As condições advindas da transição do regime de acumulação, responsáveis por redefinir os papéis das cidades, das metrópoles e das regiões, acarretam, por tabela, várias mudanças nas políticas institucionais e nas estruturas de planejamento e gestão nos níveis locais/metropolitanos e regionais. O resultado desse processo de mudança tem sido a crescente incorporação de novas agendas e novos atores no bojo das estruturas de planejamento, o que vem alterando, fundamentalmente, as dinâmicas e experiências locais/regionais e inter-regionais, na medida em que alguns prefeitos localistas e coalizões locais (representadas por atores “estratégicos”) têm adotado a ideia de uma competição para a atração de investimento e superação da crise, reforçando as desigualdades no interior e entre as cidades e regiões.
Esse cenário de crise tem origem na década de 1970 e começo da década de 1980, quando importantes regiões industriais europeias e norte-americanas, começaram a passar por processos de desindustrialização da indústria tradicional79, acarretando o desemprego e fechamento de fábricas, e o crescimento rápido da exclusão social e da pobreza urbana (KLINK, 2000). Tal cenário fez com que várias cidades e regiões elaborassem novas estratégias para atrair investimentos, resultando no oferecimento de todos os tipos de concessões, em termos de flexibilização do arcabouço de regulação, de isenções tributárias ou até de investimentos diretos do próprio governo local para atrair atividade econômica.
Ademais, o cenário da globalização econômica e da queda das barreiras espaciais, especialmente com a União Europeia, no fim da década de 1980, possibilitou que uma nova geografia urbana e regional se estruturasse, desconsiderando as fronteiras nacionais. Tal condição vem conformando um quadro de competição entre as cidades e regiões europeias para atrair um papel de destaque no bloco.
Nesse sentido, alguns autores reconhecem que há um novo ativismo das cidades e regiões europeias, muitas delas procurando se afirmar como “novas centralidades” na nova geografia
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Com isso, há o surgimento das antigas áreas industriais degradadas com seus galpões vazios (os chamados brownfields e rustbelts ou os chamados friches industrielles no caso francês).
europeia que está sendo criada (KLINK, 2010). Assim, algumas cidades e regiões do bloco vêm assumindo, cada vez mais, um “comportamento empresarial”, avocando para si as tarefas de desenvolvimento local e geração de renda e emprego para atrair o capital produtivo. O resultado desse processo tem sido a tendência à polarização da rede urbana, estruturando, de um lado, as cidades-regiões com maior dinamismo das forças sócio-produtivas e maiores vantagens competitivas no cenário internacional, determinando, por outro, os espaços mais estagnados do bloco80.
Ainda nesse contexto, alguns Estados-Nações têm adotado políticas institucionais que visam tornar as metrópoles espaços estratégicos do desenvolvimento nacional, rompendo assim com uma ideia de planejamento institucional orientado para uma distribuição de recursos de forma equilibrada no território nacional, ou seja, os governos têm assumido uma “metropo- lização” das ações territoriais dos Estados.
A conjuntura dessas políticas, que tem sido denominada “reescalonamento político” (political re-scaling), é abordada por alguns autores, com destaque para Brenner (2004, 2010). Brenner (2010) salienta que essa estratégia surgiu como forma de gestão da crise, visando, ao mesmo tempo, melhorar a eficiência administrativa de instituições estatais, capacitar novas formas de mobilidade de capital, no âmbito supranacional, para promover a competitividade global de grandes polos de crescimento subnacionais e executar a desvalorização e a revalorização do capital, nas cidades e regiões em declínio (BRENNER, 2010).
Segundo o autor, o regime territorial keynesiano caracterizou-se pela ênfase na redistribuição de renda e de infraestrutura e pela busca de coesão territorial no espaço nacional, mediante intervenções e instituições relativamente homogêneas e centralizadas. O regime territorial reestruturado e competitivo caracteriza-se, por sua vez, pela emergência de uma atuação estatal, que incorpora um arranjo mais descentralizado e flexível e que varia de acordo com as especificidades locais, com um papel proeminente das estratégias e intervenções territoriais em prol da competitividade urbano-regional. Com isso, os países de centro passam a
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Salet et al. (2003), em uma pesquisa em rede, abordam as alterações advindas da reestruturação produtiva e da queda das barreiras espaciais com a União Europeia, sobre o espaço urbano e regional (e metropolitano, em particular) e sobre as estruturas de governança local e metropolitana das dezenove maiores cidades-regiões da Europa. Os autores apontam a tendência à criação de uma rede de cidades- regiões que suplanta os tradicionais arranjos urbano-regionais (e mesmo as fronteiras dos países), criando hierarquias funcionais, mas com fortes diferenças no interior das regiões, que podem dificultar a cooperação intermunicipal. Eles apontam, ainda, que as políticas locais e metropolitanas de competitividade, adotadas pelos Estados-Nacionais, e também por agências locais de desenvolvimento, reforçam certa polarização no bloco entre as áreas mais dinâmicas e as mais estagnadas, conformando a “coroa de ganhadores” na competição e a “periferia” de perdedores, ao passo que as áreas mais dinâmicas tendem a enfrentar mais acentuadamente a questão da mão-de-obra migrante. Além disso, os autores apontam que as cidades e regiões europeias passam a ser alvo da incidência de políticasinstitucionais em diferentes escalas, dentro de um contexto de fragmentação institucional e mudanças dos estados de Bem-Estar para os mais variados padrões. Por fim, os autores indicam um relativo pequeno número de cidades como coordenadoras da economia europeia, enquanto regiões inteiras aparecem isoladas.
dar um novo sentido à descentralização ocorrida nas décadas anteriores, que deu suporte ao modelo fordista espacial, descrita no Capítulo 1.
O autor complementa, ainda, esclarecendo que essas políticas de competitividade são assumidas também por agências e estruturas de governança, estabelecidas nos níveis locais e regionais, nas quais gestores localistas e coalizões locais (formados por grupos estratégicos) têm assumido uma postura de “planejamento estratégico” orientado para a competição pela atração de investimentos.
Isto posto, o autor conclui que tais políticas competitivas de reescalonamento, apropriadas tanto pelos governos nacionais, quanto pelas coalizões locais, têm favorecido uma concorrência ainda mais predatória entre as regiões metropolitanas e produzido um aumento das instabilidades e disparidades inter-regionais nas escalas nacionais e europeia. Dito de outro modo, o autor enfatiza que esse pacto da cooperação para a competição tende a agravar as disparidades socioespaciais, no espaço europeu como um todo (BRENNER, 2004).
Klink (2000), por sua vez, coloca que a globalização econômica dá uma maior ênfase ao local, de tal maneira que os investimentos tomam, cada vez mais, a forma de uma negociação entre o capital financeiro internacional e os poderes locais. Nesse contexto, o autor enfatiza que alguns governos locais mostram-se supreendentemente ágeis e próximos às comunidades locais para a condução dessas questões.
O autor destaca, também, que o que alavanca essa competição é a premissa de que capital e trabalho tornam-se altamente voláteis e mudam de uma cidade para outra, à procura de maximização de suas preferências, como por exemplo: lucros, salários, qualidade de vida urbana, etc. Com isso, as empresas mundiais, em suas escolhas locacionais, incluem preferencialmente cidades com uma boa qualidade de vida e com uma bacia (pool) de mão-de- obra especializada e de grande qualidade. Diante disso, Klink ressalta que essa disputa pela atração do capital internacional não se baseia mais unicamente na redução de custos e preços, mas é complementada por um conjunto de estratégias que visam o desenvolvimento local e a geração de renda e emprego, ou seja, a ideia é criação de todo um “meio ambiente” propício à atração de investimentos.
É nesse contexto que muitos governos locais começam a adotar o planejamento estratégico de cidades, cuja origem é o planejamento empresarial, baseado, por sua vez, nas experiências do âmbito militar (GÜEL, 1997, citado por SANCHÉZ, 1999). Sistematizados originalmente na Harvard Business School, nos anos 1920, os conceitos e técnicas do planejamento empresarial buscavam a definição de linhas de ação (com metas e objetivos) frente a uma estratégia predefinida. Vainer (2000) destaca que os defensores do planejamento estratégico argumentam que o mesmo deve ser adotado pelos governos locais, pelo fato de as cidades estarem submetidas às mesmas condições e desafios que as empresas. Dessa forma, a “nova questão urbana” teria como nexo central a problemática da competitividade urbana.
No limite, sua versão mais radical apoia-se no marketing urbano (city-marketing), como forma de dotar a cidade de um “mais valor” aos olhos de seus moradores e, especialmente, dos investidores externos em suas decisões locacionais. Assim, a competição interurbana soma-se à competição inter-regional descrita. É importante ressaltar que novamente os discursos são tecidos nos países centrais, notadamente nos Estados Unidos, e incorporados às políticas brasileiras, tendendo a instalar um “pensamento único” urbano (MARICATO, 2000).
Harvey (2006) cita dois eventos sintomáticos da mudança de atitudes dos governos locais frente ao planejamento urbano – um em Orleans, em 1985, e, outro, em Roterdã, em 1986, ambos com o objetivo de discutir os novos papéis dos governos urbanos diante da ampla erosão da base econômica e fiscal de muitas das grandes cidades do mundo capitalista avançado.
O autor analisa o que chama de mudança do administrativismo para o empreendedorismo urbano assumido pelo poder local frente à reestruturação produtiva que deu origem ao regime de acumulação flexível. Segundo ele, essas mudanças cumprem aos objetivos, já destacados, de aparelhamento dos novos espaços para atração de novos investimentos; com isso, o poder local passa a assumir uma posição ativa do desenvolvimento político-econômico e reforça que, na atualidade, desenvolvimento algum em larga escala acontece sem que o governo local ofereça, como estímulo, um pacote substancial de ajuda e assistência.
No cenário europeu, Borja e Catells (1997) elucidam, dentro do escopo do planejamento estratégico, o papel desempenhado pelas cidades europeias (definidas por eles como atores políticos) para o enfrentamento da crise e promoção da inserção competitiva de seus territórios frente às novas exigências do capital. Desse modo, o caso bem-sucedido das metrópoles europeias competitivas é apresentado como uma “cartilha” a ser seguida pelas cidades que querem se enveredar pela trilha do planejamento estratégico. Os autores destacam a necessidade de se criar um “projeto de cidade” fortemente ancorado aos seguintes objetivos: nova base econômica, infraestrutura urbana, qualidade de vida, integração social e governabilidade81.
Nessa investida, os objetivos apontados pelos autores deixa evidente o limite de sua aplicação à espaços seletos da cidade – que são detalhadamente tratados por eles –, enquanto os problemas sociais são tratados, genericamente, mediante alternativas de “integração social”. Borja e Catells levantam também as dificuldades estruturais das cidades latino-americanas para se adaptarem a esse receituário competitivo, especialmente no tocante à deficiência de infraestrutura física e de comunicações, insuficiência dos recursos públicos, incapacidade de atuação dos governos locais, fraca integração social na cidade e escassa cooperação entre as escalas pública e privada.
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Denominadas por eles como “eurocidades” – as “multinacionais europeias” –, “motores do desenvolvimento econômico”.
Difundido internacionalmente por meio de órgãos transnacionais, como a Agência Habitat, o Banco Mundial82 e o Banco Interamericano do Desenvolvimento e de consultorias internacionais, foi rapidamente enraizado na política urbana brasileira e na de vários municípios latino-americanos; o caso mais notável é o Plano Estratégico da Cidade do Rio de Janeiro, no qual o grupo de consultores catalães é contratado.
O planejamento estratégico se apoia maciçamente nas grandes obras urbanas, como forma de aparelhar certos espaços frente às novas CGPs, requeridas pelos circuitos globais. Para tanto, a proposição desses projetos lança mão de determinados contextos, como conferências, feiras e grandes eventos esportivos. Dessa forma, a ação é feita através da dinamização de novas áreas/localizações estratégicas ou através da requalificação ou revitalização de áreas obsoletas. Segundo Sanchéz (2001), a própria noção de revitalização é representação carregada de valor83. Assim, a imagem (síntese) da cidade é passada a partir da reestruturação de certos tecidos urbanos estratégicos, resultando em (lugares das) cidades cada vez mais iguais, porque são moldados por compradores com as mesmas necessidades84 (VAINER, 2000).
Borja e Castells (1997) colocam que os grandes projetos possuem uma função estratégica de promover transformações em contextos metropolitanos. Segundo os autores, essas regiões requerem o aparelhamento através de uma série de espaços e serviços que permitam a sua comunicação com o exterior, como por exemplo, portos, aeroportos, infraestruturas viárias, etc. Assim, ainda segundo eles, as interligações metropolitanas ocorrem muito mais em função dessas obras estruturantes do que como resultado da organização institucional e da gestão dos serviços comuns.
Frente ao cenário de crise do Estado e da própria envergadura desses grandes projetos de modernização urbana, a parceria público-privada entra como “fórmula mágica” (FIX, 2003) para captação de recursos para implantação dessas obras estruturantes. Cota (2010) lembra que os projetos urbanos realizados em regime de parcerias público-privadas demandam novas regulações urbanas, as quais moldam novas formas de relacionamento entre o poder público e o poder privado. Fix (2003), por sua vez, explica que a inerente flexibilização na regulação desses projetos de parcerias abrem espaço ao poder discricionário do executivo municipal. Harvey (2006) salienta que as parcerias público-privadas estão sujeitas às dificuldades e
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Cota (2010) e Sanchéz (2001), além de outros autores, apontam que a atuação do Banco Mundial, no enfrentamento da pobreza urbana, incorpora em seu escopo de propostas a competitividade urbana e a sustentabilidade ambiental, mostrando sua aproximação com o planejamento estratégico.
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Segundo Sanchéz (2001), além de visar à atração dos recursos dentro da nova racionalidade do capitalismo, os grandes projetos urbanos buscam forjar junto aos moradores um novo modo de ser e viver na cidade, dentro de uma visão de cidadania que assalta os próprios cidadãos (SANCHÉZ, 2001). 84
Esse processo de homogeinização seria comparável ao mecanismo de anular as diferenças entre as empresas, em termos dos preços cobrados e das características e qualidade de suas mercadorias negociadas, tão bem descrito pela tradição neoclássica no mundo de mercado perfeitamente competitivo.
perigos inerentes aos empreendimentos imobiliários especulativos85, pois envolvem riscos. Assim, o poder público assume os riscos e o privado fica com os benefícios.
No caso brasileiro, o cenário dos anos 1990, marcado, por um lado, pela diminuição do aporte de recursos (em função da crise geral do Estado dos anos 1980) e transferência de maiores responsabilidades aos municípios (pela Constituição Federal) e, por outro, pelas transformações da economia (com mobilidade do capital e maior visibilidade da escala local) fizeram com que várias municipalidades adotassem políticas estratégicas como mecanismo para aguçar suas condições de competitividade para a atração de investimentos e recursos.
Paralelamente, a promulgação do Estatuto da Cidade em 2001 reacende as expectativas de se implementar a matriz da reforma urbana em meio a essa investida do planejamento estratégico. Desses modo, a nova safra de Planos Diretores elaborados ou revistos a partir da década de 1990, cumprindo a determinação constitucional, passam a internalizar esse choque de atribuições de sentido no bojo do processo de planejamento.
Esse embate de sentidos se transfere também para a aplicação dos instrumentos urbanísticos propostos pelo Estatuto, representando, em alguns casos, em um mix de práticas regulatórias, especialmente em relação àqueles que envolvem uma negociação discricionária do executivo municipal, como o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, o direito de preempção, a outorga onerosa do direito de construir, a operação urbana consorciada e a
transferência do direito de construir, podendo resultar, dependendo da forma como forem
apropriados, em efeitos às avessas dos preceitos do Estatuto.
A produção do espaço mantém uma relação estreita com os ciclos da economia. Nesse sentido, vários autores apontam que se o planejamento e regulação urbanística compreensivos retratam a cidade fordista, o planejamento estratégico e a regulação urbanística “flexível” retratam, em vários aspectos, a cidade pós-fordista contemporânea. Essa “flexibilização” da regulação urbanística pode ser percebida através da mudança das Leis de Zoneamento e demais legislações para viabilizar determinados empreendimentos, na definição de regulações específicas para certos projetos e operações urbanas, entre outros.
Acselrad (2006, p.141) coloca que nas condições emergentes de um regime de acumulação flexível, um novo modo de regulação urbana poderia estar sendo gestado pela fusão entre as políticas de lugar e as políticas de produção, fusão esta compatível com os elevados níveis de mobilidade dos capitais promovidos por um Estado que integra as dinâmicas da competição internacional, apoiando inovações sócio técnicas que operam em economias abertas.
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Acompanhando os fenômenos de desindustrialização de determinadas regiões (através dos quais, algumas cidades veem a saída do capital produtivo), a diminuição do emprego formal e a busca por atração de investimento estrangeiro direto, diante da intensa mobilidade (e incertezas) nos rumos dos capitais.
No mesmo sentido, Preteceille (1994), destaca, para o caso francês, que as influências de um novo modo de regulação urbanística se manifesta pela substituição de um urbanismo “à francesa” por um urbanismo “à americana” – definido por uma organização do espaço just in
time – de acordo com as preferências/necessidades do capital, quase sempre sem coerência
preestabelecida com a realidade urbana e com um peso fundiário tão efêmero quanto possível, comandado pelas lógicas de mercado imobiliário.
2.3 Algumas espacialidades da metrópole pós-fordista: atores e processos