREVISTADO D)

Mesmo com o fim do processo hiperinflacionário, nos demais períodos estudados traços do formalismo ainda foram muito observados em diversos aspectos do planejamento governamental, conforme será mostrado quando da análise dos Planos Mineiros de Desenvolvimento Integrado. Por exemplo, todos os Planos posteriores fazem referência ao

cumprimento do preceito constitucional, destacando o aspecto formal da necessidade de elaborar um Plano de longo prazo, muitas vezes, em detrimento de outras vantagens que poderiam advir da construção de um Plano de longo prazo.

Outro aspecto relacionado ao formalismo descrito por Guerreiro Ramos (1966) refere-se à “punição” pelo descumprimento das normas estabelecidas. Neste sentido, foi perguntado ao entrevistado D se a Assembleia ou o Tribunal de Contas do Estado questionaram sobre a inexistência do PMDI. A resposta foi muito esclarecedora: “Alguém falou, mas a explicação valeu”. Neste ambiente marcado pelo formalismo, basta que os procedimentos sejam aceitos como válidos para produzirem seus efeitos legais, independentemente do seu conteúdo propriamente dito e de seu caráter estratégico para a organização da ação estatal.

[...] então se admitiu tacitamente que teve uma proposta do governo que foi

discutida com a sociedade, que o candidato ganhou as eleições, de modo que nada mais legitimo que as diretrizes fossem dadas em cima daquele documento.

O governo teria duas vertentes, uma legal institucional de adequação à Constituição (só isso era uma agenda imensa) e, dois, a discussão de várias das propostas, diretrizes que estavam postas nesse documento de um modo muito fantasioso, não

necessariamente exequível, como acontece muito em documento de campanha,

como você conhece. (ENTREVISTADO D)

Ainda que o Plano de governo intitulado “Diretrizes para o Plano de Governo Hélio Garcia” não possa ser considerado de nenhuma forma um PMDI, sua análise é útil no sentido de que muitas das diretrizes estabelecidas neste governo se constituem em bases para o PMDI posterior. Para enriquecer a análise, será considerada também a ata da reunião ocorrida em 19/02/1994, em que o governador encaminhou uma carta à Assembleia Legislativa de Minas Gerais fazendo um breve balanço de sua administração até 1993.

Nas Diretrizes para o Plano de Governo Hélio Garcia (1991-1994), observa-se o seguinte:

[...] Minas são muitas. Mas o enfoque do Governo Hélio Garcia é um só: progresso econômico e melhoria da qualidade de vida. [...] Um redobrado esforço deve ser feito para atrair capitais externos, de origem extrarregional e internacional, os quais, somados à poupança doméstica, permitirão a modernização da economia mineira. A identificação e o mapeamento de novas oportunidades agrícolas e industriais, a adoção de infraestrutura econômica adequada e um programa de capacitação de recursos humanos, com ênfase na educação para a ciência e tecnologia, certamente demandam a presença do Estado. Na realidade, caberá ao Governo implementar

um planejamento estratégico com vistas a preparar o Estado de Minas Gerais para o século XXI. (MINAS GERAIS - Diretrizes para o Plano de Governo Hélio

Embora estas diretrizes ainda sejam bastante amplas, pois envolvem tanto o progresso econômico quanto a melhoria da qualidade de vida, pode-se perceber o destaque de algumas áreas de governo, não necessariamente de estratégias de governo, como: o desenvolvimento da agricultura e indústria, infraestrutura econômica e capacitação de recursos humanos. Pode- se perceber também a importância dada, agora sim, a duas diretrizes estratégicas - a atração de investimentos externos e a educação e ciência e tecnologia - como forma de capacitar os recursos humanos mineiros.

A análise da escolha lexical da expressão implementar um planejamento estratégico com

vistas a preparar o Estado de Minas Gerais para o século XXI revela um discurso que afasta

o planejamento do presente, da busca de resultados a serem alcançados, para deslocá-lo para um futuro não muito distante, mas inovador e “moderno”, como o século XXI. Este percurso semântico desloca o olhar do planejamento para o futuro, na medida em que o afasta das ações presentes e da relação destas com o futuro. Essa interpretação é reforçada em outro trecho da carta, que no início do último ano de governo afirma:

Na área da educação, há a real perspectiva de que sejam alterados todos os seus índices de desempenho e de permitir uma verdadeira transformação no ensino