A Resolução nº 13, de junho de 2004, do ConCidades (BRASIL, 2004), define diretrizes para a criação de conselhos da cidade ou instâncias equivalentes, com a participação dos diversos segmentos da sociedade civil e a garantia de seu funcionamento por parte do poder executivo. A Resolução coloca, entre suas considerações, a necessidade da construção de uma nova política urbana com a participação da sociedade, em todo o país, para reverter o quadro de exclusão e de desigualdade existente nas cidades. No seu artigo primeiro, o inciso I afirma: “todos os atores (governamentais e não-governamentais) necessitam se empenhar na construção de uma cultura democrática e participativa”. A partir de uma análise dos atores locais, a composição dos conselhos poderá contemplar a representação de todos os segmentos sociais existentes (inciso VII); devendo os governos, nas suas várias instâncias, garantir aos
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conselhos as condições necessárias para a autonomia do seu pleno funcionamento (inciso VIII).
A Resolução em referência é, por si, esclarecedora, em relação aos procedimentos que o poder executivo deverá tomar para que possa se efetivar, de forma democrática, a participação social nos processos de planejamento e gestão dos espaços urbanos.
Contudo, as observações apontam para as dificuldades de estruturação dessas instâncias de participação e controle social e viabilização do seu funcionamento nos municípios, o que pode ser uma estratégia velada dos grupos dominantes, para evitar que determinados segmentos sociais venham de encontro aos seus interesses. Dessa forma, mantém-se o plano diretor enquanto instrumento da ideologia dominante, conforme Villaça (2005), apesar dos esforços e avanços legais, no sentido de se ter uma maior influência, por parte dos diversos segmentos sociais, nos processos de tomadas de decisão de interesse público.
O ConCidades também aprovou a Resolução nº 25, de março de 2005, que traz orientações metodológicas para o processo de elaboração dos planos diretores, com detalhamento de mecanismos e instrumentos que possam permitir a participação das representações da sociedade civil, além das formas de mobilização, divulgação e registro do processo.
Conforme o artigo 3º da Resolução nº 25, a participação social deve acontecer em todo o processo de elaboração, implementação e execução do plano diretor, devendo as representações sociais fazerem parte da equipe de coordenação responsável pela sua elaboração, como menciona os seus parágrafos:
§1º A coordenação do processo participativo de elaboração do Plano Diretor deve ser compartilhada, por meio da efetiva participação do poder público e da sociedade civil, em todas as etapas do processo, desde a elaboração até a definição dos mecanismos para a tomada de decisões.
§ 2º Nas cidades onde houver Conselho das Cidades ou similar que atenda os requisitos da Resolução Nº 13 do ConCidades, a coordenação de que trata o §1º poderá ser assumida por esse colegiado.
Outro aspecto citado na referida Resolução nº 25 diz respeito à ampla divulgação pública, através dos meios de comunicação de massa, que deve ser dada para o processo de elaboração do plano diretor, feito em linguagem acessível, com a devida antecedência para as
datas das reuniões a serem realizadas, além da publicação dos resultados dos debates e propostas apresentadas nas diversas etapas do processo (artigo 4º e incisos). O artigo 5º, por sua vez, procura garantir a diversidade da participação:
Art.5º A organização do processo participativo deverá garantir a diversidade, nos seguintes termos:
I – realização dos debates por segmentos sociais, por temas e por divisões territoriais, tais como bairros, distritos, setores entre outros;
II - garantia da alternância dos locais de discussão.
A “integração dos diversos processos de planejamento participativo municipal” deve ser observada, levando em conta os resultados dos processos democráticos, como mostra o artigo 6º da Resolução referida:
Art.6º O processo participativo de elaboração do plano diretor deve ser articulado e integrado ao processo participativo de elaboração do orçamento, bem como levar em conta as proposições oriundas de processos democráticos, tais como conferências, congressos da cidade, fóruns e conselhos.
Há também orientação relativa à promoção de “ações de sensibilização, mobilização e capacitação”, que devem ser realizadas tendo em vista, principalmente, as lideranças comunitárias e as dos diversos segmentos sociais, além de profissionais especializados, entre outros atores sociais, dentro do processo participativo de elaboração do plano diretor, como preceitua o artigo 7º da mesma Resolução.
Já as audiências públicas, determinadas pelo Estatuto da Cidade, têm como objetivo “informar, colher subsídios, debater, rever e analisar o conteúdo do plano diretor participativo”. Devem ser convocadas por edital, divulgadas utilizando meios de comunicação de massa, ocorrer em horários e locais acessíveis à maioria da população, ser dirigidas pelo poder público municipal, garantir a presença de todos os cidadãos independente de qualquer comprovação e ter o devido registro em ata, compondo memorial de todo o processo (artigo 8º da Resolução nº 25 e incisos).
Uma conferência ou evento similar deverá ser realizado, para aprovação preliminar da proposta de lei do plano diretor a ser submetida à Câmara Municipal, conforme o artigo 10 e incisos, da Resolução comentada. Para tanto, os representantes dos diversos segmentos sociais deverão ser escolhidos previamente, ter acesso à proposta do plano diretor com antecedência
de 15 dias e, posteriormente, serem publicados os anais da conferência, contendo, inclusive, as emendas apresentadas.
A Resolução nº 25/2005 traz, portanto, orientações e detalhamentos para que a participação dos segmentos sociais possa acontecer nas diversas fases do processo de elaboração dos planos diretores, inclusive nos momentos de negociação e tomadas de decisão acerca dos assuntos em discussão. Com essas diretrizes, o plano diretor passa a ser um instrumento político, um documento onde as instruções técnicas devem viabilizar as pactuações políticas, resultado dos embates entre os participantes da sociedade civil e do setor público, no que se refere às questões urbanas. No entanto, acredita-se que essa participação social, em especial dos excluídos socialmente, não esteja correspondendo ao que está previsto nas normas legais, daí o interesse de averiguar, nesta pesquisa, em que nível essa participação social acontece no processo de elaboração do plano diretor.
Por sua vez, a Resolução nº 34 do ConCidades, de julho de 2005 (BRASIL, 2005), apresenta orientações e recomendações quanto ao conteúdo mínimo do Plano Diretor. No que diz respeito à participação social, o seu artigo 6º e incisos referem-se ao Sistema de Acompanhamento e Controle Social já previsto no Estatuto da Cidade, o qual deverá “prever instâncias de planejamento e gestão democrática para implementar e rever o Plano Diretor” (artigo 6º, inciso I); devendo “apoiar e estimular o processo de Gestão Democrática e Participativa” (artigo 6º, inciso II), bem como “garantir acesso amplo às informações territoriais a todos os cidadãos” (artigo 6º, inciso III). Além disso, o plano diretor deverá definir também instrumentos de gestão democrática do sistema de acompanhamento e controle social, como conselho da cidade ou equivalente, conferências municipais, audiências públicas, consultas públicas, iniciativa popular, plebiscito e referendo (artigo 7º e incisos).
A Resolução nº 34/2005 reforça, portanto, o que ficou estabelecido pela Resolução 13/2004, no que se refere à etapa de acompanhamento e controle social do plano diretor, na sua fase de implementação, onde as representações da sociedade civil passariam a realizar um monitoramento mais de perto das ações e projetos urbanos, através de um conselho gestor e de instâncias de discussão, proposição e avaliação da política urbana local.
Esse direito, preconizado nas normas, da participação dos segmentos sociais populares nas discussões e decisões sobre as questões municipais e urbanas, pelo que se observa, não é suficiente para que ela de fato aconteça, pois estão em jogo interesses diversos e podem comprometer aqueles defendidos pelos grupos dominantes. No entanto, trata-se de um reforço
efetivo para ampliar a capacidade de articulação e negociação desses representantes sociais e para viabilizar os momentos de embates políticos, onde as reivindicações da maioria da população venham a ser efetivamente consideradas.