As leis que tratam de forma mais minuciosa sobre o Sistema Único de Saúde são as Leis nº. 8.080 de 1990 e a Lei nº. 8.142 de 1990. A primeira trata sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes. A segunda trata acerca da participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde.
A primeira questão que surge é o porquê de existirem duas leis tratando sobre a saúde. O motivo para tanto, como afirmam Vidal Serrano Nunes Júnior e Sueli Gandolfi Dallari (2010), é que, quando a Lei nº. 8.080 de 1990, também chamada Lei Orgânica da Saúde, foi encaminhada para o veto da Presidência da República, diversos dispositivos relativos à participação popular no Sistema Único de Saúde e à distribuição de recursos foram vetados265.
Isto fez com que fossem articuladas pressões populares sobre o Poder Executivo e o Congresso Nacional para que se promulgasse uma nova lei, tratando
264 DALLARI, 2010, p. 77. 265 Ibidem, p. 110.
especificamente sobre os dispositivos que foram vetados266. Este fato demonstra, sem sombra
de dúvida, a ampla participação popular na formulação do novo sistema de proteção à saúde. O artigo 4º da Lei nº. 8.080 de 1990 define o Sistema Único de Saúde como “[...] o conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público [...]”. Vale destacar que o §1º do mesmo dispositivo dispõe que se encontram incluídas no SUS as instituições públicas federais, estaduais e municipais de controle de qualidade, pesquisa e produção de insumos, medicamentos, incluindo-se também as de sangue e hemoderivados, e as de equipamentos para saúde. O §2º dispõe também que a iniciativa privada poderá participar de forma complementar do Sistema Único de Saúde.
Este dispositivo deixa claro que quem exercer atividade perante o Sistema Único de Saúde deverá se submeter a sua normatividade. Este é o entendimento de Guido Ivan de Carvalho e Lenir dos Santos (2006), para quem todos os serviços de saúde nos Estados e Municípios ficarão subordinados à normatividade do SUS. Isto significa também que, os serviços de saúde, ainda que não estejam sob o comando das Secretarias Municipais ou Estaduais de Saúde - a exemplo dos hospitais penitenciários, que estão subordinados à Secretaria de Justiça -, se submetem à direção do SUS267.
Ademais, cumpre salientar que a Lei Orgânica da Saúde estabelece em seu artigo 5º os objetivos do Sistema Único de Saúde. Estes objetivos seriam: a) a identificação e divulgação dos elementos que determinam e condicionam a saúde; b) a elaboração de política de saúde que possui por objetivo, nas áreas econômicas e sociais, a redução de riscos de doenças e de outros agravos para assegurar o acesso universal e igualitário à saúde; e c) a assistência às pessoas por meio de atitudes que promovam a proteção e recuperação da saúde, com a realização das ações assistenciais e das atividades preventivas.
Em outras palavras, este artigo deixa claro que o objetivo primordial do SUS é estabelecer uma série de políticas destinadas à garantia do estado da saúde. O estado da saúde, como defendem Guido Ivan de Carvalho e Lenir Santos (2006), é o conjunto de condições econômicas e sociais favoráveis ao bem-estar do indivíduo e da coletividade268.
Outra questão importante é a de que a lei trata da realização integrada de ações assistenciais e atividades preventivas. A princípio, esta disposição poderia parecer
266 DALLARI, 2010, p. 110.
267 CARVALHO, Guido Ivan de; SANTOS, Lenir. Sistema Único de Saúde: comentários à Lei Orgânica da
Saúde (Leis nº. 8.080/90 e nº. 8.142/90). 4. ed. Campinas, SP: Unicamp, 2006, p. 50.
contraditória com o artigo 198 da Constituição, que dá prioridade à atividade preventiva, sem prejuízo dos serviços assistenciais.
Contudo, como observam Guido Ivan de Carvalho e Lenir Santos (2006), não há contradição, mas complementação entre as normas constitucionais e infraconstitucionais. Isto significa que a prevenção e assistência atuarão juntas, afastando experiências anteriores malsucedidas que as utilizavam em separado. Além do mais, a prioridade dada à prevenção na Constituição significa que o alcance das atividades preventivas vai além dos atos médicos ou paramédicos, e abarca um campo mais vasto de medidas de interesse coletivo para o estado da saúde269.
Quanto à abrangência do Sistema Único de Saúde, é de se destacar que as suas atribuições estão definidas no artigo 200 e no artigo 6º da Lei Orgânica da Saúde. O artigo 200 da Constituição dispõe que as atribuições do SUS são as de:
[...] I - controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos;
II - executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde do trabalhador;
III - ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde;
IV - participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico;
V - incrementar, em sua área de atuação, o desenvolvimento científico e tecnológico e a inovação;
VI - fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano;
VII - participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos;
VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho. [...]
O artigo 6º da Lei Orgânica da Saúde, além de repetir as atribuições do artigo 200, os estende, transformando os 08 incisos anteriores em 21 incisos. Como afirma Guido Ivan de Carvalho e Lenir dos Santos (2006), esta norma trata dos assuntos de competência exclusiva do SUS, e aqueles em que o SUS atua em colaboração com outros órgãos governamentais270.
269 CARVALHO, 2006, p. 58.
Como se vê, o artigo 6º afirma que estão incluídas no âmbito do SUS as ações de vigilância sanitária, vigilância epidemiológica, de saúde do trabalhador e de assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica.
É de se notar que tais atribuições também foram objeto da Norma Operacional Básica (NOB) nº. 1/96, expedida pelo Ministério da Saúde, destinada a redefinir o modelo de gestão do Sistema Único de Saúde.
A referida norma dispõe que a finalidade do SUS é a de “[...] promover e consolidar o pleno exercício, por parte do poder público municipal e do Distrito Federal, da função de gestor da atenção à saúde dos seus munícipes [...]”, transformando a responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal e da União dentro do Sistema Único de Saúde. Para tanto, a norma entende ser essencial a cooperação técnica e financeira dos poderes públicos estadual e federal, de modo que o sistema possa atender de forma integral a demanda das pessoas pela assistência à saúde e às exigências sanitárias ambientais.
Ademais, a NOB nº. 1/96 ainda define as atribuições do SUS da seguinte forma:
[...] a) o da assistência, em que as atividades são dirigidas às pessoas, individual ou coletivamente, e que é prestada no âmbito ambulatorial e hospitalar, bem como em outros espaços, especialmente no domiciliar;
b) o das intervenções ambientais, no seu sentido mais amplo, incluindo as relações e as condições sanitárias nos ambientes de vida e de trabalho, o controle de vetores e hospedeiros e a operação de sistemas de saneamento ambiental (mediante o pacto de interesses, as normalizações, as fiscalizações e outros); e
c) o das políticas externas ao setor saúde, que interferem nos determinantes sociais do processo saúde-doença das coletividades, de que são partes importantes questões relativas às políticas macroeconômicas, ao emprego, à habitação, à educação, ao lazer e à disponibilidade e qualidade dos alimentos. [...]
Isto é, esta norma reforça a assertiva realizada acima de que o sistema público foi estruturado para permitir todos os meios de combate a enfermidades que possam causar riscos à saúde. E este combate não apenas é repressivo, mas também é preventivo, focado não apenas nas pessoas, mas nas condições sanitárias dos ambientes (o que inclui a proteção ambiental) e nas questões sociais.
Vale destacar que esta perspectiva de combate à saúde adotada pelo SUS condiz com a diretriz adotada pela Organização Mundial da Saúde, que desde 1946 já considerava que a saúde não é apenas a ausência de doença, mas um completo bem-estar físico, mental e social, o que envolve assuntos como lazer, emprego, educação, moradia,
saneamento, dentre muitos outros. Daí porque, desde antes do SUS, sabe-se que é importante a integração entre o setor saúde com diversos outros para se obter de fato um estado de saúde271.
Desta feita, é preciso a seguir analisar os demais aspectos do sistema, elencados nas diretrizes previstas nos artigos 196 e 198, da Constituição, e 7º da Lei nº. 8.080 de 1990.