Psikolojik Tacizin Çevresel Nedenleri

Entre as metodologias de planejamento governamental, o método Planejamento Estratégico Situacional (PES) é o que se propõe explicitamente a estabelecer este diálogo entre planejamento e formulação de políticas públicas. O PES apresenta um enfoque que integra o político e o econômico como aspectos de uma totalidade “situacional”, que articula o normativo e o estratégico e que reconhece a existência de oponentes em conflito que lutam pela viabilização de projetos distintos e/ou contraditórios. A metodologia proposta no PES é válida, de acordo com Matus (1993), quando se consideram a existência desses oponentes em luta e a presença de atores não homogêneos no jogo social; quando forças sociais significativas atuam com a intenção de transformar o sistema e quando se busca mais que conquistas econômicas e percebe-se que o planejamento econômico somente é ineficaz, o que conduz à necessidade de integração ao planejamento político. Dessa forma, o autor aponta para a necessidade de revalorizar a ideia de planejamento como instrumento de governo, abandonando as práticas puramente normativas e economicistas de planejamento. Segundo Matus (1987), o PES deve cumprir algumas exigências, a saber:

a) Integrar la dimensión política y económica del proceso social, distinguiendo las áreas de consenso y de conflicto en el plan;

b) Constituirse en un proceso democrático que recoga realmente la demanda que emerge desde la base social;

c) Constituirse en un proceso descentralizado que libere las capacidades para identificar problemas y soluciones en todos los niveles;

d) Llevar la planificación hacia las instancias de gestión y operación ya que Ella es la base de la práctica concreta de la planificación;

e) Ligar permanentemente la planificación de las situaciones de coyuntura com las de situaciones perspectivas a mediano y largo plazo; y

f) Disponer de un plan de corto y largo alcance de permanente vigencia que preceda y presida la acción de intervención y producción social (MATUS, 1987, p. 71).

O avanço das ideias do método PES se dá a partir de 1978 até 1981. Durante este período, o autor desta metodologia, Carlos Matus, assessorou equipes de governo e planejamento em vários países, como Colômbia, Equador, Brasil e Venezuela. No Brasil especificamente, a partir da década de 1980 até a década de 1990 o PES influenciou o planejamento governamental, especialmente na elaboração dos planos de diversos municípios e sindicatos. Neste período, o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA) atuou como um elemento divulgador dos princípios do planejamento estratégico situacional no Brasil.

O PES é focado na resolução dos problemas públicos, na construção de viabilidade política para ações governamentais e na consecução da coerência entre o desenho técnico-político e os reais produtos realizados pelo Estado. É estratégico porque abarca, entre outros atributos, o cálculo interativo dos diversos atores envolvidos, não só do mercado como também jogo político, econômico e social. Isso significa que quando o ambiente é de incerteza, com leituras da realidade apenas aproximadas e provisórias, “as regras do jogo não são de igualdade, são difusas e as possibilidades de ação dos jogadores não são finitas nem totalmente enumeráveis” (HUERTAS, 1996, p. 72). É situacional porque assume que diagnósticos são insuficientes. O diagnóstico, no modelo tradicional de planejamento, amparado na crença positivista, é objetivo, científico, rigoroso e presume não só que a realidade pode ser conhecida como também que há uma única, válida e verdadeira interpretação dos fatos. A abordagem situacional se distingue na medida em que considera subjetivas interpretações da realidade, como em um jogo no qual os jogadores têm pontos de vista distintos e cada um adota uma leitura diferente do que observa. Na análise situacional, é preciso considerar quem explica a realidade, pois ela pode ser explicada de forma ímpar por cada ator, já que cada um pode deter um propósito singular. Nesse caso, é obrigatório diferenciar quem explica. Ao ignorar a explicação do outro, é impossível jogar bem, porque fica comprometido o cálculo interativo. Para que um ator jogue bem, ele precisa considerar a explicação que os outros jogadores atribuem àquela realidade. Destarte, é possível compreender a assimetria das explicações, que, portanto, “não são apenas respostas diferentes a perguntas iguais: são respostas diferentes a perguntas diferentes” (HUERTAS, 1996, p. 32).

O PES leva em consideração a interatividade entre os atores, sendo que cada ação de um ator é complemento e/ou consequência da ação de outro ator no jogo social. O planejamento é feito a partir de uma avaliação situacional, que procura absorver a realidade explicada pelo

ponto de observação de cada ator, formulando a estratégia de ação com base em das muitas possibilidades para direcionar as jogadas em favor de resultados que sejam interessantes.

Para Matus (1993, 1994), o planejamento tradicional, que tem origem no determinismo positivista, baseia-se no cálculo da predição, constituindo-se, basicamente, em técnicas de projeções econômicas, as quais, quando utilizadas no planejamento do desenvolvimento econômico e social, ao ignorarem todos os atores do processo social, à exceção do governante, têm caráter autoritário e tecnocrático. O que Matus (1993, 1994) descreve como planejamento tradicional tem muito em comum com a abordagem clássica descrita por Whittington (2006) e as escolas de formulação, planejamento e posicionamento apresentadas por Mintzberg et al. (2000), de forma que as críticas do autor podem ser redirecionadas a estas perspectivas.

Matus (1993, 1994) ensina que planejar não se trata apenas de uma técnica, mas também de uma opção diante de outras. Trata-se da busca de um ponto de equilíbrio entre a ação pensada e a improvisação em determinada ação. O autor coloca ainda que existem três variáveis que se articulam constantemente e que são fundamentais ao ato de governar. Denominadas de “triângulo de governo”, elas são independentes, configurando-se em projeto de governo, governabilidade do sistema e capacidade de governo.

Como projeto de governo, pode ser considerada a seleção dos problemas que o gestor se dispõe a enfrentar durante o período em que se encontra à frente do governo, assim como a estratégia que será utilizada para tanto. Essa escolha traz implicações e requer realização criteriosa, pois é preciso verificar se há capacidade de resolvê-los ou construir viabilidade política para a solução proposta. Cabe avaliar, ainda, se haverá a obtenção de resultados durante o período de governo ou se os custos são atuais e os potenciais benefícios futuros.

Quanto à governabilidade do sistema é preciso entendê-la como a relação entre o peso das variáveis que se encontram sob controle do ator e o daquelas que não se encontram, somando- se a capacidade do gestor de perceber essa relação. Trata-se, portanto, de uma variável que possibilita identificar quais atores entre os envolvidos dispõem de maior influência em determinada situação, clarificando possíveis alianças e a viabilidade de determinadas operações - ou seja, a realização de uma análise mais estratégica do problema.

A capacidade de governo pode ser considerada como a capacidade do governante de conduzir/dirigir - ou seja, o conjunto de técnicas, métodos, competências e habilidades de um ator e das pessoas que compõem sua equipe de governo para conduzir os projetos, tendo em vista a governabilidade do sistema e o projeto de governo proposto.

Matus (1993) conceitua momento como uma instância, ocasião, circunstância ou conjuntura por que passa um processo contínuo que não tem começo nem fim definidos. A passagem do processo de planejamento por um momento determinado é apenas o domínio transitório deste momento sobre os outros, sempre presentes. No PES, os momentos encadeiam-se e formam circuitos repetitivos, para ajudarem-se mutuamente e passarem sempre a um momento distinto. Nenhum momento é necessariamente anterior ao outro, fecha ou termina o processo encadeado, começa ou termina num tempo preciso ou fica definitivamente para trás nem se esgota numa só instância. O momento volta a se repetir, exercendo domínio transitório várias vezes no futuro. Saliente-se ainda que, embora enumerados, os momentos não devem ser vistos como consecutivos, pois se a realidade é mutável o plano também é, devendo o planejamento ser visto como “diário”, o que significa estar constantemente trabalhando nos quatro momentos ao mesmo tempo (MATUS, 1993). Esse encadeamento de momentos produz uma grande diversidade de problemas e oportunidades. Numa ocasião concreta de planejamento, há aspectos próprios de todos os momentos, como se observa na FIG. 2.

Fig. 2 – Os quatro momentos do PES. Fonte: Rieg e Araújo Filho (2002).

O PES pode ser subdividido em quatro momentos mostrados (FIG. 2): o explicativo, que busca justificar os porquês da situação atual; o normativo, no qual se estabelece o que se deseja fazer; o estratégico, que analisa a viabilidade das operações planejadas; e o tático- operacional, que cuida da implementação das operações no dia a dia (RIEG; ARAÚJO FILHO, 2002).

Enquanto os três primeiros são momentos de acúmulo de conhecimentos pelo ator planejador, o quarto momento é o da ação propriamente dita. O momento explicativo visa compreender a realidade, identificando os problemas que os atores declaram. Tem como propósito explicar a realidade do jogo social. Utiliza-se da análise situacional. O momento prescritivo tem por objetivo produzir as respostas de ação em um contexto de incertezas e surpresas (Huertas, 1996). É o ponto no qual se baseia a grande aposta do plano e todas as apostas parciais por problemas e por nós críticos ou subproblemas.

Para lidar com as surpresas, imaginadas como possíveis pelo planejador, são elaborados planos de contingência. Já para lidar com as incertezas trabalha-se com cenários que podem ser de três tipos: teto - que traz as melhores condições sobre o futuro que o planejador consegue vislumbrar; piso - que traz as piores condições; e centro - que é o mais provável na visão do planejador (RIEG; ARAÚJO FILHO, 2002). Para cada cenário, constrói-se um plano, a fim de atacar cada nó crítico identificado no primeiro momento. Esses planos são constituídos de operações definidas por Matus como uma unidade básica de ação que um ator realiza para mudar a realidade (HUERTAS, 1996).

O momento estratégico visa examinar a viabilidade política do plano e do processo de construção de viabilidade política para as operações não viáveis na situação inicial. Tem o propósito de formular propostas estratégicas para tratar as operações como um processo de produção política em parte cooperativa e em parte conflitiva (HUERTAS, 1996). Este processo se inicia com a construção da matriz de motivações, que fornece a posição dos diferentes atores em relação às operações (favorável, desfavorável ou indiferente). Passa-se, então, à avaliação dos recursos necessários à realização de cada operação e à análise de governabilidade dos atores em relação a esses recursos. Se após esse processo de análise a operação não se mostrar viável, o passo seguinte é a construção de sua viabilidade, por intermédio de estratégias capazes de mudar a realidade da situação sob análise. Este, sem dúvidas, é o momento de maior complexidade do PES, requerendo quantidade muito grande

de informações para a realização de todas as análises previstas. Ainda aqui é analisada a sequência no tempo das operações, ações e subações, pois essa ordenação pode alterar significativamente o plano, levando-o, até mesmo, à inviabilidade.

O último momento é o tático-operacional. Refere-se à implementação das ações tendo por referência o plano: tem a finalidade de criar um processo contínuo, sem ruptura entre os três momentos e a ação diária. Tem-se aqui, como mencionado, a necessidade constante de recalcular o plano, aprimorando-o diante das circunstâncias que surgem com sua implementação. Para este momento, o PES dispõe de ferramentas muito interessantes, como os três balanços (de gestão política, macroeconômico e de intercâmbio de problemas específicos) que compõem o denominado “balanço global de governo” e possibilitam o acompanhamento tecnopolítico da implementação do plano (HUERTAS, 1996).

Para Matus (1994), a gestão deve ser avaliada com base nos resultados obtidos dentre as condições fora do controle do ator, devendo tal avaliação considerar os três balanços com recursos escassos: o de gestão política, o macroeconômico e o de intercâmbio de problemas específicos.

O balanço de gestão política seria a síntese dos resultados obtidos na esfera das políticas sociais demandadas pelos atores sociais e a população em geral. O critério se dá pela maximização dos benefícios políticos ou pela minimização dos custos em relação aos atores e grupos sociais no período do governo. Esse balanço apresenta como recurso escasso o poder político. O balanço macroeconômico apresenta seus registros como resultado das políticas econômicas e os denominadores obtidos nas condições vigentes. Nesse balanço, os recursos escassos são os meios econômicos. Por fim, o balanço de intercâmbio de problemas específicos considera o saldo dos efeitos políticos, gerado pelo enfrentamento dos problemas específicos valorizados pela população, e os resultados acumulados e comparados. Nas mudanças, tem-se a meta de manter os indicadores de resultados dos problemas em níveis aceitáveis quanto à situação anterior. Nesse balanço, os recursos escassos incluem o poder político, os recursos econômicos e as capacidades gerenciais.

De modo a realizar a análise desses três balanços, Matus (1993) afirma que é preciso levar em conta dois critérios: a eficácia formal, ou técnica, que diz respeito à necessidade de enfrentar os problemas específicos de cada um dos balanços com rigor e com respeito aos paradigmas

científicos vigentes; e a eficácia material, ou política, que é a visualização do poder político como um recurso escasso, que não deve ser gasto de forma impensada e não planejada. A análise política estratégica é feita com base na análise de viabilidade, de utilização dos recursos escassos e do vetor-peso dos jogadores.

O ponto de partida das ideias de Matus é o governo e suas debilidades em governar com eficiência e eficácia. A visão estratégica de suas propostas pauta-se na busca pela consideração e compreensão da existência do “outro”. O embate ocorreria, então, no ambiente político. O PES seria uma ferramenta utilizada, normalmente, para dar maior capacidade de governo e para agilizar a máquina administrativa. A participação e a democracia são consideradas, segundo Matus, essenciais ao processo do PES, porém estariam limitadas aos atores da máquina administrativa no qual está sendo aplicado tal método.

Ainda que o PES compreenda o processo de planejamento governamental como um jogo social, como uma arena onde ocorre a prática política e se exercita o governo, mesmo que reconheça que este ambiente pode ser conflitivo, competitivo e/ou cooperativo, deve-se observar que esta metodologia procura sua validade em termos de eficiência e eficácia como visto na análise dos três balanços de governo. Dessa forma, nesta perspectiva incorporam-se os aspectos sociais e políticos do processo de planejamento governamental, uma vez que são enfatizados elementos como a relação entre os sujeitos e os problemas da interação social e a legitimação das incertezas, da subjetividade e da criatividade. Todavia, estas análises se submetem a uma avaliação a partir dos pressupostos “clássicos” da racionalidade técnica, ou instrumental.

Aas mesmas características do PES que o qualificam como instrumento de diálogo entre os processos de formulação de políticas públicas e de planejamento governamental, assim como ferramenta teórica de análise para o planejamento, também representam o maior óbice a sua implementação. Embora o PES apresente um instrumental de análise consistente, a complexidade de suas técnicas quase que inviabiliza sua adoção nos termos propostos por Matus.

Como bem coloca Lindblom (1979), nenhuma pessoa, comitê ou equipe de pesquisa, nem mesmo com todos os recursos da computação eletrônica moderna, pode completar a análise de um problema complexo. São excessivos os valores envolvidos, as alternativas possíveis e

as consequências a serem previstas para o futuro incerto. O melhor que se poderia fazer é alcançar análises parciais ou, nos termos de Herbert Simon, uma racionalidade limitada.

Nas palavras de Simon (1957), decisão é um processo; jamais um ato perfeito, encerrado. Desse modo, a decisão deve ser apreciada substantivamente em termos de adequação a um conjunto de consequências antecipadas ou não. A decisão (policy), nos termos de Lindblom (1979), não é elaborada de uma vez por todas; é elaborada e reelaborada incessantemente. Somente por aproximações sucessivas a compreensão de tais consequências se torna gradativamente acurada. A estratégia, por excelência, diz respeito a toda elaboração de decisões efetivada como um processo contínuo de aproximações sucessivas (GUERREIRO RAMOS, 1966).

Apesar dos limites apresentados, certamente, a metodologia do PES oferece elementos interessantes para o diálogo entre os processos de formulação de políticas públicas e de planejamento governamental.

Selznick (1972) faz uma distinção entre elemento técnico e elemento institucional das organizações. Na faceta técnica, as organizações têm suas premissas baseadas no atendimento a um dado fim, com base em um processo racional. Já na faceta institucional a maior preocupação é com os elementos relacionados à sobrevivência e à manutenção das organizações, nem sempre baseados em escolha racional.

O campo de análise das políticas públicas utiliza variados modelos e abordagens teóricas para entender e explicar os processos pelos quais as políticas são produzidas (policy-making). Sua base conceitual tem sido constantemente acrescida de novas variáveis, de forma a possibilitar sua análise no contexto de complexificação das sociedades modernas. As teorias neoinstitucionalistas analisam o caráter relacional das instituições, centrando-se na forma como determinada configuração institucional modela as interações políticas e como as instituições alinham as estratégias políticas, influenciando seus resultados. O ponto central da perspectiva está na maneira como as regras institucionais permitem que as demandas se tornem visíveis e politicamente significantes, olhando os atores como objetos e agentes da história e examinando arranjos institucionais que estruturam as relações entre Estado, sociedade e formulação de políticas, em um processo contínuo de interação (STEINMO et al, 1994).