Na linha do que foi acima exposto, a Lei nº. 8.142 de 1990 trata da participação da comunidade na gestão do SUS. A referida lei traz, nesse jaez, duas formas de participação popular: a Conferência de Saúde e o Conselho de Saúde.
Com efeito, nos termos do artigo 1º, §1º da referida lei, a Conferência de Saúde “[...] reunir-se-á a cada quatro anos com a representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes [...]”. Vale destacar que, nos termos do mesmo dispositivo, a referida Conferência será convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho de Saúde.
Como se vê, o objetivo das conferências é estabelecer diretrizes, apontando caminhos a serem perseguidos para que sejam alcançados determinados objetivos que possam garantir a melhoria do acesso à saúde para determinada população ou o afastamento de problemas em determinada região. A metodologia aplicada para tanto é o amplo debate entre os representantes dos grupos envolvidos na gestão da saúde, para que se defina qual o próximo passo a ser seguido pelo SUS, sem deixar de lado as conquistas já alcançadas no sistema, de modo que se qualifique a atuação dos Conselhos de Saúde312.
Já foram realizadas 14 Conferências Nacionais de Saúde, sendo que neste ano será realizada a 15a Conferência cujo tema será a “Saúde pública de qualidade para cuidar
bem das pessoas: direito do povo brasileiro”313. As Conferências são, inclusive, mais antigas
que o próprio Sistema Único de Saúde314.
Vale destacar que ao final das Conferências são elaboradas resoluções e moções com os principais pontos definidos ao final dos debates. O número de resoluções e moções varia de acordo com a Conferência, tendo a 13ª Conferência Nacional de Saúde gerado 691 resoluções e 157 moções315.
312 CONSELHO NACIONAL DE SECRETÁRIOS DE SAÚDE. As Conferências Nacionais de Saúde:
evolução e perspectivas. Brasília: CONASS, 2009, p. 33.
313 MINISTÉRIO DA SAÚDE. Conselho Nacional de Saúde. Conferência... Brasília, CNS, 2015. Disponível
em: <http://conselho.saude.gov.br/web_15cns/index.html>. Acesso em: 20 maio 2015.
314 Ibidem.
Por outro lado, conforme o artigo 1º, §2º da Lei nº. 8.142/90, o Conselho de Saúde se trata de órgão, em caráter permanente e deliberativo, que é integrado por “[...] representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros [...]”.
Como define Sueli Gandolfi Dallari (1996), os Conselhos Nacionais de Saúde são instâncias de ação política que organizam no âmbito da saúde as ações a serem realizadas pelo Estado e demais cidadãos, com o escopo de ampliar o controle social na gestão do Sistema Único de Saúde316. É de se ressaltar ainda que, além dos Conselhos de Saúde, há
outros instrumentos mais tradicionais de controle da gestão pública nas esferas do poder legislativo e judiciário317.
Isto demonstra que, ao contrário das Conferências de Saúde, os Conselhos de Saúde possuem verdadeiro caráter decisório. A lei ainda define, no artigo 1º, § 2º, que suas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído de acordo com a esfera de atuação.
Como se vê, o artigo 1o, §4º da Lei nº. 8.142/90 determina que “[...] a
representação dos usuários nos Conselhos de Saúde e Conferências será paritária em relação ao conjunto dos demais segmentos [...]”. Daí porque aos representantes dos usuários está garantida metade das vagas dos participantes tanto dos conselhos, como das conferências.
É preciso destacar, ainda, que tanto os Conselhos de Saúde quanto as Conferências de Saúde existirão no âmbito de todos os entes, sejam municípios, estados ou a União Federal. Contudo, como apontam Sueli Gandolfi Dallari e Vidal Serrano Nunes Júnior (2010), a ocorrência das conferências geralmente ocorre dentro de uma cronologia, de modo que as realizadas nos municípios antecedem as dos estados, que antecedem a da União Federal e assim por diante. Desta feita, objetiva-se a sedimentação do consenso em relação aos temas abordados318.
Mas mesmo possibilitando o amplo debate e participação da comunidade, não há dúvidas de que as Conferências de Saúde e os Conselhos de Saúde tem apresentado uma série de problemas que causaram – e tem causado – prejuízos ao Sistema Único de Saúde.
O primeiro deles é o fato de que as Conferências ao longo dos anos têm produzido um número cada vez maior de resoluções, o que demonstra o aumento da
316 DALLARI, S. et al. O direito à saúde na visão de um conselho municipal de saúde, Brasil. Caderno de
Saúde Pública, Rio de Janeiro, n. 12, out/dez. 1996, p. 532.
317 Ibidem.
complexidade da sociedade e dos interesses presentes nas conferências. Contudo, por outro lado, isto também demonstra as perdas de substância das propostas aprovadas e a impossibilidade de efetivação de tantas resoluções, dificultando a identificação de prioridades e das diretrizes das políticas de saúde319.
Outro ponto importante é o comprometimento da própria participação popular na gestão do SUS. Nesse sentido, Francini Lube Guizardi (2004) noticia que na XI Conferência Nacional de Saúde, realizada em 2000, foram encontrados diversos problemas na condução dos Conselhos de Saúde320.
Dentre esses problemas, pode-se mencionar o não respeito à legislação no que concerne às características dos Conselhos de Saúde. Exemplos de desrespeito à legislação seriam, dentre outros, a atribuição de caráter não deliberativo aos conselhos, o afastamento da sua composição paritária e a falta de respeito às suas decisões321.
Aliás, o desrespeito à paridade também leva a defeitos na comunicação com a sociedade e, consequentemente, a falta de divulgação, transparência e informações sobre os conselhos. Deve-se ressaltar, ainda, a falta de legitimidade de determinados conselhos municipais e a deficiência na sua composição322.
Outro ponto importante mencionado pelas referidas autoras reside no fato de que o próprio Poder Executivo tem colocado entraves na relação com os conselhos, afastando sua autonomia em relação aos gestores e gerando questões de interferência política na efetividade dos conselhos323.
Por fim, pode-se mencionar a exclusão das falas e posição daqueles que não possuem o saber técnico-científico por indivíduos que possuem o conhecimento prático e acadêmico, prejudicando o acompanhamento e fiscalização necessários para o sistema324.
Em outras palavras, isto demonstra que a participação popular, mesmo tendo grande importância dentro do Sistema Único de Saúde para fins de aperfeiçoamento do serviço prestado, tem apresentado problemas práticos que dificultam a sua plena efetivação.
Apenas vale mencionar que, como dito acima, o tema escolhido para a 15ª Conferência Nacional de Saúde que ocorrerá este ano é o da saúde pública como um direito
319 CONSELHO NACIONAL DE SECRETÁRIOS DE SAÚDE, 2009, p. 23.
320 GUIZARDI, F. et al. Participação da comunidade em espaços públicos de saúde: uma análise das
conferências nacionais de saúde. Physis, Rio de Janeiro, v. 14, n. 1, p. 15-39, jun. 2004. Disponível em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-73312004000100003&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 20 maio 2015.
321 GUIZARDI et al., 2004, p. 15-39. 322 Ibidem.
323 Ibidem. 324 Ibidem
do povo brasileiro. Neste tema, está incluída a discussão “[...] saúde pública de qualidade, visando à superação das desigualdades, entre diferentes populações e regiões, à organização e à humanização nos serviços de saúde de modo a atender as necessidades dos usuários e ampliar o acesso [...]”325.
Nesse contexto, o “Documento Orientador de apoio aos debates da 15ª Conferência Nacional de Saúde” destaca como aspecto relevante para a organização e o funcionamento do SUS o Programa “Mais Médicos”, sendo reconhecido ainda como um dos avanços do SUS e do sistema de saúde do país326.
Sendo assim, ao que parece, o programa “Mais Médicos” obterá pleno apoio da próxima Conferência Nacional de Saúde.