Um importante espaço de diálogo e participação social, para discutir a construção e a implementação da política de desenvolvimento urbano para o país, são as Conferências das Cidades. Previstas no Estatuto da Cidade, nelas se procurou envolver as representações dos diversos segmentos da sociedade e do setor público em todas as fases do processo de organização e realização das Conferências, inclusive na composição das comissões preparatórias. As diretrizes e resoluções delas resultantes, juntamente com as deliberações do Conselho Nacional das Cidades, têm procurado orientar as ações do governo federal, estados e municípios, especialmente nas áreas de planejamento urbano, habitação social, transporte e mobilidade urbana e saneamento ambiental, visando a formulação e gestão de planos e projetos, de forma democrática e participativa.
Quatro edições da Conferência das Cidades foram realizadas, nos anos de 2003, 2005, 2007 e 2010, envolvendo os estados e municípios brasileiros14. Em cada uma das edições, foram definidos o tema e o lema que nortearam as discussões e as proposições quando da realização de suas diversas etapas – municipal, estadual e nacional. A organização e realização das Conferências, nas suas diversas etapas, ficaram a cargo de comissões preparatórias, com a participação de representações de diversos segmentos da sociedade civil na sua composição15. Nas conferências locais – municipais e regionais – foram discutidas e aprovadas propostas para a conferência estadual, bem como escolhidos os delegados estaduais. O mesmo procedimento foi adotado nas conferências estaduais, onde ocorreu a escolha de propostas e delegados para a conferência nacional. A participação do setor público e da sociedade civil nas conferências se deu por temas e segmentos, estruturados conforme as normas e regimentos aprovados pelo Conselho Nacional das Cidades16.
Nas Conferências das Cidades, deliberações relativas à participação social no planejamento e gestão urbanos foram aprovadas, dentre elas: a capacitação do setor público e
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Maiores informações sobre as Conferências das Cidades e suas deliberações podem ser obtidas no seguinte endereço eletrônico: http://www.cidades.gov.br/index.php/conferencia-das-cidades
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O autor foi coordenador executivo das 4 edições das Conferências das Cidades, na Paraíba, apoiou e participou de diversas conferências municipais e foi delegado nacional, nas 4 versões.
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A estruturação da sociedade civil, por segmentos, utilizada nas Conferências das Cidades, será tomada como referência nesta pesquisa para a definição dos segmentos sociais que participaram do processo de elaboração do Plano Diretor de Santa Rita, o que será apresentado em tópico específico.
da sociedade civil para o planejamento e gestão participativos e a realização da “Campanha Nacional Planos Diretores Participativos”, além de ter referendado a participação social na elaboração e implementação dos planos diretores. Ao mesmo tempo, foram avaliadas as dificuldades para a implementação das resoluções aprovadas nas Conferências, como a limitação de recursos orçamentários para apoio à elaboração de planos diretores e para a realização de campanha de capacitação de técnicos municipais e lideranças comunitárias, e a fragilidade na implementação de instrumentos de participação democrática e controle social, associados à falta de capacitação e articulação dos agentes locais interessados na reforma urbana (BRASIL, 2009).
A campanha nacional “Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos”, uma das ações desenvolvidas pelo Ministério das Cidades relacionadas aos planos diretores, procurou envolver a sociedade civil na sua implementação através da participação nas coordenações estaduais. Na Paraíba, a coordenação estadual17 contou com representantes dos movimentos sociais de luta por moradia, de representações sindicais, de ONGs, de entidades profissionais, além de representação do setor público, que discutiu e programou as atividades de divulgação e capacitação realizadas no estado. Entre os anos de 2005 e 2006, a campanha foi desenvolvida, tendo como objetivo disseminar, junto aos técnicos e representantes da sociedade civil dos municípios, um modelo de planejamento e de plano diretor que pudesse ser elaborado de forma democrática e participativa, refletindo a realidade dos espaços urbanos, com propostas de ações e projetos exequíveis, a partir das contribuições e expectativas dos que nela vivem.
Para tanto, no processo de elaboração dos planos diretores, a realização da etapa chamada “leitura da realidade” teria como objetivo, conhecer a realidade urbana que se quer planejar, com a participação e contribuição da sociedade (ROLNIK et al., 2004). O envolvimento dos beneficiários ou usuários e, no caso do plano diretor, das representações de diversos segmentos sociais, pode trazer ao processo de planejar, contribuições importantes relacionadas ao conhecimento do espaço urbano, ampliando as perspectivas de melhor compreensão dos problemas e das possíveis alternativas de solução.
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O autor participou da coordenação estadual da campanha Planos Diretores Participativos, representando o setor público, além de ter sido facilitador de oficinas que foram realizadas em 2005 e 2006, com a participação de técnicos de prefeituras e representações de segmentos da sociedade civil. Outras informações sobre a campanha inclusive o kit utilizado podem ser encontrados na página
Segundo Ferrari Júnior (2004), ao longo da história, a prática do planejamento urbano e a busca de alternativas para a sua implementação, mesmo estabelecendo novas bases teóricas, sempre caminharam na mesma direção, na perspectiva da manutenção do poder e da condição social dos grupos dominantes. Contudo, as experiências de orçamento participativo, isto é, do controle social sobre o orçamento público, que vem ocorrendo em diversos municípios brasileiros, podem ser consideradas relevantes na alteração das relações de poder, contribuindo, juntamente com a obrigatoriedade da participação social no processo de elaboração e execução dos planos diretores, para democratizar a discussão sobre as questões urbanas e redirecionamento das ações para os segmentos da população com acesso precário a bens e serviços públicos.
A incorporação da participação da sociedade civil no processo de formulação de planos diretores não deverá trazer mudanças profundas nas cidades, mas poderá ser o início de um processo, na busca de alternativas para os problemas existentes. Um dos aspectos importantes para que isso aconteça é a subordinação dos investimentos públicos aos planos diretores, bem como o acompanhamento da formulação, aprovação e realização orçamentária pelas representações sociais (MARICATO, 2005).
Com o novo ordenamento jurídico-urbanístico, onde o planejamento urbano no Brasil adquire status de política pública, o plano diretor, agora com a obrigatoriedade da participação social e peça fundamental da política de desenvolvimento e expansão urbana, o desafio será a de se articular a uma série de outros instrumentos, como as peças orçamentárias – plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e o orçamento anual –, ampliando as possibilidades de sua implementação, na medida em que esses instrumentos orçamentários devem incorporar as diretrizes e prioridades contidas no plano diretor (CARVALHO, 2001). O atendimento às reivindicações dos segmentos que representam a população socialmente excluída irá depender de como elas serão consideradas e priorizadas nesses instrumentos referidos, enquanto ações e projetos a serem implementados.
As experiências de participação da sociedade civil nos processos de elaboração de orçamento – o chamado orçamento participativo – vem sendo desenvolvido há mais de 20 anos. A obrigatoriedade da participação social no processo de planejamento e gestão urbanos, em conjunto com essas experiências participativas, amplia, portanto, os espaços de luta, na construção de instâncias democráticas de gestão e contribuem na busca de soluções e
alternativas para as desigualdades urbanas e a exclusão social, a despeito dos permanentes embates, decorrentes de interesses distintos e dominantes. (FERREIRA, 2003).
As reflexões postas até o momento indicam que, não obstante os avanços legais, o respaldo da atual legislação sobre a política urbana e suas diretrizes quanto à participação social, não garantem alterações nas relações de poder, no processo de formulação de planos e projetos, nem que essa participação efetivamente aconteça. Outros elementos e condicionantes, a exemplo de mais informação e cobrança das representações sociais, técnicos capacitados e comprometidos com as causas populares, certamente serão necessários para que se estabeleçam as condições adequadas ao embate, ao diálogo, às negociações, envolvendo o governo e a sociedade civil, especialmente aqueles que representam os segmentos da população em situação de vulnerabilidade social, na busca de soluções e alternativas que atendam suas demandas e tragam melhoria de qualidade de vida de todos os que vivem nas cidades.