Osmanlı döneminde yerel yönetim

Osmanlı Devletinde, kuruluş döneminden başlayarak Tanzimat dönemine kadar etkin bir şekilde kendini gösteren padişahın yönetim erki ve yönetimdeki konumu, Devletin yönetim yapısının da temel belirleyicilerinden biridir. Padişahın sahip olduğu bu erkin meşruiyet temeli dine dayanmaktadır. Padişah Allah’ın yeryüzündeki temsilcisi kabul ediliyordu. Osmanlı tebaası -vezirinden gayrimüslimlere- padişahın kullarıydılar; bu sadece birinci sınıf vatandaş olan Müslümanları değil gayrimüslimleri de kapsayıcı bir durumdu. Gayrimüslimler zımmi (Allah’ın emaneti) olarak ifadelendirilirlerdi ki; ikinci sınıf vatandaş olmalarına rağmen padişaha Allah’ın emaneti olarak algılanıyorlardı. Yavuz Sultan Selim’in hilafeti Osmanlı’ya getirmesiyle bir de Hz. peygamberin halifesi unvanı da eklenince bu güç daha da sağlamlaşmış, hatta bütün İslam devletlerine hitap edebilecek seviyeye ulaşmıştır (Göksu ve diğerleri, 2009, s.12). Yerel yönetimlerin tarihimizde zengin bir geleneğe ve geçmişe sahip olduğunu söylemek zordur. Kentlerin ve kırsal toplulukların idari-mali konularda özerk hareket etmeleri ve yönetim birimlerini yerel topluluğun oluşturması gibi bir gerçeğin, birçok ülkenin tarihinde olduğu gibi Osmanlı Devletinin de ancak yakın zamanlarında ortaya çıkmıştır (Ökmen ve Parlak, 2010, s.129).

83

Osmanlı Devleti’nde sorgulanamayan bir kudretle donatılmış olan padişahlık mekanizmasıyla, yönetilen, farklı yerel tercihlerin belirleneceği veya tayin edileceği batılı anlamda bir yerel yönetimin veya farklı bir siyasi gücün teşekkül etmesi bir yana böyle bir düşünceye bile olmamıştır. Birçok farklı millet ve dine mensup kişilerden oluşan Osmanlı tebaasının yaşadığı Devletin, toplumu bir arada tutmak için çok katı bir merkezi yönetim uyguladığı söylenebilir. Böyle katı bir merkeziyetçi yapının olduğu Osmanlı’da 12 yy.da batıda hayat bulan yerel yönetimler, sistematik olarak, merkezi yönetimin zayıfladığının göstergesi olan Tanzimat dönemine kadar hayata geçme şansı bulmamıştır (Göksu ve diğerleri, 2009, s.12).

Osmanlı Devleti’nin katı merkeziyet ve toprak rejimine dayanan mutlakıyetçi yapısı, bunun yanında Türklerin yerleşik toplum geleneklerinden yoksunluğu Osmanlı’da Batı’dakine benzer bir mahalli idare kurumunun oluşmasını da engellemiştir. Bu nedenledir ki, Türkiye’de yerel yönetim kuruluşları, ancak Osmanlı’nın XIX. yüzyıl ortalarında idari teşkilat ve faaliyetlerini, Batı örneklerinden esinlenerek, yeniden düzenlemeye giriştikten sonra ortaya çıkmaya başlamıştır. Dolayısıyla Osmanlı İmparatorluğu’nun mahalli idarelerin kurulması yolundaki girişimlerinin ilki belediye kurulması yolundaki 1855 İstanbul denemesidir. Bu deneme; Kırım savaşı münasebetiyle Osmanlı devleti ile aynı safta çarpışan müttefik devletlerin etkisiyle İstanbul’da ortaya çıkmıştır (Nadaroğlu, 1995, s.195).

Klasik dönemde Osmanlı şehirlerinin idaresi ve yargı görevi kadılara bırakılmıştır. Kadı sadece şehrin değil civarındaki köy ve nahiyelerin de mülki amiri ve yargıcı olarak görev yapmaktadır. Merkezi idarenin bir temsilcisi olan kadı, belirli bir sure için tayin edildiği bölgede; yargının, kolluk işlerinin, mali görevlerin ve şehir yönetiminin sorumlusu olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu dönemde ne kadının ne de kadıya yardımcı olan personelin mahalli halk tarafından seçilip denetlenmesi veyahut da idareye halk temsilcilerinin belirli bir statü ve çerçevede katılmaları söz konusu değildir. Ancak kadının talebi üzerine halkın ve esnafın önde gelenleri, ekonomik işlerde (fiyat tespiti, narh konması vb. gibi) kolluk görevinin yerine getirilmesinde, mali işlemlerin yürütülmesinde (vergi konması ve toplanması gibi) kadıya yardımcı olabilmektedir (Ortaylı, 1985, s.17).

Tanzimat’tan önceki dönemde belediyeyle ilgili hizmetler daha çok yerel halkın çabalarıyla yerine getirilmiştir. Yerel hizmetlerde dikkatleri çeken bir diğer husus da hizmetlerin yürütülmesinde vakıflar, loncalar ve mahallelerin etkin görevler üstlenmiş

84

olmasıdır. Osmanlı yönetiminde vakıflar toplumsal hizmetlerin yanı sıra çeşitli alt yapı hizmetlerinin gerçekleştirilmesinde de önemli roller üstlenmişlerdir. Şehirlerin suyunun getirilmesi ve aydınlatılmasının sağlanması, medrese, kütüphane, aşevi, hamam vb. gibi yerlerin inşası vakıfların yapmış oldukları hizmetlerin önden gelenleridir. Vakıf müesseseleri kent yönetiminde önemli işlevler görmelerine karşın yaşanan sosyo-ekonomik bunalımlardan olumsuz etkilenerek işlevselliklerini kaybetmiş ve 1836 yılında Evkaf Nezareti bünyesinde toplanmak suretiyle de bir nevi devletleştirilmişlerdir (Ulusoy ve Tekdemir, 2002, s124).

Geleneksel Osmanlı devlet yönetiminde yerel kamu hizmeti niteliğini taşıyan işleri yürüten bir diğer kurum da lonca teşkilatıdır. Loncalar Osmanlı kentlerini, hem yerel yönetim hizmetlerinin sunulması, hem de kentin siyasi-idari sistem içindeki yeri ve fonksiyonları açısından, batı kentlerinden ayıran bir olgu olarak ortaya çıkmıştır. Mesleki gruplaşmalardan doğan loncalar, hiyerarşik yapıda örgütlenmiş esnaf birlikleri olup, bir bakıma sivil toplum örgütleri olarak işlev görmektedirler. Loncalar inşa ettikleri çarşılar sayesinde bir yandan ekonomik hayatı yönlendirirken bir yandan da bu yerlerdeki belediye hizmetlerini de yerine getirmektedirler. Örneğin çarşı yollarının yapımı, temizliği, aydınlatılması, malların kalite kontrolü ve standardizasyonunun sağlanması loncaların yapmış oldukları yerel nitelikteki hizmetlerden bazılarıdır. Loncalar bu hizmetlerin masraflarını kendi içlerinde oluşturdukları ve aynı zamanda sosyal dayanışma işlevini de gören sandıklarından karşılamışlardır (Ökmen ve Parlak, 2010, s.109). Osmanlı Devleti’nde mahalle; çeşmesi, camisi, hamamı, mektebi ve külliyesi ile bütünlük arz eden bir idari birim olarak karşımıza çıkmaktadır. Mahalleyi yöneten imamlar padişah beratı ile atanmakta olup kadılara karşı sorumlu tutulmaktadırlar. İmamlar; doğum, ölüm, evlenme, boşanma, nakli mekân gibi nüfus işlemlerini takip ederek hal kayıtlarını tutmakla görevlidirler (Ulusoy ve Tekdemir, 2002, s.125).

Tanzimat’ın başlangıcında, mali işlerin valilerin, yerel ayan ve eşrafın elinden alınarak kötü uygulamalara ve yolsuzluklara son verilmesi amacıyla, taşraya vali derecesinde yetkili “muhassıl” adında bir maliye memuru atanmış ve kendisine yardımcı olacak “muhassıllık meclisleri” kurulması yoluna gidilmiştir. Bu meclislerin üyelerinin bir kısmı kamu görevlilerinden (kadı, müftü gibi) bir kısmı da seçilmiş kişilerden meydana gelmekte idi. Bu kurum bir yerel yönetim birimi olmamakla birlikte yerel

85

yönetim tecrübesinin ortaya çıkması açısından önem arz etmektedir. Çünkü meclis üyelerinin bazıları seçim yoluyla belirlenmektedir (Eryılmaz, 2002).

Tanzimat’tan sonra modern manada ilk belediyecilik anlayışı 1855 yılında İstanbul Şehremaneti denemesi ile başlamıştır. İlk belediye olan Şehremanetin basında, “Şehremini” adı verilen ve padişah tarafından atanan belediye başkanı bulunmaktadır. Ayrıca on iki üyeden oluşan bir şehir meclisi vardır. Şehremanetine, evvelce kadılar tarafından yapılan bir takım belediye hizmetlerinin yanında, o tarihte modern sayılabilecek birçok görev verilmiştir. Bunun yanında şehremaneti, şehirde zaruri ihtiyaç maddelerinin teminine dikkat edecek, narh koyacak ve uygulatacak, yol ve kaldırım yapım ve onarımı için gerekli girişimlerde bulunacaktır (Ortaylı, 1985, s.121).

Şehremanetinin Avrupa standartlarında çalışmasını temin etmek ve İstanbul’da kurulacak belediyeyle ilgili görüş bildirmek üzere 1857 yılında çıkarılan bir nizamname ile İntizam-ı Şehir komisyonu kurulmuştur. Nizamnamede İstanbul’un 14 belediye dairesine ayrılmasının öngörülmesine karşılık, sadece Beyoğlu ve Galata semtlerini kapsayan bölgede Altıncı Daire-i Belediye kurulabilmiştir. Altıncı Daire-i Belediye, hizmetlerin yerine getirilmesi için merkezden aktarılan kaynakların yanı sıra, gelir tahsil edebilen ilk mahalli idare birimidir. Altıncı Daire-i Belediye’nin görevleri; sokak, kaldırım, su hizmetleriyle, gıda maddelerinin fiyatları, ölçü ve tartı aletleri ile halka açık yerleri denetlemektir (Ulusoy ve Tekdemir, 2002, s.128). İlk Osmanlı Meclis-i Mebusanı belediyeler konusunda, başkent İstanbul ve diğer belediyeler için iki ayrı düzenleme yapmıştır: Dersaadet Belediye Kanunu ve Vilayetler Belediye Kanunu. Bu kanunlara göre, İstanbul’da belediye teşkilatı eskisi gibi Şehreminliğe ile belediye dairelerine dayanmakta idi. Şu kadar ki belediye daireleri sayısı 20’ye çıkarılmakta ve yerleri de kanunda belirtilmektedir (İçişleri bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, 1998). Taşra belediye örgütlenmesine 1864 Vilayet Nizamnamesi ile başlanılmıştır. Bu nizamname ile sancak (Liva) ve kaza merkezlerinde, seçimli üyelerden kurulu belediye meclisleri bulunacaktır. Taşrada ilk kurulan belediyeler, Avrupa ile ticari ilişkilerin yoğun olduğu, ticari kapitalizmin geliştiği kentlerde ortaya çıkmıştır. Şehir ve kasabalarda belediye örgütünün yaygın bir şekilde kurulması ise 1877 yılında yürürlüğe giren “Vilayetler Belediye Kanunu” ile gerçekleşmiştir. Bu kanun ile belediyeler ilk kez tüzel kişilik kazanmışlardır. 1877

86

Vilayetler Belediye Kanunu, istisnalar dışında 1930 Belediye Kanunu yayımlayıncaya kadar yürürlükte kalmıştır (Ulusoy ve Tekdemir, 2002, s.129).